劉忠軼,　高　巖,　張　旭,　趙景濤

(1.中國人民公安大學(xué)公安管理學(xué)院， 北京　100038； 2.北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 北京　100871)

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北京市突發(fā)公共事件特征與發(fā)展趨勢分析

劉忠軼1,高巖1,張旭1,趙景濤2

(1.中國人民公安大學(xué)公安管理學(xué)院， 北京100038； 2.北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 北京100871)

摘要基于北京市2011~2013年間發(fā)生的283起突發(fā)公共事件，利用統(tǒng)計學(xué)方法，從時間、空間和類別等角度對突發(fā)公共事件的特征和發(fā)展趨勢進(jìn)行了分析總結(jié)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：(1)北京市突發(fā)公共事件總體呈現(xiàn)“二分”特征；(2)突發(fā)公共事件發(fā)生最多的區(qū)域是東部的朝陽區(qū)和北部的海淀區(qū)；(3)事故災(zāi)難構(gòu)成突發(fā)公共事件的主導(dǎo)因素，而火災(zāi)事故和交通事故是事故災(zāi)難的主要構(gòu)成部分；(4)事故災(zāi)難也呈現(xiàn)“二分”趨勢，自然災(zāi)害呈現(xiàn)出周期性規(guī)律，公共衛(wèi)生事件呈現(xiàn)偶發(fā)趨勢，而社會安全事件呈現(xiàn)增多趨勢；(5)中心區(qū)和東部地區(qū)突發(fā)公共事件發(fā)展呈現(xiàn)周期性規(guī)律，南部地區(qū)和北部地區(qū)的突發(fā)公共事件發(fā)展則呈現(xiàn)下降趨勢。

關(guān)鍵詞突發(fā)公共事件； 特征； 發(fā)展趨勢

0引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，社會矛盾日益復(fù)雜多變，“突發(fā)公共事件”已經(jīng)不再是一個陌生詞。尤其是在近年來，突發(fā)公共事件頻發(fā)，已經(jīng)受到公共管理領(lǐng)域的普遍關(guān)注[1]。突發(fā)公共事件的發(fā)生往往具有突發(fā)性、危險性、緊迫性和不確定性等特點，它已經(jīng)成為影響人們生產(chǎn)和生活的一個重要因素[2]。深入探究突發(fā)公共事件的特征和發(fā)展趨勢對突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理將具有重要的意義[3]。

北京是我國的政治、文化和國際交流中心，在對外交流和對內(nèi)管理上都扮演著重要的角色，在一定程度上已經(jīng)成為我國對外的象征。正是由于它的重要作用和巨大社會影響力，突發(fā)公共事件的發(fā)生往往會造成嚴(yán)重的后果。2012年，“7·12”北京特大暴雨造成了79人死亡，10 660間房屋倒塌，190多萬人受災(zāi)，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)116.4億元[4]。2013年10月28日，北京金水橋恐怖襲擊事件，造成3名恐怖分子和2名群眾死亡，40人受傷[5]。因此，對北京市突發(fā)公共事件的發(fā)生需要引起足夠的重視。

為有效預(yù)防和管理各類突發(fā)公共事件，相關(guān)部門也在積極研究制定應(yīng)急管理措施[6]。需要注意的是，任何事物的產(chǎn)生和發(fā)展都有其自身的規(guī)律和特點，只有把握住事物的規(guī)律才能找到解決問題的方法。突發(fā)公共事件也是如此，它有其自身的特點和規(guī)律。深入探究并科學(xué)利用這些規(guī)律特點來有效地構(gòu)建應(yīng)急管理體系，才能提高突發(fā)公共事件預(yù)防和管理的效率和效果[7]。李鳳等[8]從北京西站2006年春運期間發(fā)生的大規(guī)模旅客滯留事件入手，分析和總結(jié)了北京西站在應(yīng)急管理中存在的主要問題，提出了應(yīng)急管理的對策建議。張智新等[9]對北京市應(yīng)急管理體制存在的問題及其改革思路進(jìn)行了研究，指出了北京市應(yīng)急管理中一元管理體制的不足、條塊分治和整合不夠等問題，提出了建立合作型應(yīng)急管理體制、充分整合社會資源的想法。雖然針對突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的理論和對策研究還有很多[10]，但目前對于該問題的研究仍停留在理論探討階段，沒有針對具體歷史事件，從實證層面總結(jié)突發(fā)公共事件的特征和規(guī)律，所提出的建議和意見對于現(xiàn)實的指導(dǎo)意義還有待進(jìn)一步的驗證和考察。

基于此，本文以北京應(yīng)急網(wǎng)發(fā)布的突發(fā)事件信息為基礎(chǔ)，收集整理了2011~2013年來北京市發(fā)生的283起突發(fā)公共事件。針對北京市突發(fā)公共事件的特征，具體從時間、空間和類別3個維度進(jìn)行了總結(jié)，然后對突發(fā)事件的類別和空間趨勢進(jìn)行了深入分析。

1北京市突發(fā)公共事件特征分析

1.1　突發(fā)公共事件時間特征分析

從時間維度來看，北京市2011~2013年間突發(fā)公共事件的發(fā)生頻次呈現(xiàn)明顯的“二分”特征。2012年上半年之前，北京市突發(fā)公共事件呈高發(fā)態(tài)勢，平均每半年發(fā)生77起；2012年下半年之后，北京市突發(fā)公共事件發(fā)生頻次降低，平均每半年發(fā)生17起。對2012年上半年之前的突發(fā)公共事件高發(fā)原因分析發(fā)現(xiàn)，事故災(zāi)害占據(jù)了主導(dǎo)因素。2012年上半年之前事故災(zāi)難發(fā)生了213起，平均每半年71起，占到突發(fā)公共事件總數(shù)的75.3%。

圖1　北京市突發(fā)公共事件頻次

圖2　2012年上半年前事故災(zāi)難構(gòu)成比例

進(jìn)一步將2012年上半年前事故災(zāi)難分為交通事故、爆炸事故、火災(zāi)事故、施工事故和泄漏事故。分析事故災(zāi)難構(gòu)成比例發(fā)現(xiàn)，火災(zāi)事故和交通事故分別占到事故災(zāi)難的39.62%和25.94%，是造成事故災(zāi)難的主要因素。其次，由于施工中猝不及防或安全防范措施不到位等原因，造成施工事故的發(fā)生比例占15.09%；由于水管爆裂、煤氣罐爆炸、鍋爐爆炸以及其它因素引起的爆炸等，造成爆炸事故的發(fā)生比例占12.74%。最后，由于化學(xué)品泄漏和熱力管線泄漏等因素，造成泄漏事故發(fā)生比例占6.6%。因此，事故災(zāi)難的預(yù)防和管控重點在于火災(zāi)事故和交通事故。

1.2　突發(fā)公共事件空間特征分析

依據(jù)東西南北的方向，將北京市劃分為中心區(qū)(包括東城區(qū)、西城區(qū))、東部地區(qū)(包括朝陽區(qū)、通州區(qū)、順義區(qū)、平谷區(qū))、南部地區(qū)(包括房山區(qū)、豐臺區(qū)、大興區(qū))、西部地區(qū)(包括石景山區(qū)、門頭溝區(qū))、北部地區(qū)(包括海淀區(qū)、昌平區(qū)、懷柔區(qū)、延慶縣、密云縣)五個區(qū)域。另外，用北京及周邊地區(qū)來泛指北京城區(qū)及周邊地區(qū)，如霧霾不僅發(fā)生在北京城區(qū)，對周邊地區(qū)也會產(chǎn)生影響。

圖3　不同地區(qū)突發(fā)公共事件比例

從空間維度來看，東部地區(qū)和北部地區(qū)突發(fā)事件發(fā)生頻次比例均在20%以上，其中東部地區(qū)達(dá)到了39.93%。具體來說，突發(fā)公共事件發(fā)生較多的區(qū)域是朝陽區(qū)、海淀區(qū)和通州區(qū)，發(fā)生頻次占總數(shù)的比例分別為24.73%、12.72%和11.66%。可以看出，突發(fā)公共事件與地區(qū)的發(fā)展程度、人口密集程度以及商業(yè)發(fā)展程度有密切關(guān)系。根據(jù)2013年北京市各區(qū)縣GDP排名統(tǒng)計，朝陽區(qū)和海淀區(qū)GDP占據(jù)了各區(qū)縣中的前兩位，分別為3 920億元和3 831億元，分別占全市GDP總量的20.1%和19.6%。同時朝陽區(qū)和海淀區(qū)也是北京市常住人口最多的兩個區(qū)，2013年常住人口分別為384.1萬人和357.6萬人，分別占全市常住人口總量的18.2%和16.9%。因此，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口多的區(qū)域，要加大突發(fā)事件的防范力度和應(yīng)急措施，以有效預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件。

同時，我們也看到，雖然北京中心城區(qū)人口密度最大(超過2萬人/平方公里)，人均GDP最高(超過2.7萬美元)，但這些區(qū)域的突發(fā)事件頻率卻相對較少，這與中心城區(qū)的安保和防范措施是分不開的。例如天安門地區(qū)既有安檢措施，又有武警巡邏等，易燃易爆等物品都不易攜帶，大大降低了突發(fā)事件的發(fā)生頻率。不僅如此，北京的公共交通設(shè)施，如首都機(jī)場和地鐵站以及高架橋發(fā)生突發(fā)事件頻次也處在較低的水平，這也與這些地區(qū)完善的安保防范措施密切相關(guān)。

進(jìn)一步對各個區(qū)域內(nèi)發(fā)生的突發(fā)公共事件進(jìn)行分類統(tǒng)計可得表1。

表1　不同地區(qū)各類突發(fā)公共事件頻次

5個區(qū)域中的主要突發(fā)公共事件均是事故災(zāi)難。其中東部地區(qū)事故災(zāi)難事件頻發(fā)，2011年至2013年間共發(fā)生了99起，占到各區(qū)域各類突發(fā)公共事件總數(shù)的35%。而自然災(zāi)害往往波及面廣，對北京及周邊地區(qū)均有較大影響。東部地區(qū)的社會安全事件發(fā)生頻次要高于其他區(qū)域，占到各區(qū)域社會安全事件總數(shù)的46.7%。各區(qū)域公共衛(wèi)生事件發(fā)生頻次較低，只有兩起，分別是2012年的手足口病和2013年的禽流感事件。

1.3　突發(fā)公共事件類別特征分析

根據(jù)《北京市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》可以將突發(fā)事件分為事故災(zāi)難、自然災(zāi)害、社會安全事件和公共衛(wèi)生事件四大類。下面將以此為依據(jù)，對突發(fā)公共事件的類別特征進(jìn)行分析。

圖4　不同類別突發(fā)公共事件比例

從突發(fā)公共事件的類別來看，自然災(zāi)害造成的突發(fā)事件只占到了8.48%，因此絕大部分的突發(fā)事件是人為有意或無意造成的。其中事故災(zāi)難最為嚴(yán)重，占到了突發(fā)公共事件總數(shù)的85.51%，社會安全事件和公共衛(wèi)生事件分別占5.3%和0.71%。由此，我們可以做出判斷：(1)大多數(shù)突發(fā)公共事件緣由與人為因素有關(guān)，可以通過對有關(guān)人員的提前教育預(yù)防來減少；(2)事故災(zāi)難在所有突發(fā)公共事件中發(fā)生頻次最高，是需要重點防范和控制的。

圖5　各類事故災(zāi)難構(gòu)成比例

對事故災(zāi)難突發(fā)公共事件的類別組成進(jìn)一步詳細(xì)分析可以得到：火災(zāi)事故占38.37%、交通事故占26.94%、施工事故占15.1%、爆炸事故占12.24%、泄露事故占7.35%。其中火災(zāi)事故和交通事故占據(jù)了事故災(zāi)害類的主要部分，占事故災(zāi)難總數(shù)的65.31%，而施工事故、爆炸事故和泄露事故則處在一個較低的水平，占事故災(zāi)難總數(shù)的34.69%。對火災(zāi)事發(fā)地點進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，大部分火災(zāi)事故都發(fā)生在工廠、酒店、商場和飯店等場所，這些場所流動人員比較多，易燃易爆物品比較集中。另外，由于北京市機(jī)動車保有量的增加，使得交通事故成為高發(fā)的事故災(zāi)難。2013年北京機(jī)動車持有量達(dá)543.7萬輛，已經(jīng)超出北京市道路的承載能力，加上路面上不文明以及不合法的交通行為等，為交通事故埋下了隱患。因此，火災(zāi)事故和交通事故仍然是當(dāng)前需要重點防范和治理的突發(fā)公共事件。公安部門一方面要加大對工廠、酒店、商場、網(wǎng)吧等人口聚集場所的消防設(shè)施和設(shè)備的檢查力度，向群眾宣傳消防知識，提高全民消防意識和消防能力；另一方面要規(guī)范交通駕駛資格，提高安全駕駛意識，加強(qiáng)交通安全法規(guī)宣傳教育工作，從根源上降低交通事故發(fā)生的概率。

2北京市突發(fā)公共事件發(fā)展趨勢分析

通過對收集到的案例進(jìn)行數(shù)據(jù)整理和統(tǒng)計分析，探究不同類別和地區(qū)的突發(fā)公共事件發(fā)展趨勢，給出預(yù)防措施，減少突發(fā)事件的發(fā)生和影響程度，進(jìn)一步建立突發(fā)公共事件的有效應(yīng)急預(yù)案，提高突發(fā)公共事件的處理效率和效果。

2.1　類別趨勢分析

在北京各類突發(fā)公共事件呈現(xiàn)不同的發(fā)展趨勢。首先，事故災(zāi)難呈現(xiàn)“二分”趨勢。2012年上半年之前呈高發(fā)且有略微增長的趨勢，而2012年下半年之后發(fā)生頻次顯著降低，但仍帶有些增長的趨勢。近三年中，事故災(zāi)難總共發(fā)生243起，占據(jù)突發(fā)公共事件總數(shù)85.9%的份額，因此要重點防范事故災(zāi)難。對事故災(zāi)難的管理時刻不能掉以輕心，在事故災(zāi)難高發(fā)時期做好應(yīng)急管理，在低發(fā)時期做好預(yù)防措施。其次，自然災(zāi)害呈現(xiàn)出周期性的規(guī)律。2012年上半年之前呈現(xiàn)下降趨勢，2012年下半年呈高發(fā)態(tài)勢，之后又呈現(xiàn)下降趨勢。北京市自然災(zāi)害主要是由于暴雨、大霧等惡劣天氣引起的，這與自然界的運動規(guī)律息息相關(guān)，因此針對自然災(zāi)害要做好充分的預(yù)警防范準(zhǔn)備。再次，公共衛(wèi)生事件呈現(xiàn)偶發(fā)趨勢。2012年上半年和2013年上半年各發(fā)生一起。北京市的公共衛(wèi)生事件并不是北京市特有事件，而是全國性的傳染疾病。如2013年3月我國爆發(fā)禽流感以來，造成數(shù)十人死亡，數(shù)以百億美元的經(jīng)濟(jì)損失。最后，社會安全事件呈現(xiàn)增多趨勢。2013年上半年之前，社會安全事件發(fā)生次數(shù)相對穩(wěn)定，而到2013年下半年，社會安全事件呈高發(fā)趨勢。相對于事故災(zāi)難和自然災(zāi)害而言，雖然社會安全事件發(fā)生頻次不高，但卻可以造成嚴(yán)重的社會影響。尤其是近年來暴力恐怖組織活動頻繁，時刻威脅人民群眾的生命和財產(chǎn)安全。因此，北京市各區(qū)均將反恐防暴納入工作重點，建立“反恐防暴”模式，有效預(yù)防和打擊恐怖襲擊活動。

圖6　各類突發(fā)公共事件發(fā)展趨勢(Ⅰ)

圖7　各類突發(fā)公共事件發(fā)展趨勢(Ⅱ)

面對日益復(fù)雜的突發(fā)公共事件，一定要與時俱進(jìn)，針對不同類型突發(fā)事件，仔細(xì)分析其發(fā)展特征和趨勢，采取不同方法，積極應(yīng)對，降低突發(fā)公共事件的發(fā)生頻次。

2.2　空間趨勢分析

由于西部地區(qū)和北京及周邊地區(qū)的突發(fā)公共事件發(fā)生頻次相對較少，僅占總數(shù)的5.65%和5.3%，所以說西部地區(qū)和北京及周邊地區(qū)的突發(fā)公共事件處在一個低發(fā)的趨勢。為了表征各地區(qū)突發(fā)公共事件的發(fā)展趨勢，用各地區(qū)突發(fā)公共事件的發(fā)生比例(即頻次除以總數(shù))來代替發(fā)生頻次。下面將主要探究其他幾個區(qū)域的突發(fā)公共事件發(fā)展趨勢。

圖8　各地區(qū)突發(fā)公共事件發(fā)展趨勢(Ⅰ)

圖9　各地區(qū)突發(fā)公共事件發(fā)展趨勢(Ⅱ)

中心區(qū)和東部地區(qū)突發(fā)公共事件發(fā)展呈現(xiàn)周期性規(guī)律。2012年上半年之前突發(fā)公共事件呈增多趨勢，2012年下半年突發(fā)比例降至最低，而后又開始呈增多趨勢。由于中心區(qū)和東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口眾多，發(fā)生事故災(zāi)難和社會安全等突發(fā)事件的幾率比較大，突發(fā)事件的防范與響應(yīng)速度顯得尤為重要。

南部地區(qū)和北部地區(qū)的突發(fā)公共事件發(fā)展總體呈現(xiàn)下降趨勢。除了北部地區(qū)的海淀區(qū)外，南部地區(qū)和北部地區(qū)的各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較弱，區(qū)域繁華程度和復(fù)雜程度沒有中心區(qū)大，各類突發(fā)公共事件發(fā)生的幾率較小。如這些區(qū)域人口和機(jī)動車相對較少，發(fā)生交通事故的頻次不高；社會影響和媒體關(guān)注程度不高，社會公共安全突發(fā)事件的意義和作用不大，發(fā)生幾率減少。

3結(jié)語

基于2011~2013年間的北京市突發(fā)公共事件，對公共事件的時間特征、空間特征和類別特征進(jìn)行了全面總結(jié)，然后分析了突發(fā)公共事件的類別趨勢和空間趨勢，為突發(fā)公共事件的預(yù)防管理提供了決策依據(jù)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，2012年上半年之前，北京市突發(fā)公共事件呈高發(fā)態(tài)勢，2012年下半年之后，北京市突發(fā)公共事件發(fā)生頻次降低。北京市東部地區(qū)和北部地區(qū)是突發(fā)公共事件的高發(fā)區(qū)域，這與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口數(shù)量密切相關(guān)。由于安保和防范措施相對完善，北京市中心區(qū)的突發(fā)事件頻率相對較少。不同類型的突發(fā)公共事件呈現(xiàn)不同的發(fā)展趨勢，其中事故災(zāi)難呈現(xiàn)“二分”趨勢，自然災(zāi)害呈現(xiàn)出周期性規(guī)律，公共衛(wèi)生事件呈現(xiàn)偶發(fā)趨勢，而社會安全事件呈現(xiàn)增多趨勢。不同區(qū)域的突發(fā)公共事件也呈現(xiàn)不同發(fā)展趨勢，其中北京西部地區(qū)突發(fā)公共事件發(fā)生頻次相對較少，中心區(qū)和東部地區(qū)突發(fā)公共事件發(fā)展呈現(xiàn)周期性規(guī)律，南部地區(qū)和北部地區(qū)的突發(fā)公共事件發(fā)展則呈現(xiàn)下降趨勢。

面對日益復(fù)雜的社會矛盾和不斷發(fā)生的突發(fā)公共事件，應(yīng)全面掌握其特征和發(fā)展趨勢，從而針對性地制定預(yù)防和管理措施，有效降低突發(fā)公共事件的發(fā)生頻次和影響。我們要挖掘矛盾背后的深層原因，不斷加強(qiáng)和深化突發(fā)事件管理體制改革，改進(jìn)工作方式，提高應(yīng)急管理效率和效果，增強(qiáng)政府的突發(fā)事件應(yīng)急處理能力。另外，加強(qiáng)民眾的突發(fā)公共事件預(yù)防和應(yīng)急管理知識教育，增強(qiáng)民眾防范意識，掌握應(yīng)急基本技能，降低突發(fā)公共事件的影響。

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(責(zé)任編輯陳小明)

作者簡介劉忠軼(1983—)， 男， 河北人， 博士， 講師。 研究方向為公安管理。

基金項目北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目(12JGB041，15JGB128)； 公安部公安理論及軟科學(xué)研究計劃項目(2013LLYJGADX016)； 中國人民公安大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費項目(2015JKF01128)。

中圖分類號D035.337