成緋緋

2014年末，我國60歲以上老年人口預(yù)計將達到2.1億，65歲以上老年人將達到1.35億。快速的人口老齡化給經(jīng)濟和社會的發(fā)展帶來重大影響。

當(dāng)前我國經(jīng)濟增長速度正在放緩，增長方式也將向消費型過渡，加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)將成為我國調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、拉動消費、擴大就業(yè)的重大戰(zhàn)略舉措。在國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的宏觀背景下，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)領(lǐng)域中社會力量的主體作用確立并將開始呈爆發(fā)態(tài)勢。老齡化及老年人口結(jié)構(gòu)的變化首先帶來的是護理和照護服務(wù)需求的快速增長，尤其是高齡、失能、空巢老人需求不斷噴發(fā)，同時，多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求正在刺激這一業(yè)態(tài)的發(fā)展和完善。

政府、市場與社會的角色定位逐漸清晰

我國老年人服務(wù)正在經(jīng)歷從傳統(tǒng)社會福利向現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的道路。政府的職能正在發(fā)生變化，養(yǎng)老服務(wù)的供給主體逐步由政府轉(zhuǎn)向市場和社會，養(yǎng)老服務(wù)的形式將更加全方位、多樣化、個性化。創(chuàng)新體制機制，激發(fā)社會活力，充分發(fā)揮社會力量的主體作用正在成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的主要態(tài)勢。

為積極引導(dǎo)和促進養(yǎng)老服務(wù)市場機制的發(fā)展和完善，2014年8月，民政部、發(fā)改委在26省份確定42個養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革試點。主要從健全養(yǎng)老服務(wù)體系、引導(dǎo)社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)、完善養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展政策、強化城市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局、創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)供給方式、培育養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群、加強養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)、強化養(yǎng)老服務(wù)市場監(jiān)管等8個方面開展試點。11月，財政部、商務(wù)部選擇8省區(qū)開展市場化方式發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)試點。中央財政下?lián)芊?wù)業(yè)發(fā)展專項資金24億元，支持在吉林、山東、湖南、甘肅、安徽、湖北、江西、內(nèi)蒙古等8個省區(qū)開展以市場化方式發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)試點。通過采取中央財政資金引導(dǎo)，地方政府、銀行、企業(yè)共同出資設(shè)立基金平臺，按市場化運作的方式，支持發(fā)展居家養(yǎng)老、集中養(yǎng)老、社區(qū)綜合服務(wù)等多種形式、面向基層大眾的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)加速融合發(fā)展，探索以市場化、商業(yè)化方式支持養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制機制和有效模式。

政府職能更加注重保障基本，如財政部會同民政部、全國老齡辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立健全經(jīng)濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度的通知》，國家衛(wèi)計委在全國開展“計劃生育家庭養(yǎng)老照護試點”，民政部、發(fā)改委等啟動養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)服務(wù)信息惠民工程試點等工作。

國家政策持續(xù)釋放利好信號

2014年，社會力量投資養(yǎng)老服務(wù)政策持續(xù)利好，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，鼓勵社會資本加大養(yǎng)老、醫(yī)療等社會事業(yè)投資力度;財政部會同發(fā)改委發(fā)布通知減免養(yǎng)老和醫(yī)療機構(gòu)行政事業(yè)性收費;民政部出臺利用福利彩票公益金向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見。

為加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，貫徹國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，國家多部委相繼出臺20多項養(yǎng)老專項扶持政策，老年人優(yōu)待、政府購買服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地、養(yǎng)老機構(gòu)遠程醫(yī)療、以房養(yǎng)老等領(lǐng)域取得重大突破，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展政策體系不斷健全和完善。

從地方上來看，2014年各地出臺推動社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的法規(guī)政策文件200多個。29個省份出臺了貫徹國務(wù)院文件的政策，對本地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展進行整體規(guī)劃，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的宏觀政策環(huán)境逐漸優(yōu)化。

老年人福利和社會保障制度逐步實現(xiàn)普惠統(tǒng)一

2014年，我國老年人福利和社會保障制度取得突破性進展。繼養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)全覆蓋之后，備受社會詬病的社會養(yǎng)老保險制度“二元”結(jié)構(gòu)和“雙軌制”破除，養(yǎng)老保險制度的公平性和管理的統(tǒng)一性得到提高。2月，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，聽取關(guān)于2013年全國人大代表建議和全國政協(xié)委員提案辦理工作匯報，決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。12月，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議審議了國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告。我國將推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。

老年保障體系的全覆蓋為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，老年人服務(wù)購買能力有了一定程度的制度保障。企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平連續(xù)10年提高，基礎(chǔ)養(yǎng)老金平均達到2000元;基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度實現(xiàn)全覆蓋和制度統(tǒng)一，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率穩(wěn)步提高。老年社會救助制度逐步建立，城鄉(xiāng)計劃生育家庭養(yǎng)老保障支持政策逐步形成。與此同時，高齡津貼、護理保險制度等老年人社會福利逐步推廣，19個省份已經(jīng)實現(xiàn)了高齡津貼全覆蓋;繼青島建立長期醫(yī)療護理保險之后，山東省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展職工長期護理保險試點工作的指導(dǎo)意見》，決定在東營、濰坊、日照、聊城4市開展試點，探索建立社會化的職工長期護理保障制度，江蘇南京、無錫兩地正在研究長期護理險方案。天津、上海、山東、黑龍江、青島和西安等地建立了針對生活困難老人和失能老人發(fā)放護理補貼。

老年醫(yī)療和護理服務(wù)需求受到重視

在老年人各類服務(wù)需求中，醫(yī)療和護理需求最大，尤其是失能老人護理需求的快速增加。據(jù)民政部數(shù)據(jù)，截至2014年11月底，全國養(yǎng)老床位總數(shù)達到572.79萬張，比上年末增加75.93萬張。

但老年人護理和照護屬于剛性需求，隨著老齡人口的快速增加，多地從機構(gòu)服務(wù)上加大醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展，提出護理型養(yǎng)老服務(wù)床位建設(shè)目標(biāo)，重視老年護理服務(wù)體系的建設(shè)。江蘇、浙江、福建、山東、廣西和青海6省區(qū)在養(yǎng)老床位總量發(fā)展的同時，提出護理型床位的建設(shè)比例。江蘇、浙江和廣西提出護理型床位比例達到50%，福建和山東提出達到30%以上的發(fā)展目標(biāo)，青海要求達到20%。上海提出公辦養(yǎng)老機構(gòu)收住失能老年人數(shù)量要占總?cè)胱±夏耆藬?shù)量的70%以上。黑龍江提出護理型床位總量目標(biāo)，到2020年底，全省各類“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老床位總量達到13萬張以上。

除明確發(fā)展目標(biāo)外，北京和重慶將加大財政投入和社會籌資力度，重點支持供養(yǎng)型、養(yǎng)護型和醫(yī)護型養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展。江蘇從2014年起，對符合條件的以自建產(chǎn)權(quán)用房舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)，每張護理型床位給予不低于1萬元的一次性建設(shè)補助;對符合條件的以租賃用房舉辦且租期5年以上的養(yǎng)老機構(gòu)，每張護理型床位給予不低于5000元的一次性改造補助。遼寧和江西要求每個地級市建立一所床位不低于500張、重點滿足失能老人需求的護理型養(yǎng)老機構(gòu)。新疆則支持各縣（市）依托福利園區(qū)，建設(shè)1所為失能半失能老年人提供服務(wù)的老年養(yǎng)護院（樓）。

多地鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)醫(yī)務(wù)室、衛(wèi)生所（室）、護理站，鼓勵二級以上綜合醫(yī)院、中醫(yī)醫(yī)院和中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院應(yīng)開設(shè)老年病科。如陜西力促醫(yī)療衛(wèi)生資源進入養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)和居民家庭，鼓勵和支持社會力量重點發(fā)展醫(yī)養(yǎng)融合。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)：多方參與、產(chǎn)品多樣化

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投資主體明顯增加，央企、險資、房地產(chǎn)企業(yè)、風(fēng)投公司、港澳投資和外資，紛紛進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，其中以險資和房地產(chǎn)企業(yè)投資養(yǎng)老項目態(tài)勢最為強勁，投資金額和規(guī)模巨大。2010年9月，險資介入樓市的“口子”打開。從目前險資去向來看，千億元險資的首選去向是商業(yè)地產(chǎn)，其次就是養(yǎng)老地產(chǎn)。中國人壽、泰康人壽、合眾人壽、中國平安、新華保險、太平保險等知名保險企業(yè)均已注資養(yǎng)老項目建設(shè)。

從地產(chǎn)企業(yè)的養(yǎng)老項目發(fā)展趨勢來看，房地產(chǎn)企業(yè)打造的養(yǎng)老項目開始輸入養(yǎng)老服務(wù)，并逐漸向傳統(tǒng)社區(qū)拓展。以萬科為例，北京萬科目前已初步選定10個項目布局社區(qū)養(yǎng)老中心，將初步形成服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，總面積達9萬平方米，預(yù)計可提供近3000張床位。中海地產(chǎn)為發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目專門成立養(yǎng)老服務(wù)公司，擬打造系列休閑養(yǎng)老養(yǎng)生品牌，并采用“只租不售”“全國一卡通”的經(jīng)營模式，具有更大的靈活性。

2014年末，我國60歲以上老年人口預(yù)計將達到2.1億，65歲以上老年人將達到1.35億。攝影/Wang Zhao

老年購買能力和服務(wù)需求的增加，也將刺激市場提供多樣化的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品。老年康復(fù)服務(wù)、家政服務(wù)、適老化設(shè)計與改造、輔助器械、老年健康信息管理、老年金融和理財?shù)鹊雀黝惙?wù)產(chǎn)品逐漸面世。這其中既有面向大眾的普適性養(yǎng)老產(chǎn)品，也有面向小眾的個性化定制產(chǎn)品。在理念創(chuàng)新和產(chǎn)品更新的過程中，“以房養(yǎng)老”“消費養(yǎng)老”等新名詞進入大眾視野。其中“以房養(yǎng)老”引起社會反響最大?！耙苑筐B(yǎng)老”也即住房反向抵押養(yǎng)老保險，曾被形象地稱為“60 歲以前人養(yǎng)房，60 歲以后房養(yǎng)人”。

2015年決定中國養(yǎng)老服務(wù)能否成功轉(zhuǎn)型

但我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展也存在諸多問題，如國家層面原則性文件密集出臺，具有操作性的實施細則辦法缺乏;養(yǎng)老服務(wù)管理切塊分割，醫(yī)療護理與照料分割、城市服務(wù)和農(nóng)村服務(wù)分割、社區(qū)服務(wù)與機構(gòu)服務(wù)管理分割;養(yǎng)老服務(wù)業(yè)整體投入重視硬件設(shè)施建設(shè)，輕服務(wù)功能和質(zhì)量管理;機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展，社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后;養(yǎng)老護理人才隊伍缺乏，巨大的養(yǎng)老照護服務(wù)需求難以滿足;養(yǎng)老政策的制定與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展訴求存在偏差、資源整合不足、行業(yè)協(xié)會等功能未充分發(fā)揮等問題還較為突出。對于民間資本而言，進入難、發(fā)展難仍是當(dāng)前發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的關(guān)鍵問題?！斑M入難”體現(xiàn)在用地受限、建設(shè)過程不暢;“發(fā)展難”體現(xiàn)在發(fā)展模式受阻、融資環(huán)境差。

2015年是“十二五”養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的收官之年，未來一年的政策制定、體系建設(shè)和產(chǎn)業(yè)資源整合等都將對下一個五年的發(fā)展產(chǎn)生較大影響，甚至是方向性影響。

從促進整個業(yè)態(tài)發(fā)展來看，養(yǎng)老服務(wù)需要轉(zhuǎn)型，發(fā)展結(jié)構(gòu)需要調(diào)整。一是建設(shè)重點從硬件到軟件的體制性轉(zhuǎn)型，從設(shè)施建設(shè)向提升養(yǎng)老服務(wù)功能轉(zhuǎn)變;二是構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老護理網(wǎng)絡(luò)，從重視機構(gòu)建設(shè)向提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能方向轉(zhuǎn)變，加大對社區(qū)已有資源的整合力度;三是從基本生活供養(yǎng)為主的養(yǎng)老服務(wù)向?qū)I(yè)化的養(yǎng)老護理服務(wù)轉(zhuǎn)變，大力推進養(yǎng)老服務(wù)人才的專業(yè)化培訓(xùn)和教育;四是從相對較少的提供主體向多主體發(fā)展。

縱觀日本、瑞典等老齡化較為嚴(yán)重的發(fā)達國家發(fā)展經(jīng)驗，政府構(gòu)建起面向老年人的長期照護和服務(wù)體系，是促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)快速發(fā)展和老年人服務(wù)提升的有效舉措。要盤活我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，一方面政府需要不斷健全和完善養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展結(jié)構(gòu)，另一方面民間力量在投資養(yǎng)老時要關(guān)注多個養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，尤其是健康管理和康復(fù)護理業(yè)。

（作者系北師大公益研究院養(yǎng)老研究中心高級分析員）

養(yǎng)老研究中心

養(yǎng)老研究中心是北京師范大學(xué)中國公益研究院下屬的一個專業(yè)化養(yǎng)老研究部門，該部門以養(yǎng)老研究為基礎(chǔ)，教育培訓(xùn)、交流與倡導(dǎo)為平臺，咨詢服務(wù)為業(yè)務(wù)引擎，推動中國現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系的建立與發(fā)展。