2014年10月19日，選手們?cè)诒荣愔型窘?jīng)天安門。當(dāng)日，2014年北京馬拉松賽在霧霾天氣中完賽。圖/IC

我牽頭的團(tuán)隊(duì)在博源基金會(huì)、能源基金會(huì)的共同支持下，對(duì)治理霧霾問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行了兩年多的研究。但是，當(dāng)《中國(guó)新聞周刊》的記者請(qǐng)我對(duì)2015年的大氣質(zhì)量進(jìn)行預(yù)測(cè)時(shí)，這仍是一個(gè)難以回答的問(wèn)題。研究表明，霧霾問(wèn)題是中國(guó)以重化工為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)和公路交通為主的運(yùn)輸結(jié)構(gòu)造成的，而要調(diào)整這一污染型的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，并非一朝一夕的事，而且肯定不是簡(jiǎn)單采取末端治理和行政措施就可以根本解決的問(wèn)題。

末端治理無(wú)法達(dá)到減排目標(biāo)

在2013年10月本課題組的中期成果討論會(huì)上，清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長(zhǎng)賀克斌教授說(shuō)了這么一句意味深長(zhǎng)的話：“我們環(huán)境領(lǐng)域的學(xué)者和官員大部分都是理工科出身。今天，我十分欣喜地看到，一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家開(kāi)始關(guān)注并投入精力研究污染問(wèn)題，這表明我們的環(huán)境真正開(kāi)始有希望了。”

這句話，點(diǎn)出了許多環(huán)境專家長(zhǎng)期為之焦慮的問(wèn)題。他們很早就感覺(jué)到，環(huán)境問(wèn)題一定不僅僅是化學(xué)實(shí)驗(yàn)室里可以解決的問(wèn)題，不是用一些清潔技術(shù)或排放標(biāo)準(zhǔn)就能徹底解決的問(wèn)題。為什么我們的排放遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)家的環(huán)境容量，為什么越控制越污染，一定有其經(jīng)濟(jì)層面的道理。

2013年，環(huán)保部門宣布，力爭(zhēng)在2030年前把全國(guó)所有城市的PM2.5的年均值降到35μg/m3。隨后出臺(tái)的“大氣國(guó)十條”里又提出2017年前把北京市PM2.5年均濃度控制在60μg/m3左右。為此，許多環(huán)境方面的專家提出了大量具體的治理措施，僅北京就提出了80多項(xiàng)措施。

然而，這些措施大部分屬于技術(shù)性的末端治理手段，如脫硫脫硝、提高油品質(zhì)量、提高汽車排放標(biāo)準(zhǔn)、提高燃油效率等。另外，在實(shí)際操作中，還實(shí)施了許多行政性的減排手段，包括關(guān)停工廠、工地和汽車限行。2014年的“APEC藍(lán)”就是中國(guó)政府用超常規(guī)手段治理出來(lái)的。

我們建立了第一個(gè)用于模擬行業(yè)與公共政策對(duì)PM2.5影響的定量模型?；谠撃Ｐ偷难芯浚覀儼l(fā)現(xiàn)，如果我國(guó)目前的煤炭、汽車、資源稅、環(huán)保稅費(fèi)、公共交通發(fā)展趨勢(shì)或政策不改變的話，即使環(huán)保類的末端治理措施用到極致，到2030年全國(guó)城市平均PM2.5仍會(huì)高達(dá)46。

末端治理手段無(wú)法達(dá)到減排目標(biāo)的主要原因是，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和交通運(yùn)輸模式與我國(guó)的環(huán)境容量不適應(yīng)。至于行政性手段，雖然可以在短期內(nèi)降低污染性行業(yè)的產(chǎn)出，完成上級(jí)分配的“減排指標(biāo)”，但無(wú)法持續(xù)、有效地引導(dǎo)資源向綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

我們認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)PM2.5減排必須使用經(jīng)濟(jì)手段，以改變投資者、企業(yè)和消費(fèi)者的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整。這些經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)該包括提高資源稅稅率、開(kāi)征碳稅、大幅提高污染物排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、降低服務(wù)業(yè)的間接稅稅負(fù)、控制工業(yè)用地供給、引入汽車牌照拍賣制度、大幅提高對(duì)清潔能源補(bǔ)貼占財(cái)政支出的比重、引入治理霧霾的區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制、建立綠色金融政策體系等。

舊的政策和體制鼓勵(lì)了高污染產(chǎn)業(yè)的過(guò)度發(fā)展

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題是導(dǎo)致我國(guó)高污染的重要因素。但是，這些結(jié)構(gòu)的扭曲是如何形成的？從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，我們要研究政府、市場(chǎng)、企業(yè)和消費(fèi)者四個(gè)角色的作用。

過(guò)去，我們的許多政策和體制人為地鼓勵(lì)了高污染工業(yè)的過(guò)度發(fā)展、抑制了低污染服務(wù)業(yè)的發(fā)展。這是導(dǎo)致了目前高污染的深層次原因之一。

由于外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)周期的原因，政府曾經(jīng)一度追求高速的出口增長(zhǎng)和投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。也由于政府的政績(jī)考核制度等原因，地方政府官員傾向于追求GDP。這些戰(zhàn)略或政策導(dǎo)向在很大程度上需要通過(guò)加速房地產(chǎn)和制造業(yè)的發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)，因此我們?cè)诙愔?、土地政策方面給與了高污染的第二產(chǎn)業(yè)過(guò)大的傾斜。比如，大量供給的工業(yè)用地，導(dǎo)致我國(guó)工業(yè)用地價(jià)格為居民住宅用地價(jià)格的1/8，這個(gè)比例比其他國(guó)家地區(qū)的平均水平低一到兩倍。

不幸的是，同樣的單位產(chǎn)出，由工業(yè)帶來(lái)的空氣污染是服務(wù)業(yè)的4倍，而重工業(yè)帶來(lái)的空氣污染是服務(wù)業(yè)的9倍。即使重工業(yè)實(shí)際產(chǎn)出的年均增長(zhǎng)速度在未來(lái)17年內(nèi)與GDP增速同步（年均6.8%左右），2014-2030年間重工業(yè)的實(shí)際產(chǎn)出也將累計(jì)增長(zhǎng)兩倍多。在這種情況下，即使單位產(chǎn)出的污染排放強(qiáng)度降低八成（技術(shù)上難以達(dá)到），也無(wú)法把PM2.5降到30。

目前，占GDP比重為40%制造業(yè)消費(fèi)了近80%的煤炭。從中長(zhǎng)期來(lái)看，引導(dǎo)服務(wù)業(yè)的發(fā)展、抑制工業(yè)的過(guò)度膨脹才是控制煤炭消費(fèi)的關(guān)鍵。我們的估算表明，如果將服務(wù)業(yè)有效間接稅率降低兩個(gè)百分點(diǎn)、將工業(yè)用地的平均價(jià)格提高兩倍、進(jìn)一步提高資源稅稅率和碳稅稅率，就有可能將煤炭消費(fèi)降低10%以上。

“糾正市場(chǎng)失靈”做得太少

在沒(méi)有干預(yù)的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，也會(huì)出現(xiàn)由于“外部性”而導(dǎo)致污染過(guò)度的問(wèn)題。這就是所謂的市場(chǎng)失靈。遺憾的是，與以上所述政府干預(yù)過(guò)多的情形相反，在市場(chǎng)失靈的情況下，政府在應(yīng)該出手的領(lǐng)域卻做得太少。

常規(guī)煤炭占能源消費(fèi)比重過(guò)高、清潔能源占能源消費(fèi)比重太低是 “市場(chǎng)失靈”的重要案例。

如果僅依靠市場(chǎng)供求關(guān)系來(lái)確定煤炭?jī)r(jià)格，而不充分考慮燃煤對(duì)其他人造成的污染和健康危害，那么煤炭?jī)r(jià)格就會(huì)太低，使得煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)過(guò)度。我國(guó)的煤炭消費(fèi)量之所以如此之大，并導(dǎo)致如此之嚴(yán)重的污染，主要原因就是沒(méi)有采取有力的公共政策來(lái)抑制其消費(fèi)?，F(xiàn)在已經(jīng)到不得不改政策的時(shí)候了。

許多清潔能源與煤炭相比可以將二氧化硫和氮氧化物（PM2.5 的主要成分）排放降低90% 以上。但是，清潔能源減排的受益者主要不是清潔能源的生產(chǎn)者，也不是其消費(fèi)者，而是呼吸本地空氣的其他居民。目前的清潔能源定價(jià)過(guò)低，生產(chǎn)者由于難以盈利而沒(méi)有足夠的興趣投資。即使政府已經(jīng)提供了部分補(bǔ)貼，但我國(guó)清潔能源占比仍然非常低 ，僅為14.6%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的40%～60%。

空氣污染在區(qū)域間傳播是市場(chǎng)失靈的又一案例。

周邊地區(qū)排放是北京PM2.5的最大的來(lái)源（占40%），其中河北是北京周邊地區(qū)排放的主要來(lái)源。倘若沒(méi)有激勵(lì)機(jī)制讓河北考慮污染的外部性，或該地區(qū)沒(méi)有足夠的能力進(jìn)行減排，其污染就會(huì)過(guò)高。理論上講，要讓河北減排，可以有兩種做法。一是負(fù)面激勵(lì)：即對(duì)河北的重工業(yè)征收嚴(yán)厲的稅費(fèi)或采取嚴(yán)厲的行政手段關(guān)停重工業(yè)企業(yè)，或要求安裝其無(wú)法承受的減排設(shè)施。雖然能夠達(dá)到減排的目的，但副作用是可能出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)下行和失業(yè)問(wèn)題。如果河北沒(méi)有足夠的財(cái)力和能力來(lái)創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，這種負(fù)面激勵(lì)就會(huì)受到抵制，因此可能達(dá)不到效果。二是正面激勵(lì)：即讓北京補(bǔ)貼河北，幫助河北企業(yè)安裝減排設(shè)施，將其燃煤發(fā)電改為天然氣發(fā)電等。由于有了北京的補(bǔ)貼，河北企業(yè)的減排獲得了更大的“獎(jiǎng)勵(lì)”，會(huì)傾向于加大減排的力度，從而達(dá)到內(nèi)生化其污染的效果。這樣，許多河北企業(yè)可以繼續(xù)運(yùn)行，避免嚴(yán)重失業(yè)，同時(shí)達(dá)到了減排的目的，還可以降低整個(gè)京津冀的減排成本和北京本身的減排成本。

為了糾正上述類型的市場(chǎng)失靈，政府可以采取提高污染排放的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、提高資源稅稅率、開(kāi)征碳稅、提高和擴(kuò)大對(duì)清潔能源的補(bǔ)貼、對(duì)汽車征收擁堵費(fèi)、實(shí)行汽車牌照拍賣制度、建立治理霧霾的區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制、建立綠色銀行、發(fā)行綠色債券等許多經(jīng)濟(jì)類政策措施。

以上政策的實(shí)施，往往需要市場(chǎng)參與主體——企業(yè)和消費(fèi)者的支持。但由于信息披露、環(huán)保教育等方面缺失，企業(yè)和消費(fèi)者缺乏社會(huì)責(zé)任感，這也加劇了清潔能源和清潔交通模式所面臨的困境。

（作者系中國(guó)人民銀行研究局首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）

博源基金會(huì)

博源基金會(huì)成立于2007年，以推動(dòng)學(xué)術(shù)及政策研究為目標(biāo)，著眼于研究中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域內(nèi)的中長(zhǎng)期問(wèn)題。

能源基金會(huì)（中國(guó)）

能源基金會(huì)（中國(guó)）的前身是中國(guó)可持續(xù)能源項(xiàng)目，最初由大衛(wèi)與露茜爾·派克德基金會(huì)和威廉與佛洛拉· 休利特基金會(huì)資助成立。在過(guò)去的十幾年中，以推動(dòng)能源效率的提高和可再生能源的發(fā)展為宗旨，在中國(guó)的贈(zèng)款金額累計(jì)已經(jīng)超過(guò)2億美元。

課題：

如何將PM2.5降到35

在博源基金會(huì)、能源基金會(huì)的共同支持下，馬駿主持了“如何將PM2.5降到35”的課題研究，其主要成果《PM2.5 減排的經(jīng)濟(jì)政策》已于2014年10月由中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社正式出版，被評(píng)價(jià)為“對(duì)中國(guó)空氣污染問(wèn)題開(kāi)出的一個(gè)系統(tǒng)性的經(jīng)濟(jì)診斷書(shū)”。