陳 亮

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

公安行政執(zhí)法中的行政慣例功能與規(guī)制路徑研究

陳 亮

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

行政慣例作為非正式法源之一在公安行政執(zhí)法中扮演著重要的角色。行政慣例對(duì)公安行政執(zhí)法有正負(fù)兩方面的功能，應(yīng)通過對(duì)行政慣例的成文化、清理、審查來逐步規(guī)范行政慣例，減少其對(duì)公安行政執(zhí)法的不良影響。

行政慣例；公安行政執(zhí)法；公安機(jī)關(guān)

一、公安行政執(zhí)法中的行政慣例

1.概念與特征

德國(guó)法學(xué)家考夫曼在其《法律哲學(xué)》中指出，面對(duì)一個(gè)關(guān)系日益復(fù)雜、理論日益多元、科技無(wú)孔不入、民主化浪潮洶涌的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，“必須堅(jiān)持法律哲學(xué)的寬容原則：‘……如果倫理與法律無(wú)法提供解決沖突的合理決定標(biāo)準(zhǔn)，那么依循以往方式所作成的決定，就必須加以容忍’”[1]。行政慣例在行政管理機(jī)關(guān)中的存在和在行政執(zhí)法領(lǐng)域中的使用具有其合理合法性，而且它在當(dāng)今日益復(fù)雜化的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中更有其特殊意義。行政慣例“是指關(guān)于行政上同一或具有同一的事項(xiàng)，經(jīng)過長(zhǎng)期的、一般的、繼續(xù)的或反復(fù)的施行，則即可認(rèn)為已成為行政上措施的通例，這種通例即可視為是一種行政慣例”[2]。公安機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期的行政執(zhí)法實(shí)踐中會(huì)針對(duì)很多不確定法律概念、很多法律無(wú)法逐一規(guī)定的情形行使自由裁量權(quán)，自主進(jìn)行判斷和作為，其中一些做法經(jīng)過具體個(gè)案的反復(fù)適用而得到行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的知曉或確信，形成較為穩(wěn)定的習(xí)慣性做法，發(fā)展為行政慣例。公安行政執(zhí)法中的行政慣例(以下簡(jiǎn)稱公安執(zhí)法行政慣例)可定義為公安機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期處理行政執(zhí)法事務(wù)中形成的、得到一定范圍內(nèi)的知曉或確信的習(xí)慣性做法。在公安行政執(zhí)法領(lǐng)域，這些行政慣例具有彌補(bǔ)成文法漏洞，保障相對(duì)人信賴?yán)?，推?dòng)行政法律規(guī)范的自我更新等重要作用。

公安執(zhí)法行政慣例具有以下一般特征：其一，缺乏法律明確規(guī)定。公安行政執(zhí)法的依據(jù)由數(shù)量繁多的法律、行政法規(guī)組成，隨著現(xiàn)代社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，公安行政領(lǐng)域的法律法規(guī)在客觀上存在一定的滯后性。在這種情況下，基層公安機(jī)關(guān)要處理形形色色的執(zhí)法問題，在實(shí)踐中必然形成一些慣常做法。這些做法一般都沒有法律的明確規(guī)定，構(gòu)成行政慣例形成的天然土壤。其二，在行政執(zhí)法個(gè)案中被反復(fù)適用。行政慣例的形成一般要經(jīng)歷很長(zhǎng)一段時(shí)間，行政機(jī)關(guān)經(jīng)過無(wú)數(shù)次的實(shí)踐，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)不斷重復(fù)該做法，形成了長(zhǎng)期慣常的做法。這些做法在執(zhí)法民警看來習(xí)以為常，從而形成了路徑依賴。其三，得到一定范圍內(nèi)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的知曉或確信?！靶姓C(jī)關(guān)不斷重復(fù)這種做法，隨著時(shí)間的推移就積聚了許多具有決定性影響因素，平衡了官民利益。直到在一定范圍內(nèi)，使得行政相對(duì)人普遍知曉、確信，即提高行政行為的可接受度，行政相對(duì)人許可并較少質(zhì)疑行政機(jī)關(guān)的做法”[3]。

2.法律效力

“在我國(guó)行政法上，行政慣例能否作為行政主體做出具體行政行為的依據(jù)，是否能夠成為行政法的淵源，學(xué)理上向來存在爭(zhēng)議。直到最近幾年，行政慣例的法源地位才逐漸被學(xué)者認(rèn)可。不過，從司法實(shí)踐來看，行政慣例事實(shí)上的法源地位還是被廣泛認(rèn)可的”[4]。一般來說，法院在審理行政訴訟案件中對(duì)于行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)行使和行政習(xí)慣做法進(jìn)行評(píng)判時(shí)，存在“司法尊讓”的理念。即在不存在明顯違背法律和公平正義原則的前提下，一般總是傾向于認(rèn)可行政機(jī)關(guān)的做法。但針對(duì)明顯違背法律和不利于行政相對(duì)人的行政慣例，法院會(huì)以行政判決的方式加以糾正或確認(rèn)違法。故良性(符合法律精神原則，有利于相對(duì)人)的公安執(zhí)法行政慣例應(yīng)當(dāng)被視為公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的一種不成文法源，對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法具有約束力，在行政審判中會(huì)得到法院的認(rèn)可。對(duì)不明顯違背法律、侵犯行政相對(duì)人權(quán)益的相對(duì)中性的公安執(zhí)法行政慣例，在行政審判環(huán)節(jié)也會(huì)得到法院的“尊讓”。

3.表現(xiàn)形式

公安執(zhí)法行政慣例一般有書面和非書面兩種表現(xiàn)形式。一些地方的公安機(jī)關(guān)以裁量基準(zhǔn)、辦案指導(dǎo)、取證指引、辦案手冊(cè)等形式出臺(tái)的規(guī)范性文件，實(shí)際上有很多內(nèi)容都是對(duì)既有公安執(zhí)法行政慣例的梳理和確認(rèn)。這種以規(guī)范性文件或者以書面形式出現(xiàn)的行政慣例是對(duì)行政慣例的梳理和再加工，一般來講這樣的行政慣例有一定的制定程序和審核標(biāo)準(zhǔn)，比較符合法律規(guī)定和原則，具有較強(qiáng)的適用性和可操作性。而大量的公安執(zhí)法行政慣例是以工作經(jīng)驗(yàn)、體會(huì)、執(zhí)法技巧等形式在執(zhí)法民警當(dāng)中以口口相傳的形式出現(xiàn)的。這些行政慣例在資深的執(zhí)法民警過往執(zhí)法實(shí)踐中因?yàn)椤昂糜谩倍鵀閳?zhí)法民警們津津樂道，并作為工作經(jīng)驗(yàn)在警隊(duì)中以特有的方式流傳。這部分行政慣例良莠不齊，甚至有一部分是不良傳統(tǒng)、執(zhí)法陋習(xí)，對(duì)此類行政慣例應(yīng)當(dāng)警惕。

二、行政慣例對(duì)公安行政執(zhí)法的雙向功能

1.正向功能

第一，彌補(bǔ)成文法的不足和漏洞。公安行政法規(guī)中有許多不確定法律概念，這些概念在適用中會(huì)讓基層執(zhí)法民警感到困惑，難以對(duì)其準(zhǔn)確定義和適用。此時(shí)，需要執(zhí)法民警援引行政慣例以彌補(bǔ)成文法的不足和漏洞。如在治安管理中，相關(guān)行政法律規(guī)范并沒有對(duì)“賣淫嫖娼”的認(rèn)定作出具體規(guī)定，但公安機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的“是否男女兩性”“事前是否相識(shí)”“是否存在金錢交易”等認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)已成為習(xí)慣性做法。即便在社會(huì)性觀念開放的今天，這種慣例對(duì)于區(qū)分性行為的違法和違反道德仍然有指導(dǎo)作用。又如《治安管理處罰法》規(guī)定了對(duì)哺乳自己不滿一周歲嬰兒的婦女不執(zhí)行行政拘留，在執(zhí)法實(shí)踐中有的違法婦女在外地打工，家中確有不滿一周歲的嬰兒但沒有哺乳關(guān)系，對(duì)此類違法婦女能否執(zhí)行行政拘留，執(zhí)法民警慣常是按照有利于行政相對(duì)人的解釋，傾向于認(rèn)定此類違法婦女可以被視為符合法律規(guī)定情形，不執(zhí)行行政拘留處罰。類似這樣的行政習(xí)慣不但不與法律沖突，而且有更好的社會(huì)效果、政治效果，值得認(rèn)可和提倡。

第二，提供相對(duì)穩(wěn)定的思維和行為模式，提高行政效率。在法律授權(quán)范圍內(nèi)，一定的行政慣例能夠?yàn)閳?zhí)法民警提供相對(duì)穩(wěn)定的思維和行為模式，從而有利于提高行政執(zhí)法效率。如一個(gè)小偷盜竊甲600元，盜竊乙300元，在抓獲后小偷身上只有150元。這150元如何發(fā)還受害人就需要參照舊有的行政慣例。有的公安機(jī)關(guān)按照比例返還受害人，有的則讓兩受害人事先商量好劃分比例、一起來公安機(jī)關(guān)認(rèn)領(lǐng)。不管是上述哪種做法實(shí)際上都沒有法律上的直接依據(jù)，但均沒有違背法律和公平原則，此類做法一旦形成慣例，可以為辦案人員提高辦案效率、避免法律風(fēng)險(xiǎn)提供可參照的模式。像在盜竊案件中，如果未找到贓物且受害人無(wú)法提供價(jià)格憑證時(shí)，辦案人員會(huì)通過一些慣常做法查明贓物價(jià)值。如甲飼養(yǎng)的家禽被盜，但實(shí)物不存在，小偷也無(wú)法記清被盜家禽的具體特征，這時(shí)辦案人員往往通過走訪周圍居民、訪問養(yǎng)殖戶和市場(chǎng)商販對(duì)當(dāng)?shù)爻Ｒ姷募仪萏卣骱蛢r(jià)格做一調(diào)查，作為認(rèn)定違法事實(shí)的參考，這樣的作為其實(shí)也沒有法律明文規(guī)定，但無(wú)疑可以作為認(rèn)定事實(shí)的一個(gè)參考佐證。

第三，減小執(zhí)法阻力和質(zhì)疑，提供了可預(yù)見性。某一做法成其為行政慣例，是因其在多個(gè)具體個(gè)案中被反復(fù)適用、在較長(zhǎng)的時(shí)間段內(nèi)逐漸相對(duì)穩(wěn)定下來。同時(shí)這種特定做法獲得了一定范圍內(nèi)的普遍知曉或確信，在施行時(shí)能夠減少阻力和行政相對(duì)人的質(zhì)疑。如一些派出所在查處賭博案件時(shí)，對(duì)于賭博人員使用的自動(dòng)麻將機(jī)一般不進(jìn)行收繳，而是收繳一副麻將牌(一般的自動(dòng)麻將機(jī)有兩副麻將，對(duì)另一副麻將一般也不會(huì)去收繳)。這樣的做法是考慮到自動(dòng)麻將機(jī)的價(jià)值比較大(一般要幾千元左右)，如果進(jìn)行收繳遇到的阻力比較大，容易引起相對(duì)人的不滿和對(duì)抗?？梢韵胍?，對(duì)一場(chǎng)賭資較小的賭博，收繳價(jià)值動(dòng)輒數(shù)千的賭具，相對(duì)人的感受必定非常強(qiáng)烈，并不利于案件的辦理。又如在辦理故意傷害類治安案件時(shí)，對(duì)于嫌疑人使用第三人所有工具實(shí)施違法的情形，如果第三人確不知情，公安機(jī)關(guān)一般也不會(huì)收繳作案工具。這樣的做法雖然沒有法律依據(jù)，但并不違背現(xiàn)行法律，而且容易被當(dāng)事人接受和群眾所理解。

2.負(fù)向功能

第一，容易使執(zhí)法民警形成路徑依賴、喪失具體分析能力，造成執(zhí)法僵化。行政慣例的形成和存在有其必然性和合理性，但面對(duì)一些特殊、復(fù)雜或危難情況如果固守行政慣例有時(shí)會(huì)有負(fù)面效果。這表現(xiàn)為行政慣例會(huì)使一些執(zhí)法民警形成固化思維和行為方式，束縛執(zhí)法思路和行為。一些學(xué)者在“韓萱、羅驚父母訴北京朝陽(yáng)公安分局行政不作為案”[5]中批評(píng)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法慣例，就屬于此類情形。“警方辯稱其完全是依法辦事，這里的‘法’實(shí)際上指的就是行政慣例。市民報(bào)警救助，警方在危急情況下卻不能當(dāng)機(jī)立斷做出破門進(jìn)入救人的舉動(dòng)，因?yàn)槊窬Q此乃為救助報(bào)警而非刑事警情，救助報(bào)警需要經(jīng)得房主的許可才能進(jìn)入，此案中并不能確認(rèn)房子里一定有人，所以警察不能破門而入”[3]。又如一些地方對(duì)失蹤人口報(bào)案有時(shí)間限制，對(duì)群眾報(bào)案的人口失蹤在48小時(shí)內(nèi)的，執(zhí)法民警會(huì)讓報(bào)案人等到48小時(shí)后再報(bào)案。這樣處理在一般情況下是合情合理的，但具體到個(gè)案，對(duì)于群眾掌握明顯的有關(guān)失蹤事件的違法犯罪線索或人口失蹤情況比較特殊的，一概如此處理恐怕就會(huì)引起投訴和不必要的法律風(fēng)險(xiǎn)。

第二，一些行政慣例有可能架空法律，造成法律虛置。一些執(zhí)法陋習(xí)不僅架空法律，甚至有違法之嫌。一些公安機(jī)關(guān)遇到夫妻雙方共同違法應(yīng)當(dāng)適用行政拘留處罰、家中有未成年人無(wú)人照顧的情形，習(xí)慣于只處理夫妻中的一方，而留下另一方照顧未成年人。這種做法從人性的角度出發(fā)，初衷是好的，但勢(shì)必會(huì)造成另一個(gè)違法嫌疑人逃避處罰，損害法律的權(quán)威性和公安機(jī)關(guān)的公信力。一旦受害人復(fù)議訴訟，公安機(jī)關(guān)的做法于情有理卻于法無(wú)據(jù)。正確的做法是可以先后裁決，輪替執(zhí)行行政拘留處罰，這樣既不會(huì)影響未成年人的權(quán)益，也不會(huì)造成法律虛置。還有辦案部門在辦理吸毒案件時(shí)，對(duì)其中反映出的賣淫嫖娼行為有意回避(由于案件管轄分工，禁毒案件由禁毒部門辦理，賣淫嫖娼案件由治安部門辦理)，造成違法行為沒有得到應(yīng)有的法律評(píng)價(jià)。在筆者看來，對(duì)有明顯涉嫌賣淫嫖娼的線索而刻意回避的行為是一種不良的執(zhí)法慣例。又如一些公安機(jī)關(guān)在辦案中對(duì)公民住宅進(jìn)行搜查但不開具正式的《檢查證》，而是以入戶調(diào)查的名義進(jìn)入公民住宅。此類執(zhí)法習(xí)慣實(shí)際上是違背法律規(guī)定和原則的執(zhí)法陋習(xí)，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

第三，有一些行政慣例容易被相對(duì)人誤判，帶來法律風(fēng)險(xiǎn)；還有一些行政慣例處于模糊地帶，容易造成行政相對(duì)人的誤解、誤判，也往往會(huì)給公安機(jī)關(guān)造成一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。如在辦理故意傷害、毆打他人類治安案件中，一些公安機(jī)關(guān)常常要求違法嫌疑人交一部分案件處理押金在辦案單位(在交通事故處理中也有交付事故處理押金的慣常做法)。在辦案民警看來，這筆錢應(yīng)視為當(dāng)事人自愿放在公安機(jī)關(guān)作為事情處理的一筆預(yù)付費(fèi)用，而在受害人看來這筆錢就是嫌疑人交付的賠償金。當(dāng)受害人直接向公安機(jī)關(guān)索要這筆錢時(shí)，或者嫌疑人被處理后公安機(jī)關(guān)將該筆錢交由嫌疑人領(lǐng)走時(shí)，往往會(huì)招致受害人的不滿甚至投訴、訴訟。

三、公安執(zhí)法行政慣例的規(guī)制路徑

1.行政慣例的成文化：制定執(zhí)法細(xì)則、執(zhí)法操作手冊(cè)等裁量基準(zhǔn)

法律的約束范圍和作用總是有限度的，其保守性和滯后性也是必然的，社會(huì)生活復(fù)雜多變，行政慣例有其存在的合理合法性，但大量不成文的行政慣例也會(huì)有侵蝕法治、善治的一面，遑論因古老傳統(tǒng)和專政思維而造成的一些執(zhí)法陋習(xí)和潛規(guī)則至今流傳、違背法治。因此，從特殊意義上，對(duì)于缺失法治傳統(tǒng)和渴望法治的中國(guó)來講，公安機(jī)關(guān)對(duì)行政慣例進(jìn)行適度的成文化有利于促進(jìn)本區(qū)域執(zhí)法質(zhì)量的提升和法治建設(shè)的進(jìn)程。成文化的行政慣例由于有相對(duì)嚴(yán)格的制定、審批程序，較之不成文的行政慣例有較大的優(yōu)勢(shì)和可操作性。在公安行政執(zhí)法工作中，那些有負(fù)面影響的行政慣例大多數(shù)都是以不成文的形式出現(xiàn)的。故應(yīng)當(dāng)由行政慣例施行地的公安機(jī)關(guān)以執(zhí)法細(xì)則、執(zhí)法操作手冊(cè)等形式定期、適度對(duì)非成文的行政慣例進(jìn)行篩選和修訂，使之適度成文化、清晰化，將那些不合法的、不合時(shí)宜的、侵害相對(duì)人權(quán)益的行政慣例加以廢止或明令禁止，形成本機(jī)關(guān)有權(quán)范圍內(nèi)的裁量基準(zhǔn)。這些成文化的執(zhí)法細(xì)則、執(zhí)法操作手冊(cè)等裁量基準(zhǔn)不僅在普遍意義上規(guī)范了行政慣例的施行空間和執(zhí)法民警的作為標(biāo)準(zhǔn)，而且也會(huì)對(duì)行政慣例的良性演變起到一定的導(dǎo)向作用。

2.行政慣例的清理：實(shí)行備案制度和案例指導(dǎo)制度

當(dāng)前公安機(jī)關(guān)廣泛適用的書面行政慣例在制定過程中大多沒有社會(huì)公眾的參與，也缺乏相應(yīng)的監(jiān)督，許多只是以內(nèi)部文件的形式出現(xiàn)，公眾對(duì)其內(nèi)容無(wú)從得知。一些執(zhí)法慣例在法律上是可商榷的，多因缺乏監(jiān)督而致，實(shí)行行政慣例備案制度有助于對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。如一些公安機(jī)關(guān)在遇到駕駛員關(guān)緊車門拒絕配合查酒駕時(shí)砸窗執(zhí)法、一些交警部門讓違法當(dāng)事人在違法現(xiàn)場(chǎng)協(xié)助交警查處交通違法，更有甚者，有的交警部門在查處夜間駕駛機(jī)動(dòng)車行駛不按規(guī)定使用汽車遠(yuǎn)光燈的違法人員時(shí)讓違法人員直視遠(yuǎn)光燈五分鐘以示懲罰。這些不規(guī)范的情況不一而足，其產(chǎn)生原因根本在于缺乏監(jiān)督所致。故應(yīng)當(dāng)在制定書面的行政慣例文件后要求制定機(jī)關(guān)向上級(jí)公安機(jī)關(guān)和同級(jí)人民政府法制部門備案，在備案過程中，上級(jí)機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)行政慣例有與現(xiàn)行法律沖突或不利于相對(duì)人權(quán)利保障的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)責(zé)令制定機(jī)關(guān)說明理由或?qū)σ?guī)范性文件進(jìn)行修訂，這樣就能夠加強(qiáng)對(duì)行政慣例內(nèi)容的監(jiān)督。備案的另一個(gè)功能是促使公安機(jī)關(guān)及時(shí)修訂成文的行政慣例，一些地方政府規(guī)定對(duì)備案的規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)每年組織修訂和重新備案，第二年未進(jìn)行修訂和備案的規(guī)范性文件自動(dòng)失效，這一規(guī)定能夠有力促進(jìn)公安機(jī)關(guān)及時(shí)對(duì)成文化的行政慣例進(jìn)行修訂和完善。

“在現(xiàn)代法治社會(huì)，公布行政權(quán)力行使的規(guī)范依據(jù)又是行政機(jī)關(guān)的基本職責(zé)。因此，行政慣例不僅需要在反復(fù)適用中為行政執(zhí)法人員所熟悉和確信，而且還應(yīng)當(dāng)通過某種載體對(duì)外發(fā)布以便行政相對(duì)人同樣能夠及時(shí)獲得行政慣例生成的有關(guān)信息，確信自己行為的后果”[6]。為防止不遵循行政慣例或?yàn)E用不良的行政慣例導(dǎo)致不公正的裁量，在一定范圍和程度內(nèi)統(tǒng)一行政裁決的方式和內(nèi)容，避免出現(xiàn)太多的時(shí)間和地區(qū)差異，行政機(jī)關(guān)通過搜集、總結(jié)、歸類、匯編，形成一定范圍的行政指導(dǎo)案例，對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的行政慣例進(jìn)行甄別后進(jìn)行確認(rèn)或淘汰，是值得推崇的重要制度。在《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》中，“參照典型案例”業(yè)已成為一種重要的裁量技術(shù)。其第14條第2款規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)選擇本行政區(qū)域內(nèi)行政機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)的典型案例向社會(huì)公開發(fā)布，指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)。第15條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)至少每年組織1次典型案例發(fā)布[7]。這些做法有望對(duì)規(guī)范行政慣例起到良好的作用。公安部于2010年發(fā)布《關(guān)于建立案例指導(dǎo)制度有關(guān)問題的通知》(公法[2010]661號(hào))，2012年從各地上報(bào)的案例中精心選取了58個(gè)匯編成《公安機(jī)關(guān)案例指導(dǎo)》出版。這些案例充分發(fā)揮了指導(dǎo)、示范和教育作用，能夠幫助執(zhí)法民警樹立正確的執(zhí)法思想，增強(qiáng)規(guī)范執(zhí)法的自覺性和主動(dòng)性，有效減少了法律虛置現(xiàn)象。通過案例指導(dǎo)制度能夠提煉行政慣例的精華，在一定范圍內(nèi)形成共識(shí)，有效指導(dǎo)執(zhí)法實(shí)踐工作。而對(duì)反面典型案例的評(píng)析，更能夠起到消除基層民警的疑惑和誤解、澄清法律的精神內(nèi)涵、彰顯規(guī)范化執(zhí)法的良好效果。

3.行政慣例的審查：實(shí)行說明理由制度和司法審查制度

說明理由制度是要求行政主體在選擇于行政相對(duì)人合法權(quán)益產(chǎn)生影響的行政慣例時(shí)，除法律有特別規(guī)定外，必須向行政相對(duì)人說明該行政行為的事實(shí)依據(jù)、行政慣例依據(jù)以及進(jìn)行自由裁量時(shí)所考慮的政策等因素。筆者認(rèn)為公安機(jī)關(guān)在落實(shí)說明理由制度時(shí)應(yīng)著重于兩個(gè)方面：一是適用行政慣例的理由，將一個(gè)案件與行政慣例相同的地方進(jìn)行對(duì)比；二是說明排除行政慣例的理由，對(duì)一個(gè)案件不同于行政慣例的地方進(jìn)行對(duì)比。如某公安機(jī)關(guān)對(duì)一個(gè)無(wú)證駕駛摩托車的違法行為人裁決行政拘留五日，而對(duì)一個(gè)無(wú)證駕駛汽車的違法行為人裁決行政拘留三日。此時(shí)就應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人說明不同裁量幅度的依據(jù)和政策考慮，如是否存在自首情節(jié)，是否發(fā)生事故，是否有人員財(cái)產(chǎn)損失。只有把道理講清楚才能消除相對(duì)人的誤解，維護(hù)公平正義和公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力[8]。

行政慣例的合法性最終要經(jīng)得起司法審查?！缎姓V訟法》第4條規(guī)定，“人民法院審理行政案件，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩?！钡?條規(guī)定，“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！边@就奠定了我國(guó)行政行為司法審查制度的基石。從行政行為司法審查的角度來說，行政機(jī)關(guān)對(duì)法律的判斷是“一次判斷”，而司法機(jī)關(guān)則是“二次判斷”。作為一條法律原則，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)法律問題有最終的判斷權(quán)。通過法院司法審查可以防范公安機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)，減少同案不同罰、區(qū)別對(duì)待的現(xiàn)象；同時(shí)能夠促使公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)一些常見問題形成共識(shí)，規(guī)范執(zhí)法流程，自覺規(guī)范行政慣例。而法院已經(jīng)公開判決的行政訴訟案件有助于提高行政公開透明度，約束行政權(quán)力，提高公民法治意識(shí)，建設(shè)法治社會(huì)[9]。

四、結(jié)語(yǔ)

行政慣例是公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)中的一個(gè)客觀存在，既不能對(duì)之刻意固守，也不能聽任其被隨意適用。主要的規(guī)范性做法是由公安機(jī)關(guān)及時(shí)對(duì)一定范圍內(nèi)存在的行政慣例進(jìn)行甄別、篩選、清理和規(guī)范，使之適度成文化、規(guī)范化，有序地把行政慣例納入到執(zhí)法規(guī)范化的進(jìn)程中，摒棄不良的行政慣例，減少行政慣例對(duì)公安行政執(zhí)法的負(fù)向影響。

[1] [德]考夫曼.法律哲學(xué)[M].劉幸義,譯. 北京：法律出版社，2004：437.

[2] 周佑勇.行政裁量治理研究[M].北京：法律出版社，2008：119.

[3] 馬金萍.我國(guó)行政慣例研究[D].蘭州：蘭州大學(xué)，2012.

[4] 鄭雅芳.論行政裁量基準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)淵源——以行政慣例為例[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2010(3)：141-148.

[5] 余凌云.“超級(jí)瑪麗”案、110服務(wù)承諾與合法預(yù)期[EB/OL].(2010-05-11)[2015-04-08].http://www.fabang.com/a/20100511/147258.html.

[6] 鄭雅方.行政裁量基準(zhǔn)研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2013：127.

[7] 湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法[Z].湖南省人民政府令[第244號(hào)]，2009-11-12.

[8] 章志遠(yuǎn).個(gè)案變遷中的行政法[M].北京：法律出版社，2011：121.

[9] 陳亮.試論治安管理處罰自由裁量權(quán)之規(guī)制[J].常熟理工學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(11)：63-66.

(責(zé)任編輯：沈建新)

On Regulatory Rules and Function of Administrative Conventions in Public Security Administrative Enforcement of Law

CHEN Liang

(Kenneth Wang School of Law, Soochow University, Suzhou Jiangsu 215006, China)

As one of informal sources of law, administrative conventions play important roles in public security administrative enforcement of law. And they have positive and negative functions for public security administrative enforcement of law. We should gradually standardize administrative conventions by statutorization, liquidation and review of them, so that we can reduce their harmful effects to public security administrative enforcement of law.

administrative conventions; public security administrative enforcement of law; public security organs

10.16018/j.cnki.cn32-1499/c.201503010

2015-05-06

陳亮(1980-)，男，陜西丹鳳人，碩士生，研究方向:行政執(zhí)法解釋。

DF312

A

1671-5322(2015)03-0044-05