王硯蒙 朱碧波

在我國源遠(yuǎn)流長的國家治理歷史中，邊疆始終是關(guān)系國家安全和國家穩(wěn)定的一個(gè)焦點(diǎn)性問題。歷代王朝統(tǒng)治者的治邊史，莫不以邊疆穩(wěn)定作為首要的目標(biāo)訴求。中華人民共和國成立之后，地緣政治的復(fù)雜、國家利益的權(quán)衡和非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，導(dǎo)致我國邊疆治理中也呈現(xiàn)出非常明顯的穩(wěn)定訴求。改革開放之后，隨著地緣政治格局的變遷、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨和邊疆社會(huì)的深刻轉(zhuǎn)型，各種非傳統(tǒng)安全問題和社會(huì)穩(wěn)定問題層出不窮，尖銳地挑戰(zhàn)了既有的邊疆社會(huì)的秩序建構(gòu)。有鑒于此，當(dāng)前我國的邊疆治理應(yīng)該隨著時(shí)代變遷和社會(huì)發(fā)展，捕獲沖擊邊疆穩(wěn)定的深層根源，不失時(shí)機(jī)地完成邊疆治理取向的調(diào)適與重構(gòu)，為邊疆區(qū)域的和諧與穩(wěn)定奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、傳統(tǒng)邊疆治理的穩(wěn)定訴求

在我國古代的邊疆想象中，獨(dú)特的地理空間分布、復(fù)雜的地緣政治生態(tài)和奇異的民族文化習(xí)俗，導(dǎo)致中原王朝對(duì)邊疆少數(shù)民族存在種種誤讀，邊疆污名化的現(xiàn)象十分突出。在中原王朝的等級(jí)秩序結(jié)構(gòu)空間觀中，中原區(qū)域是王朝和文明的生發(fā)之地，而邊疆區(qū)域則是文明向野蠻過渡的邊緣地帶，是落后甚至蠻荒的異域空間和化外之地。中原王朝與邊疆民族在認(rèn)知上的歧異和文化上的異質(zhì)，使得王朝政權(quán)與邊疆政權(quán)在國家的歷史演進(jìn)中始終都存在著或強(qiáng)或弱的政治張力，并由此產(chǎn)生了朝貢與依附、博弈與競爭、對(duì)峙與戰(zhàn)爭等多種多樣的關(guān)系形態(tài)。為了化解異域空間的邊疆政權(quán)帶來的安全壓力，王朝統(tǒng)治者在邊疆治理的過程中，對(duì)邊疆少數(shù)民族“阻之以城塞”、“限之以居處”、“窒之以語文”，*胡耐安：《邊政通論》，桃園榮民工廠印刷部，1960年，第23-26頁。表現(xiàn)出明顯的穩(wěn)定訴求。中原王朝政權(quán)邊疆穩(wěn)定的目標(biāo)訴求，使得大多數(shù)王朝統(tǒng)治者既無多事“夷狄”的政治野心，又無開發(fā)邊疆的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。對(duì)于王朝統(tǒng)治者而言，窮兵黷武，用兵邊陲，內(nèi)耗國庫，外致民怨，再加上天朝物產(chǎn)豐盈，邊疆苦困，朝廷雖揚(yáng)威于邊疆，邊疆卻無補(bǔ)于朝廷，兩相比較，難免得不償失。而在邊疆開發(fā)方面，王朝統(tǒng)治者更是消極慵懶。清王朝統(tǒng)治者甚至設(shè)置了種種阻禁邊疆開發(fā)之政策。乾隆時(shí)期，為禁絕蒙古開發(fā)，頒令“其開墾地畝及典種之民人，交該地方官從重治罪，遞回原籍”*《大清會(huì)典事例》，卷九七○。。在禁止西藏開發(fā)之時(shí)，又訓(xùn)諭“西藏乃極邊之地，非內(nèi)地可比，其生計(jì)風(fēng)俗，自當(dāng)聽其相沿舊習(xí)，毋庸代為經(jīng)理”*《清高宗實(shí)錄》，卷二六一。。而王朝統(tǒng)治者之所以重視邊疆穩(wěn)定而看輕邊疆開發(fā)，正如清人孫士毅直白之言：“邊氓之氣宜靜不宜動(dòng)，此等番民羈縻之足矣，招募?jí)ㄌ?，患有不可勝言者，子知其一不知其二也。?周藹聯(lián)：《西藏記游》卷四，1936年石印本，第41頁。類似孫士毅對(duì)于邊疆開發(fā)和邊疆發(fā)展的看法，在王朝統(tǒng)治階層中不在少數(shù)。普遍而流行的邊疆認(rèn)知，使得王朝統(tǒng)治者往往傾向于以犧牲邊疆發(fā)展為代價(jià)，換取邊疆區(qū)域穩(wěn)定，*參見馬大正：《中國邊疆經(jīng)略史》，鄭州：中州古籍出版社，2000年，第271頁?！安皇蛊涫?，亦不使其興”，重控制而輕開發(fā)，重禁阻而少資助。在康乾盛世時(shí)期，王朝政權(quán)尚且如此保守地看待邊疆及邊疆開發(fā)，就遑論歷史上那些自顧尚且不及，更無余力以治邊的衰弱王朝了。

王朝國家時(shí)代晚期，在內(nèi)憂外患的沖擊之下，中華民族面臨數(shù)千年未有之大變局，并開始了由王朝國家向民族國家的艱難蛻變。中華人民共和國的成立，標(biāo)志著我國民族國家建構(gòu)的基本完成，也昭示著中華民族治邊歷史新時(shí)代的到來。然而，新中國成立之后，國家雖然意識(shí)到邊疆開發(fā)對(duì)于國家建構(gòu)的重要意義，卻依然受制時(shí)代所限，并沒有從根本上調(diào)整邊疆治理的價(jià)值取向，依然將邊疆穩(wěn)定置于非常高的地位。在建國之初，由于意識(shí)形態(tài)的隔閡、地緣政治的博弈和國家利益的歧異，我國北部、西北部和西南部都與周邊國家處于緊張或?qū)χ胖?。在這些地方，國家出于備戰(zhàn)的考慮，不但放緩甚至?xí)和Ａ私?jīng)濟(jì)社會(huì)的開發(fā)建設(shè)，而且大量軍隊(duì)的駐扎，也需要當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)上的保障，這就進(jìn)一步消耗掉了邊疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)開發(fā)的資源。*參見周平主編：《中國邊疆治理研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011年，第171頁。

改革開放之后，我國采取優(yōu)先發(fā)展東部地區(qū)，再進(jìn)行西部大開發(fā)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，邊疆發(fā)展在國家治理體系中并不具有極度優(yōu)先地位，并且隨著改革開放向縱深推進(jìn)，傳統(tǒng)總體性社會(huì)轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代異質(zhì)性社會(huì)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌為市場經(jīng)濟(jì)體制，在社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的雙模式變遷中，諸多傳統(tǒng)社會(huì)所不曾經(jīng)歷的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)迅速滋生并日益凸顯，嚴(yán)重挑戰(zhàn)了既有的社會(huì)穩(wěn)定秩序。按照塞繆爾·亨廷頓關(guān)于現(xiàn)代化的經(jīng)典闡釋：現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂。*參見亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2008年，第31頁。一個(gè)高度傳統(tǒng)化的社會(huì)和一個(gè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的社會(huì)，其社會(huì)運(yùn)行是穩(wěn)定而有序的，而一個(gè)處在社會(huì)形態(tài)急劇變動(dòng)、社會(huì)體制急遽轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)代化行進(jìn)中的社會(huì)，卻充滿著各種不確定性的沖突和動(dòng)蕩。改革開放以來，中國社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的各種穩(wěn)定問題仿佛正是塞繆爾·亨廷頓理論的逼真注腳。在傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型過程中，我國社會(huì)的異質(zhì)性和多元性日益凸顯，民眾原初被壓制的利益意識(shí)、主體意識(shí)迅速覺醒，因?yàn)樯鐣?huì)分層與社會(huì)分化而產(chǎn)生的利益分裂、情緒碰撞和矛盾對(duì)立成為整個(gè)社會(huì)普遍的常態(tài)。改革的輝煌與轉(zhuǎn)型的陣痛，傳統(tǒng)的揚(yáng)棄與信仰的迷茫，逐利的驅(qū)使與越軌的躁動(dòng)，成為當(dāng)前我國時(shí)代發(fā)展的一個(gè)縮影。由于缺乏完善的社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制和制度化的社會(huì)不良情緒宣泄渠道，各種社會(huì)矛盾和社會(huì)不良情緒不斷滋生和累積，并通過各種難以預(yù)知的觸發(fā)性事件爆發(fā)出來，社會(huì)群體性事件逐年增多。這就使得社會(huì)穩(wěn)定在國家治理體系中的地位更加提升，甚至成為“壓倒一切的大事”。面對(duì)懸在頭頂上的這樣一把達(dá)摩克利斯之劍，地方政府在處理社會(huì)穩(wěn)定問題時(shí)，無不戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，如履薄冰，嚴(yán)陣以待。

在我國邊疆多民族地區(qū)，隨著現(xiàn)代文明的強(qiáng)勢植入，邊疆社會(huì)也被裹挾進(jìn)入了急遽的社會(huì)轉(zhuǎn)型之中。再加上改革開放之后，中國和平崛起的態(tài)勢日趨明顯，開放而自信的中國開始加速融入世界，邊境地區(qū)的跨境交流更趨頻繁。在這樣一種情況之下，現(xiàn)代市場文化對(duì)民族傳統(tǒng)文化進(jìn)行著強(qiáng)有力的解構(gòu)，社會(huì)轉(zhuǎn)型中民族地位的憂懼和各種地緣政治問題糾纏在一起，使得民族精英的文化焦慮、少數(shù)民族的國家認(rèn)同危機(jī)，以及極端恐怖主義、宗教極端主義、民族分裂主義、跨國犯罪、走私販毒、艾滋病傳播等非傳統(tǒng)安全問題相繼滋生，并導(dǎo)致邊疆區(qū)域從總體上呈現(xiàn)出傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、國內(nèi)安全與國際安全、生存安全與發(fā)展安全、文化安全與社會(huì)安全問題錯(cuò)綜交織的復(fù)雜格局。而更令邊疆政府困擾的是，邊疆區(qū)域復(fù)雜的社會(huì)問題，往往又與民族和宗教問題糾織在一起，稍有不慎，就容易導(dǎo)致“社會(huì)問題民族化、民族問題政治化、政治問題國際化”的不良后果。邊疆復(fù)雜的社會(huì)態(tài)勢和牽一發(fā)而動(dòng)全身的社會(huì)敏感性，使得邊疆治理長期以來都將社會(huì)穩(wěn)定作為治邊的最高目標(biāo)。即便是在“發(fā)展才是硬道理”和以“GDP論英雄”的政績考核壓力之下，國家的邊疆治策、邊疆政府的政績評(píng)價(jià)，甚至地方政府的干部配備，都把穩(wěn)定作為最高的要求和最基本的考慮。在這樣的思維定勢下，邊疆穩(wěn)定成為地方政府無法逾越的一條紅線，而邊疆發(fā)展則作為次一級(jí)的概念不自覺地受到了淡化。

二、邊疆穩(wěn)定的當(dāng)代困境

邊疆是國家疆域的邊緣性部分，在國家安全體系中扮演著軍事屏障和戰(zhàn)略縱深的重要角色，邊疆穩(wěn)定的意義自不待言。因此，在我國的邊疆治理之中，國家與政府一直以來都以十分慎重的態(tài)度來處理邊疆穩(wěn)定問題，甚至一度把穩(wěn)定當(dāng)作是壓倒一切的大事。雖然國家與政府對(duì)邊疆穩(wěn)定傾注了無限的關(guān)注，邊疆地區(qū)卻依然隱藏著諸多影響邊疆穩(wěn)定的因素。改革開放以來，隨著我國急遽的社會(huì)轉(zhuǎn)型向邊疆地區(qū)縱深推進(jìn)，邊疆地區(qū)也出現(xiàn)了各種深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾，并以始料未及的速度、力度和頻度，持續(xù)沖擊著邊疆政府傳統(tǒng)的秩序建構(gòu)模式。在多元繁復(fù)而日趨凸顯的社會(huì)矛盾面前，邊疆政府壓力型體制之下剛性維穩(wěn)模式的內(nèi)在缺陷逐漸顯現(xiàn)。為了進(jìn)一步建構(gòu)邊疆穩(wěn)定，邊疆政府一直在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、安全預(yù)警能力、危機(jī)處置能力、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控能力等多方面不斷完善邊疆治理的技術(shù)，但有時(shí)效果卻并不盡如人意。這也說明僅僅依靠治理技術(shù)層面的修繕與提升，并不足以建構(gòu)邊疆之穩(wěn)定。邊疆穩(wěn)定的建構(gòu)，需要我們重新審視問題產(chǎn)生的深層根源，避免頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，最大限度地從源頭上對(duì)邊疆穩(wěn)定問題實(shí)行釜底抽薪式的治理。

按照馬克思主義的經(jīng)典論斷：“人們奮斗的一切，都同他們的利益有關(guān)?！?《馬克思恩格斯選集》(第1卷)，北京：人民出版社，1995年，第187頁。“利益歸根到底是人們?nèi)啃袆?dòng)和思考的出發(fā)點(diǎn)，利益作為社會(huì)斗爭的焦點(diǎn)，在唯物史觀中具有基礎(chǔ)性的作用。”*《馬克思恩格斯全集》(第19卷)，北京：人民出版社，1954年，第406頁。以馬克思主義的唯物史觀來考察我國邊疆社會(huì)穩(wěn)定問題，就會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)前邊疆社會(huì)穩(wěn)定問題產(chǎn)生的主要根源依然在于邊疆民眾的利益問題，即國家整體性發(fā)展的同時(shí)，邊疆民眾的利益與福祉卻未能得到均衡和恰當(dāng)?shù)奶嵘?。改革開放激蕩下的現(xiàn)代市場文化以不可擋之勢侵入邊疆社會(huì)，喚醒了人們的利益意識(shí)，沖擊和解構(gòu)了傳統(tǒng)道德文化的軟性約制，而邊疆的發(fā)展卻并不足以滿足人們的利益期待和發(fā)展期許，邊疆民眾在道德約制力淡化和急切地改變生存命運(yùn)的強(qiáng)烈驅(qū)動(dòng)之下，產(chǎn)生種種社會(huì)越軌行為，甚至違法犯罪行為，也就不足為怪了。此外，邊疆貧困還導(dǎo)致很多新型的非傳統(tǒng)安全問題，如國家認(rèn)同安全問題、宗教滲透問題、跨境婚姻問題、生態(tài)安全問題等，這些問題或多或少都與邊疆區(qū)域的貧困存在千絲萬縷的內(nèi)在關(guān)聯(lián)?？梢哉f，就當(dāng)前邊疆社會(huì)形勢而言，貧窮是邊疆問題產(chǎn)生的重要原因。邊疆區(qū)域的貧困，至少會(huì)滋生以下安全與穩(wěn)定問題：

其一，弱化國家認(rèn)同。國家認(rèn)同是一個(gè)國家的公民對(duì)自己所屬國家的國家主權(quán)、政治體制、傳統(tǒng)文化、道德價(jià)值和歷史里程的認(rèn)可與接受。一個(gè)國家的公民對(duì)國家理性而虔誠的信仰是國家穩(wěn)定和統(tǒng)一的重要基石，也是一個(gè)國家政治合法性的重要淵源。民眾對(duì)國家的認(rèn)同，尤其是對(duì)基本政治制度的認(rèn)同，是降低一個(gè)國家治理成本和政治交易成本的重要途徑。然而，公民對(duì)國家的認(rèn)同并不僅僅是“原生的情感依戀”，而是“后天的理性建構(gòu)”，國家認(rèn)同的增長，是建立在國家治理績效的優(yōu)良和個(gè)人福祉增長的基礎(chǔ)之上的。從社會(huì)契約論的角度而論，國家的成立乃是人們基于自然狀態(tài)下的種種不便讓渡部分權(quán)利建構(gòu)的結(jié)果。國家存在的唯一目的就是要維護(hù)民眾的生命、保護(hù)民眾的財(cái)產(chǎn)和增進(jìn)民眾的幸福。如果一個(gè)國家的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期滯后，民眾幸福指數(shù)難以提升，那么，政府不但有違“社會(huì)契約”的嫌疑，甚至國家政權(quán)的政治合法性都難免受到質(zhì)疑。從經(jīng)濟(jì)理性人的視角而論，“人們對(duì)任何一種制度安排和規(guī)范確立的認(rèn)同程度，取決于這些制度和規(guī)范對(duì)其利益，尤其是經(jīng)濟(jì)利益的滿足程度。中國的少數(shù)民族雖然有著很強(qiáng)的民族封閉性，但他們又是最務(wù)實(shí)的，他們對(duì)國家政治合法性的認(rèn)同和政治權(quán)威的維護(hù)，往往取決于國家和政府所能給他們提供的經(jīng)濟(jì)利益和民族權(quán)利?！?鄧成明：《試論少數(shù)民族地區(qū)貧困對(duì)我國民族關(guān)系的影響》，《求索》2001年第1期。顯然，如果邊疆少數(shù)民族的生存狀況長期得不到改觀，那么少數(shù)民族對(duì)國家治理績效的質(zhì)疑就會(huì)不斷強(qiáng)化，少數(shù)民族的國家認(rèn)同就會(huì)持續(xù)走低，在極端的情況下甚至?xí)斐擅褡迮c國家的離異。

其二，妨害民族團(tuán)結(jié)。我國邊疆絕大多數(shù)地方都是少數(shù)民族聚居之地，對(duì)于邊疆多民族區(qū)域的少數(shù)民族而言，他們擁有比核心區(qū)域更豐富也更為多樣的社會(huì)發(fā)展與社會(huì)幸福感知的參照體系。老一輩的民眾更多地傾向于將當(dāng)代邊疆區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革開放以前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績效進(jìn)行縱向比較，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)生活的改觀與社會(huì)發(fā)展的推進(jìn)促使他們對(duì)當(dāng)前邊疆區(qū)域的發(fā)展產(chǎn)生滿足感并認(rèn)同國家的發(fā)展。但是對(duì)于年輕的民眾而言，社會(huì)流動(dòng)的加快使得邊疆區(qū)域諸多青壯年外出打工成為一種社會(huì)常態(tài)，他們不斷奔赴國家其他區(qū)域?qū)で笞晕野l(fā)展的機(jī)會(huì)，更可以因勢趁便跨國流動(dòng)。因此，他們不僅將邊疆區(qū)域的發(fā)展與核心區(qū)域的發(fā)展進(jìn)行橫向比較，而且將邊疆區(qū)域的社會(huì)現(xiàn)狀與周邊國家的邊疆發(fā)展進(jìn)行跨國比較，由此產(chǎn)生的任何心理落差都會(huì)促使他們產(chǎn)生強(qiáng)烈的相對(duì)剝奪感。這種負(fù)面性心理體驗(yàn)是邊疆區(qū)域民眾滋生反社會(huì)情緒的重要心理淵源，也是地方民族主義不斷滋生的重要淵藪。譬如，邊疆區(qū)域的一些智識(shí)精英往往就不自覺地將邊疆區(qū)域少數(shù)民族落后的原因歸咎于主體民族扶助的不到位。這種想法和認(rèn)知當(dāng)然不免于偏頗與狹隘。但在中國民族多元一體的格局之中，主體民族與少數(shù)民族發(fā)展鴻溝長期存在，難以抹平，并且這種差距隨著時(shí)間的流逝有擴(kuò)大之勢，不管各個(gè)民族之間兄弟一體與淵源共生的理論論證多么美妙，少數(shù)民族在國家發(fā)展格局中難免有邊緣化之憂懼。雖然當(dāng)前民族地區(qū)的相對(duì)剝奪感尚不足以影響我國民族團(tuán)結(jié)與民族和諧的大局，但對(duì)邊疆區(qū)域的發(fā)展倘若不能及早謀劃，對(duì)邊疆少數(shù)民族心理變遷不能做到未雨綢繆和及時(shí)預(yù)警，那么，邊疆區(qū)域因?yàn)閰^(qū)域發(fā)展差距過大而產(chǎn)生的負(fù)向效應(yīng)必將成為影響我國民族團(tuán)結(jié)與邊疆穩(wěn)定的一個(gè)潛在的重大隱憂。

其三，影響社會(huì)安全。中華人民共和國成立以后，一方面采取了以民族區(qū)域自治為基礎(chǔ)的社會(huì)主義式的“肯定性行動(dòng)”，另一方面又實(shí)施大量“以發(fā)展換忠誠”的經(jīng)濟(jì)扶植政策，*鄭永年、單偉：《中國少數(shù)民族地區(qū)騷亂的原因剖析暨新加坡經(jīng)驗(yàn)的啟示》，鄭永年、林文勛主編：《21世紀(jì)的中國邊疆治理與發(fā)展——第二屆西南論壇論文集》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第177頁。但并未從根本上改變邊疆區(qū)域發(fā)展邊緣化的困境。很多邊疆區(qū)域，尤其是邊境一帶，絕大多數(shù)縣域都具有貧困面廣、貧困程度深和整體性貧困的復(fù)合型特質(zhì)。邊疆區(qū)域這種復(fù)合型的深度貧困成為誘發(fā)各種社會(huì)安全事件最重要的因素，在事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定與安全的販毒、宗教滲透和極端暴恐事件上都有明顯的反應(yīng)。就毒品走私而言，云南臨滄市某邊境貧困村，由于生存困境長期得不到改觀，村民形成了綿延數(shù)十年的“背藥傳統(tǒng)”(運(yùn)送毒品)，以致被世人稱之為“背藥村”，而村民甘愿犯天下之不韙，蹈死不顧，竟然只是為了每趟運(yùn)送毒品的區(qū)區(qū)三五百元的工錢。*《幾十年全村家家販毒 揭秘云南“背簍販毒村”》，中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2004年9月22日。就境外敵對(duì)勢力的宗教滲透而言，邊疆區(qū)域的貧困，以及政府公共服務(wù)的欠缺和碎片化，使得境外敵對(duì)勢力得以在宗教關(guān)懷和福音傳播的幌子下大肆對(duì)我邊疆民眾進(jìn)行宗教滲透。他們通過“精細(xì)化的滲透計(jì)劃和隱蔽化的滲透手法，有的放矢地針對(duì)我國邊疆區(qū)域生存境遇欠佳尋求關(guān)懷的弱勢群體、價(jià)值迷茫尋求慰籍的空虛群體、孤獨(dú)索居尋求歸屬的寂寞群體，肆無忌憚地開展各種宗教滲透，嚴(yán)重地影響到了邊疆民眾的政權(quán)取向和政黨取向，尖銳地挑戰(zhàn)既有的政治秩序”*朱碧波：《論我國邊疆區(qū)域的宗教滲透與治理》，《理論月刊》2015年第3期。。此外，當(dāng)前邊疆區(qū)域的極端暴恐事件也與邊疆貧困有著千絲萬縷的聯(lián)系。邊疆區(qū)域各種非宗教因素如“貧富差距懸殊、各種形式的社會(huì)歧視與社會(huì)不公、就業(yè)機(jī)會(huì)匱乏、世俗化教育的衰退等等，都為極端宗教主義思想的傳播提供了機(jī)會(huì)”，邊疆那些隱藏著“深刻的社會(huì)絕望和強(qiáng)烈的宣泄欲望”*關(guān)凱：《被污名化的“邊疆”——恐怖主義與人的精神世界》，《文化縱橫》2014年第3期。的貧困的特定人群最容易染上極端恐怖主義思想的魔怔。

三、邊疆治理取向的調(diào)適與轉(zhuǎn)換

隨著時(shí)代和邊疆情境的不斷發(fā)展，邊疆貧困正成為引發(fā)邊疆安全與穩(wěn)定問題的源頭。邊疆的長治久安要求我們在邊疆治理的過程中不失時(shí)機(jī)地調(diào)適邊疆治理的目標(biāo)訴求，凸顯邊疆發(fā)展的重要戰(zhàn)略意義，實(shí)現(xiàn)邊疆治理由“穩(wěn)定取向”向“發(fā)展取向”的轉(zhuǎn)換。邊疆發(fā)展與邊疆穩(wěn)定是一個(gè)辯證統(tǒng)一的整體，邊疆治理中邊疆發(fā)展價(jià)值的彰顯，并不意味著邊疆穩(wěn)定意義的淡化。事實(shí)上，只要當(dāng)前國際社會(huì)和國家治理沒有實(shí)現(xiàn)康德所謂的“永久和平”和老子所謂的“天下大同”，邊疆穩(wěn)定始終都具有極端重要的意義。我們在這里強(qiáng)調(diào)邊疆治理的目標(biāo)訴求中要凸顯邊疆發(fā)展的價(jià)值，意在指明只有在邊疆發(fā)展的基礎(chǔ)上才能從根源上對(duì)邊疆穩(wěn)定問題予以施治。隨著中國的和平崛起和邊疆治理研究的深入，越來越多的學(xué)者逐漸意識(shí)到，邊疆發(fā)展的總體滯后已經(jīng)成為當(dāng)前國家治理的一個(gè)焦點(diǎn)性難題，從而開始致力于探討邊疆發(fā)展，并從邊疆發(fā)展的內(nèi)涵、方式以及關(guān)鍵議題等方面作深入的闡述。比如，范可認(rèn)為，邊疆發(fā)展不能狹隘地理解為經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而應(yīng)該以社會(huì)質(zhì)量(social quality)為主要的衡量指標(biāo)，倡導(dǎo)社會(huì)參與、社會(huì)信任，通過促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)和增進(jìn)社會(huì)福利來提升民眾幸福指數(shù)。*參見范可：《“邊疆發(fā)展”獻(xiàn)疑》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第1期。羅崇敏主張，邊疆發(fā)展應(yīng)當(dāng)采取梯度推進(jìn)和中心輻射相結(jié)合的發(fā)展方式。梯度推進(jìn)是指社會(huì)發(fā)展趨勢由發(fā)達(dá)地區(qū)向次發(fā)達(dá)地區(qū)再向落后地區(qū)次第推進(jìn)；中心輻射是指邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要培育若干個(gè)區(qū)域發(fā)展中心，并以此為軸心向周邊地區(qū)擴(kuò)散，驅(qū)動(dòng)和引領(lǐng)周邊地區(qū)的發(fā)展。*參見羅崇敏：《中國邊政學(xué)新論》，北京：人民出版社，2006年，第46-47頁。方鐵則認(rèn)為，邊疆發(fā)展要解決好“援助人口較少民族與其他民族的關(guān)系”，調(diào)適以民族身份為扶助對(duì)象的邊疆支援戰(zhàn)略和政策優(yōu)惠體系，在邊疆建設(shè)時(shí)，政府根據(jù)邊疆區(qū)域的發(fā)展水平，對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和最不發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行不同層次的扶助。*參見方鐵：《處理好邊疆發(fā)展中的幾個(gè)關(guān)系》，宋敏主編：《邊疆發(fā)展中國論壇文集(2010)·發(fā)展理念卷》，中央民族大學(xué)出版社，2012年，第68頁。當(dāng)前一批致力邊疆學(xué)研究的學(xué)者對(duì)邊疆發(fā)展的相關(guān)探討無疑具有十分積極的意義。然而，邊疆發(fā)展問題是如此復(fù)雜，以致關(guān)乎其探討還遠(yuǎn)未有窮期。在這里，我們把邊疆發(fā)展置于中華人民共和國國家治理60余載歷史的宏大背景下，探討邊疆發(fā)展的主要癥結(jié)和邊疆發(fā)展的實(shí)現(xiàn)之道。

當(dāng)前我國邊疆區(qū)域的貧困，其內(nèi)在深層次的原因十分復(fù)雜，但邊疆獨(dú)特的地理空間區(qū)位可以說是影響邊疆發(fā)展的首要因素。我國的邊疆，作為國家疆域的邊緣性部分，處于政治格局的遠(yuǎn)端、經(jīng)濟(jì)中心的外圍、交通體系的邊緣、信息傳導(dǎo)的末梢，受意識(shí)形態(tài)的感召和經(jīng)濟(jì)中心的輻射相對(duì)較弱，再加上邊疆又是地理風(fēng)貌奇異之地和少數(shù)民族聚居之處，邊疆區(qū)域的地理特質(zhì)、歷史起點(diǎn)、傳統(tǒng)文化、族體規(guī)模以及發(fā)展能力等，都從深層次上影響和制約了邊疆區(qū)域趕超型的發(fā)展，不僅使得邊疆區(qū)域的后發(fā)優(yōu)勢難以凸顯，反而使得邊疆固有的資源稟賦欠缺日益放大。此外，在當(dāng)代我國的區(qū)域發(fā)展與現(xiàn)代市場的資源配置中，邊疆區(qū)域與核心區(qū)域并沒有體現(xiàn)瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家繆爾達(dá)爾“循環(huán)累計(jì)因果理論”的理想狀況。按照繆爾達(dá)爾的理論解釋，在一個(gè)動(dòng)態(tài)的社會(huì)過程中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)各因素之間存在著循環(huán)累積的因果關(guān)系。在初始階段，各種生產(chǎn)要素，如資金、物質(zhì)、能量、信息、人才，將向發(fā)達(dá)地區(qū)集中，并造成周邊地區(qū)因人力、物力、財(cái)力的減少而降低發(fā)展速度，這就是市場的回波效應(yīng)；而待到發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)達(dá)到一定水平之后，各種生產(chǎn)要素又將會(huì)由發(fā)達(dá)地區(qū)(增長極)向外擴(kuò)散，流向落后地區(qū)，從而促進(jìn)外圍地區(qū)發(fā)展的擴(kuò)散效應(yīng)。然而，中國改革開放30余年的區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r，更多地體現(xiàn)為繆爾達(dá)爾的回波效應(yīng)而未能呈現(xiàn)出所謂的擴(kuò)散效應(yīng)。在這樣一種情況下，市場資本出于效用最大化的天然傾向，不斷向國家核心區(qū)域聚積和累加，導(dǎo)致了核心區(qū)域與邊疆區(qū)域形成了富者愈富、窮者愈窮的馬太效應(yīng)。

中國改革開放30余年的歷史證明，邊疆區(qū)域與核心區(qū)域在生產(chǎn)要素和資源稟賦的差距，以及市場經(jīng)濟(jì)本身存在的失靈風(fēng)險(xiǎn)，都使得不管是邊疆區(qū)域的自我趕超，還是市場經(jīng)濟(jì)的自發(fā)調(diào)節(jié)，都不足以推動(dòng)邊疆區(qū)域與核心區(qū)域協(xié)調(diào)均衡地發(fā)展。邊疆區(qū)域的跨越式趕超型發(fā)展，需要建構(gòu)國家層面的發(fā)展戰(zhàn)略，通過自上而下的高位推動(dòng)和以人為本的底層情懷，綜合協(xié)同地推進(jìn)其發(fā)展。具體而言：

1.國家層面的頂層設(shè)計(jì)

邊疆發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)是國家關(guān)于邊疆建設(shè)的全面規(guī)劃和總體部署，是邊疆治理的核心和基石。面對(duì)邊疆貧困已經(jīng)羈絆了中華民族整體性崛起的客觀事實(shí)，我國尤其要注重通過國家層面的邊疆發(fā)展戰(zhàn)略來推動(dòng)邊疆發(fā)展。我國20世紀(jì)末啟動(dòng)的西部大開發(fā)，就具有邊疆發(fā)展戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)的意味。不過，基于東西部區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的西部大開發(fā)戰(zhàn)略，后來被東部騰飛、中部崛起和東北老工業(yè)基地振興的國家均衡發(fā)展戰(zhàn)略所淡化，以至于當(dāng)前邊疆區(qū)域與核心區(qū)域發(fā)展的絕對(duì)差距依然存在不小的鴻溝。令人欣慰的是，隨著當(dāng)前“一帶一路”國家戰(zhàn)略的出臺(tái)，我國邊疆發(fā)展迎來了一個(gè)全新的契機(jī)。在“一帶一路”國家戰(zhàn)略的統(tǒng)攝之下，邊疆的地位與身份發(fā)生了逆轉(zhuǎn)性的嬗變，邊疆身份從國家疆域的邊緣性區(qū)域一舉轉(zhuǎn)換為國家開放的前沿；邊疆的定位也從單純的軍事要塞和戰(zhàn)略要塞向復(fù)合型的經(jīng)濟(jì)要塞和社會(huì)要塞發(fā)生重大轉(zhuǎn)換。在“一帶一路”國家戰(zhàn)略之下，新疆被定位為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)，廣西被定位為海上絲綢之路與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶有機(jī)銜接的重要門戶，內(nèi)蒙古被定位為向北開放的窗口，云南被定位為面向南亞、東南亞的輻射中心。邊疆區(qū)域的身份重構(gòu)和定位轉(zhuǎn)換，使得邊疆區(qū)域在國家發(fā)展格局中的地位迅速凸顯；國家發(fā)展的攻堅(jiān)場域由核心區(qū)域向邊疆區(qū)域的轉(zhuǎn)移，也在某種程度上意味著國家發(fā)展重心的外移?？梢韵胍?，“一帶一路”的國家戰(zhàn)略，將會(huì)極大地激發(fā)邊疆發(fā)展的潛力，為邊疆打開難能可貴的“筑夢空間”。

2.自上而下的高位推動(dòng)

發(fā)展邊疆是對(duì)“共同體主義”*韓升：現(xiàn)代公共生活的話語重塑——西方共同體主義的基本政治理念概觀，《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2013年第3期。政治理念的踐行，是“一帶一路”的重要內(nèi)容。“一帶一路”國家戰(zhàn)略的規(guī)劃與出臺(tái)，為邊疆區(qū)域的發(fā)展贏來了前所未有的契機(jī)，然而，邊疆區(qū)域若要抓住“一帶一路”的重大契機(jī)，實(shí)現(xiàn)邊疆發(fā)展的彎道超車，非要有國家與政府自上而下的高位推動(dòng)不可。中國改革開放30余年的歷史已經(jīng)反復(fù)證明，邊疆區(qū)域的發(fā)展，不管是強(qiáng)制性的社會(huì)體制變遷，還是政府驅(qū)動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；不管是邊疆發(fā)展活力的釋放，還是邊疆發(fā)展范式的轉(zhuǎn)換，都需要國家在場(a state in society perspective)，需要國家權(quán)力的介入與主導(dǎo)。這是由我國的國家體制和邊疆情境所決定的，也是當(dāng)代邊疆區(qū)域能夠突破發(fā)展瓶頸，實(shí)現(xiàn)趕超式發(fā)展的必由之路。反觀歷史，我國在新中國成立之初建立了中央威權(quán)型政治體制，國家權(quán)力高度集中于中央政府，中央政府主導(dǎo)國家資源的汲取、調(diào)動(dòng)和權(quán)威性分配，地方區(qū)域的治理與發(fā)展離不開以中央政府為代表的國家權(quán)力的主導(dǎo)與驅(qū)動(dòng)。因此，邊疆地區(qū)實(shí)現(xiàn)了強(qiáng)制性的制度變遷和縱向意義上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都是國家權(quán)力大力介入和強(qiáng)勢主導(dǎo)的結(jié)果；改革開放之后，東部沿海地區(qū)在短短30年的時(shí)間就實(shí)現(xiàn)歷史性騰飛，這也是在全國一盤棋的國家治理格局下國家權(quán)力舉全國之力建構(gòu)的結(jié)果。同理，當(dāng)代邊疆區(qū)域趕超式發(fā)展，如果失去了國家權(quán)力自上而下高位推動(dòng)與強(qiáng)勢主導(dǎo)，邊疆地區(qū)的發(fā)展是難以想望的，也唯有從國家層面強(qiáng)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度、完善對(duì)口支援的體制機(jī)制，加大邊疆發(fā)展的政策紅利供給，邊疆區(qū)域的跨越發(fā)展才可能實(shí)現(xiàn)。

3.以人為本的底層關(guān)懷

長期以來，邊疆區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略都是一種地理空間式的“區(qū)域主義”發(fā)展戰(zhàn)略，不管是著眼于東西部協(xié)調(diào)發(fā)展的西部大開發(fā)戰(zhàn)略，還是著眼于邊境地區(qū)發(fā)展的興邊富民行動(dòng)和沿邊開放戰(zhàn)略，都是緣于邊疆區(qū)域與核心區(qū)域發(fā)展差距不斷拉大而針對(duì)邊疆貧困著意進(jìn)行的開發(fā)與設(shè)計(jì)。這對(duì)于邊疆發(fā)展固然有著十分積極的推進(jìn)作用，但是，在另一方面，隨著當(dāng)前邊疆社會(huì)的階層分化不斷凸顯，由于資本天然的聚積效應(yīng)和地方政府在社會(huì)資源的權(quán)威性分配中不自覺的馬太效應(yīng)，針對(duì)邊疆區(qū)域的整體性扶貧開發(fā)的“區(qū)域主義”發(fā)展戰(zhàn)略，在某種程度上并不足以保證邊疆底層民眾能夠共享邊疆發(fā)展之成果。而邊疆底層民眾弱勢地位的固化，恰恰又構(gòu)成了邊疆各種非傳統(tǒng)安全問題頻發(fā)的淵藪。因此，當(dāng)前邊疆發(fā)展的優(yōu)化決定了我國要在“區(qū)域主義”發(fā)展戰(zhàn)略之外，還要輔之以針對(duì)社會(huì)底層民眾進(jìn)行特殊幫扶的“位差主義”救濟(jì)模式，即國家以邊疆社會(huì)分化產(chǎn)生的社會(huì)位差為依據(jù)，在社會(huì)資源分配中，理性而自覺地對(duì)身居底層的最少受惠者予以特殊的傾斜性照顧，從而實(shí)現(xiàn)邊疆扶貧開發(fā)“整體推進(jìn)與精準(zhǔn)到戶”*《中央民族工作會(huì)議暨國務(wù)院第六次全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)在北京舉行》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年9月30日，第1版。的有機(jī)結(jié)合。在邊疆發(fā)展的體系中，如果說國家層面的頂層設(shè)計(jì)和自上而下的高位推動(dòng)致力于邊疆發(fā)展瓶頸的突破，那么，以人為本的底層關(guān)懷注重的則是邊疆發(fā)展中分配正義問題的求解。也唯有解決了邊疆發(fā)展和分配正義的問題，我們才能最大限度地消除邊疆失穩(wěn)的深層次結(jié)構(gòu)性緊張，邊疆治理的績效才能得到更大程度的提升，邊疆地區(qū)才有可能與其他地區(qū)同步建成全面小康社會(huì)。