屈紅軍 劉 明 （東北林業(yè)大學(xué)圖書(shū)館 黑龍江 哈爾濱 150040）

新中國(guó)成立后，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)得到長(zhǎng)足發(fā)展，但與圖書(shū)館事業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家相比，與圖書(shū)館在文化建設(shè)中應(yīng)有的地位、作用相比仍有較大差距，缺少必要的法律保障從而制約著我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展[1]。而俄羅斯重視圖書(shū)館法規(guī)的研究與制定，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，便不斷有新的圖書(shū)館法規(guī)出臺(tái)并實(shí)施，而且根據(jù)社會(huì)與圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展不斷地被調(diào)整與修訂。我國(guó)在圖書(shū)館領(lǐng)域與俄羅斯有著難以割舍的歷史淵源，前蘇聯(lián)圖書(shū)館學(xué)曾在世界圖書(shū)館學(xué)體系中占有一席之地，也對(duì)我國(guó)圖書(shū)館理論與實(shí)踐產(chǎn)生了深刻影響。如今中俄兩國(guó)雖然社會(huì)制度不同，但兩國(guó)在歷史背景、文化基礎(chǔ)、地理環(huán)境復(fù)雜性和政府機(jī)關(guān)體系等諸多方面存在相似性[2]，在圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展階段和水平、發(fā)展面臨的問(wèn)題等方面也具有共性[3]，這為中俄兩國(guó)圖書(shū)館立法的發(fā)展及其比較研究提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。將中俄圖書(shū)館國(guó)家與地方立法進(jìn)行比較，可以為我國(guó)圖書(shū)館立法和解決圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題提供借鑒和參考。

1 中俄圖書(shū)館立法歷史沿革

1.1 俄羅斯圖書(shū)館立法歷史沿革

俄羅斯圖書(shū)館立法以“十月革命”為界，沙俄時(shí)期發(fā)布的圖書(shū)館相關(guān)法令旨在對(duì)圖書(shū)館事業(yè)進(jìn)行管理和調(diào)節(jié)，對(duì)書(shū)刊進(jìn)行檢查，主要包括《皇家公共圖書(shū)館管理?xiàng)l例》（1810）、《關(guān)于現(xiàn)行書(shū)刊審查決議的一些變更和補(bǔ)充》（1865）、《關(guān)于開(kāi)設(shè)公共圖書(shū)館和閱讀室的臨時(shí)措施》（1884）、《書(shū)刊審查和出版175條規(guī)章》（1890）等[4]；隨著資產(chǎn)階級(jí)的日益壯大，沙俄政府為了緩和階級(jí)矛盾，被迫取消一些阻礙社會(huì)利用圖書(shū)館的措施，如頒布《關(guān)于定期刊物的暫行規(guī)定》（1906），取消書(shū)刊檢查，實(shí)施行政和司法責(zé)任制[5]。

十月革命后，俄羅斯圖書(shū)館法律發(fā)展出現(xiàn)重要變化。俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國(guó)的人民委員會(huì)先后通過(guò)決議《關(guān)于圖書(shū)館事業(yè)的規(guī)定》（1918）、《關(guān)于圖書(shū)館和書(shū)庫(kù)的保護(hù)》（1918）、《獲取和分配國(guó)外文獻(xiàn)的制度》（1921）等，對(duì)圖書(shū)館法律的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)[5]。蘇共中央還頒布了一系列圖書(shū)館事業(yè)的法令和法規(guī)，主要包括《人民委員會(huì)關(guān)于集中管理圖書(shū)館事業(yè)的命令》（1920）、《關(guān)于加強(qiáng)黨對(duì)圖書(shū)館工作的影響》（1923）、《關(guān)于改善圖書(shū)館工作的決議》（1929）、《關(guān)于蘇聯(lián)的圖書(shū)館事業(yè)》（1934）、《關(guān)于改善圖書(shū)館事業(yè)的狀況和措施》（1959）、《關(guān)于提高圖書(shū)館在對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行社會(huì)主義教育及科技發(fā)展中的作用》（1974）等[6]。其中，《關(guān)于蘇聯(lián)的圖書(shū)館事業(yè)》（1934年）最為重要，標(biāo)志著蘇聯(lián)開(kāi)始執(zhí)行新的圖書(shū)館管理體系。各共和國(guó)建立圖書(shū)館管理局，負(fù)責(zé)圖書(shū)館的發(fā)展規(guī)劃、補(bǔ)充館藏、培養(yǎng)干部、協(xié)調(diào)圖書(shū)館的活動(dòng)。

這些圖書(shū)館法規(guī)和法令為蘇聯(lián)圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的保障，明確了發(fā)展方向。直至20世紀(jì)60年代中期，前蘇聯(lián)雖然經(jīng)歷了國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)和衛(wèi)國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)，但其圖書(shū)館的普及程度還是位居世界第一位的[7]。列寧在蘇維埃圖書(shū)館立法過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，他不但親自起草并簽署圖書(shū)館相關(guān)法令，而且還對(duì)圖書(shū)館事業(yè)從理論上進(jìn)行分析和研究，涉及此方面的著作、書(shū)信、提綱等資料約三百余件[8]。

1984年，《蘇聯(lián)圖書(shū)館事業(yè)條例》頒布，這是前蘇聯(lián)將圖書(shū)館立法上升到國(guó)家立法層面的第一次嘗試。隨著前蘇聯(lián)的解體，俄羅斯聯(lián)邦政府批準(zhǔn)實(shí)施了《俄羅斯聯(lián)邦到2005年的圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展方案（草案）》。該方案指出，為了使圖書(shū)館事業(yè)適應(yīng)俄羅斯聯(lián)邦新的形勢(shì)，將考慮在《蘇聯(lián)圖書(shū)館事業(yè)條例》 的基礎(chǔ)上修改和制訂新的圖書(shū)館法[9]。從1991年開(kāi)始，俄羅斯組織相關(guān)部門(mén)的專(zhuān)家、學(xué)者，參考聯(lián)合國(guó)、歐盟等國(guó)際組織制定的有關(guān)文化和信息的國(guó)際法律條文，并研究其他國(guó)家的圖書(shū)館立法情況，于1992年基本形成了《圖書(shū)館事業(yè)聯(lián)邦法（草案）》。之后經(jīng)過(guò)多次修改和補(bǔ)充，該草案于1994年11月26日由俄羅斯國(guó)家杜馬討論通過(guò)，同年12月29日，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)葉利欽簽字生效，1995年1月17日《圖書(shū)館事業(yè)聯(lián)邦法》開(kāi)始正式實(shí)施。這是俄羅斯第一部圖書(shū)館專(zhuān)門(mén)法，在俄羅斯圖書(shū)館立法進(jìn)程中具有里程碑的意義[10-11]。

1.2 中國(guó)圖書(shū)館立法歷史沿革

我國(guó)圖書(shū)館法制化起源于20紀(jì)初，1903年，清政府制定的《奏定學(xué)堂章程》中第一次提到“圖書(shū)館”，1909年，學(xué)部曾奏擬圖書(shū)館章程共十九條[12]。1910年，清政府的學(xué)部頒布了《京師及各省圖書(shū)館同行章程》，這是中國(guó)以政府名義頒布的第一部圖書(shū)館法。它規(guī)定按行政區(qū)劃（即省、府、廳、州）設(shè)立圖書(shū)館，同時(shí)規(guī)定學(xué)部、各級(jí)提學(xué)使對(duì)圖書(shū)館的管理和經(jīng)費(fèi)撥款以及圖書(shū)館管理人員的設(shè)立等內(nèi)容。1915年，北洋政府教育部頒布了《通俗圖書(shū)館規(guī)程》和《圖書(shū)館規(guī)程》。1927年，國(guó)民政府大學(xué)院頒布了《圖書(shū)館條例》，并在1939年和1947年進(jìn)行了兩次修訂。1939年，國(guó)民政府公布了《圖書(shū)館工作大綱》。1952年，新中國(guó)的政務(wù)院規(guī)定了送繳樣本制度。1956年，國(guó)家擬定了《高等學(xué)校圖書(shū)館試行條例（草案）》[13]。

改革開(kāi)放后，1981年徐文緒等人起草了一部《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法（建議草案）》[14]，但該草案并沒(méi)有通過(guò)立法程序的審核，只作為一項(xiàng)學(xué)術(shù)研究成果。從80年代開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始頒布了一些單行的圖書(shū)館條例，如1981年再次擬定《高等學(xué)校圖書(shū)館工作條例》，1982年發(fā)布了《省、市、自治區(qū)圖書(shū)館工作條例》，1987年頒發(fā)施行了《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》，并在2002年進(jìn)行了修訂。從80年代末開(kāi)始，我國(guó)很多省、市、自治區(qū)相繼制定了圖書(shū)館方面的法規(guī)，如《上海市區(qū)縣圖書(shū)館管理辦法》（1987）、《上海市公共圖書(shū)館管理辦法》（1996）、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書(shū)館條例（試行）》（1997）、《湖北省公共圖書(shū)館條例》（2001）、《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書(shū)館條例》（2001）、《北京市公共圖書(shū)館管理辦法》（2002）、《河南省公共圖書(shū)館管理辦法》（2002）等。這些圖書(shū)館規(guī)章、條例在一定程度上解決了管理體制、經(jīng)費(fèi)、館員隊(duì)伍等制約圖書(shū)館發(fā)展的問(wèn)題[15]。

2001年，國(guó)家提出啟動(dòng)《圖書(shū)館法》立法進(jìn)程。中宣部于2004年印發(fā)的《關(guān)于制定我國(guó)文化立法十年規(guī)劃（2004—2013）的建議》，將圖書(shū)館法列入前五年的立法規(guī)劃。十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，將圖書(shū)館法列為“研究起草、條件成熟時(shí)安排審議”的項(xiàng)目。國(guó)務(wù)院自 2007年起連續(xù)4年將“公共圖書(shū)館法”作為“需要抓緊研究、待條件成熟時(shí)提出的立法項(xiàng)目”列入年度立法工作計(jì)劃[16]。

2008年11月，國(guó)家正式啟動(dòng)《圖書(shū)館法》（公共圖書(shū)館法）的立法工作。文化部召開(kāi)的立法啟動(dòng)工作會(huì)議，由中國(guó)圖書(shū)館學(xué)會(huì)和國(guó)家圖書(shū)館牽頭，組織相關(guān)專(zhuān)家開(kāi)展立法研究，為起草法律條文做提供資料、思路、方案等方面的準(zhǔn)備[17]。2009年1月，中國(guó)圖書(shū)館學(xué)會(huì)新年峰會(huì)專(zhuān)題討論了立法支撐研究工作，如何才能積極推進(jìn)“公共圖書(shū)館法”立法工作成為大會(huì)唯一議題[18]。2009年11月，在中國(guó)圖書(shū)館學(xué)會(huì)年會(huì)期間，《公共圖書(shū)館法》條文草案的“討論稿”首次征求業(yè)內(nèi)人士意見(jiàn)。2010年3月，條文草案的“征求意見(jiàn)稿”由文化部辦公廳下發(fā)相關(guān)部委和各省、市、自治區(qū)文化廳局征求意見(jiàn)。2010年7月，文化部通過(guò)中國(guó)圖書(shū)館學(xué)會(huì)秘書(shū)處就條文草案涉及的一些重要問(wèn)題征求專(zhuān)家組和圖書(shū)館法律與知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究專(zhuān)業(yè)委員會(huì)的意見(jiàn)[19]。2011年12月 ，《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法（草案送審稿）》報(bào)國(guó)務(wù)院審議[20]。2012年《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法（征求意見(jiàn)稿）》公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)[21]。

可見(jiàn)，我國(guó)《公共圖書(shū)館法》初稿已經(jīng)形成，由于諸多原因至今未獲批實(shí)施，只是一部草案或征求意見(jiàn)稿。但圖書(shū)館人和社會(huì)各界對(duì)其關(guān)注度、期望值很高，草案經(jīng)過(guò)不斷完善后，能夠正式頒布實(shí)施，從而成為我國(guó)圖書(shū)館第一部專(zhuān)門(mén)法是大家的共同期待[22]。

2 中俄國(guó)家圖書(shū)館法基本內(nèi)容

2.1 俄羅斯國(guó)家圖書(shū)館法

俄羅斯《圖書(shū)館事業(yè)聯(lián)邦法（草案）》經(jīng)過(guò)了多次修改和補(bǔ)充。1992年，俄羅斯期刊《科技圖書(shū)館》刊登了修改后的《圖書(shū)館事業(yè)聯(lián)邦法（草案）》，主要內(nèi)容包括：第一章——總則（4條）；第二章——圖書(shū)館的組建、注冊(cè)、停辦和改建（6條）；第三章——用戶(hù)的權(quán)利和責(zé)任（4條）；第四章——圖書(shū)館職責(zé)與職權(quán)（2條）；第五章——圖書(shū)館藏書(shū)（7條）；第六章——圖書(shū)館服務(wù)系統(tǒng)（6條）；第七章——圖書(shū)館的管理（6條）；第八章——圖書(shū)館的經(jīng)費(fèi)（4條）；第九章——圖書(shū)館工作者、勞動(dòng)工資和社會(huì)保障（3條）；第十章——圖書(shū)館的國(guó)際合作（2條）[23-24]。1993年，俄羅斯期刊《圖書(shū)館學(xué)》刊登了經(jīng)過(guò)再修改的《圖書(shū)館事業(yè)聯(lián)邦法（草案）》，主要內(nèi)容包括：第一章——總則（3條）；第二章——公民權(quán)利（3條）；第三章——圖書(shū)館用戶(hù)權(quán)利與責(zé)任（2條）；第四章——圖書(shū)館的權(quán)利和義務(wù)（5條）；第五章——圖書(shū)館創(chuàng)辦者的權(quán)利和義務(wù)（4條）；第六章——圖書(shū)館事業(yè)方面的國(guó)家政策（6條）；第七章——圖書(shū)館建立、登記、改革和停辦的程序（5條）；第八章——防衛(wèi)侵犯“圖書(shū)館事業(yè)法”的職責(zé)（1條）[25]。

1994年11月23日，俄羅斯國(guó)家杜馬通過(guò)了《圖書(shū)館事業(yè)聯(lián)邦法》，12月29日，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)葉利欽簽字生效[26-27]，通過(guò)的《圖書(shū)館事業(yè)聯(lián)邦法》主要內(nèi)容包括：

第一章——總則：包括圖書(shū)館、公共圖書(shū)館、圖書(shū)館事業(yè)、文獻(xiàn)、圖書(shū)館使用者、圖書(shū)館集中化系統(tǒng)的概念；法律適用的有效范圍；圖書(shū)館的基本類(lèi)型。

第二章——圖書(shū)館事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的公民權(quán)：包括享受圖書(shū)館服務(wù)的權(quán)利；在圖書(shū)館活動(dòng)的權(quán)利；圖書(shū)館使用者的權(quán)利；特殊群體的圖書(shū)館使用者的權(quán)利；圖書(shū)館使用者的責(zé)任；圖書(shū)館的創(chuàng)立者。

第三章——圖書(shū)館的義務(wù)和權(quán)利：包括圖書(shū)館的地位；圖書(shū)館的義務(wù)；圖書(shū)館的權(quán)利。

第四章——國(guó)家在圖書(shū)館事業(yè)中的義務(wù)：包括國(guó)家的圖書(shū)館事業(yè)政策；國(guó)家發(fā)展圖書(shū)館事業(yè)的義務(wù)。

第五章——保存和使用圖書(shū)館領(lǐng)域各民族文化成果的特別規(guī)則：包括俄羅斯聯(lián)邦各民族文化成果的圖書(shū)館的館藏；圖書(shū)館是俄羅斯聯(lián)邦各民族文化成果的一部分；俄羅斯聯(lián)邦的各民族圖書(shū)館。

第六章——組織圖書(shū)館之間的相互協(xié)作：包括國(guó)家參與保障圖書(shū)館服務(wù)的相互協(xié)作與配合；核心圖書(shū)館；圖書(shū)館同科學(xué)技術(shù)信息及檔案機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系。

第七章—— 圖書(shū)館事業(yè)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控：包括創(chuàng)建圖書(shū)館的程序；圖書(shū)館的改組與撤銷(xiāo)；圖書(shū)館的財(cái)產(chǎn)；發(fā)展圖書(shū)館的基金；圖書(shū)館工作人員的勞動(dòng)關(guān)系。

頒布實(shí)施的俄羅斯《圖書(shū)館事業(yè)聯(lián)邦法》經(jīng)過(guò)多次修改（2004、2007、2008、2009、2013），在法律框架結(jié)構(gòu)、相關(guān)條款表述等方面發(fā)生了一定的變化[28]。如2009年6月，俄羅斯國(guó)家杜馬通過(guò)《關(guān)于修定<圖書(shū)館事業(yè)聯(lián)邦法>》，在法律上第一次引入“圖書(shū)文物”的概念，具有極高的精神、物質(zhì)價(jià)值和具有特殊歷史、科學(xué)、文化意義的手稿和印刷圖書(shū)屬于圖書(shū)文物，為它們建立特殊的登記、保存和利用制度；解決區(qū)域圖書(shū)館集中管理的法律保障問(wèn)題；平衡傳統(tǒng)圖書(shū)文化與發(fā)展新信息資源和技術(shù)的關(guān)系[29]。

2.2 中國(guó)國(guó)家圖書(shū)館法

我國(guó)《公共圖書(shū)館法》立法工作于2008年11月正式啟動(dòng)，2011年12月《公共圖書(shū)館法（草案送審稿）》報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦審議。雖然我國(guó)《公共圖書(shū)館法》仍處于送審階段，尚未正式頒布實(shí)施，且今后其內(nèi)容也許會(huì)有所變化，但社會(huì)關(guān)注度還是極高。

北京大學(xué)李國(guó)新教授是《公共圖書(shū)館法》立法支撐研究的主持人，立法支撐研究共涉及11個(gè)專(zhuān)題，包括國(guó)內(nèi)外立法資料收集與分析，立法背景與立法必要性、可行性研究，公共圖書(shū)館的性質(zhì)與功能研究，公共圖書(shū)館的設(shè)置與體系建設(shè)研究；公共圖書(shū)館管理體制研究，公共圖書(shū)館績(jī)效評(píng)估研究，公共圖書(shū)館人、財(cái)、物保障及呈繳本制度研究，著作權(quán)保護(hù)法律在公共圖書(shū)館的適用研究，公共圖書(shū)館文獻(xiàn)資源建設(shè)法律保障研究，讀者權(quán)益與圖書(shū)館服務(wù)研究，公共圖書(shū)館與“數(shù)字圖書(shū)館”—— 數(shù)字環(huán)境下公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展研究。支撐研究雖不是條文起草，但涉及法律的主要內(nèi)容和基本制度。立法支撐研究所提供的國(guó)內(nèi)外資料、數(shù)據(jù)及結(jié)論對(duì)法律條文的起草具有重要的參考價(jià)值，為我國(guó)《公共圖書(shū)館法》的起草工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[19]。

李國(guó)新教授主持撰寫(xiě)的《公共圖書(shū)館法（征求意見(jiàn)稿）》主要內(nèi)容包括：

第一章——總則：包括立法宗旨，公共圖書(shū)館和文獻(xiàn)信息資源的定義，公共圖書(shū)館建設(shè)和服務(wù)的原則，政府規(guī)劃及經(jīng)費(fèi)保障，管理職責(zé)，鼓勵(lì)政策，扶持政策，設(shè)置，獎(jiǎng)勵(lì)，評(píng)估，發(fā)揮行業(yè)組織作用。

第二章——國(guó)家圖書(shū)館的設(shè)立與職能：包括國(guó)家圖書(shū)館的設(shè)立與性質(zhì)，國(guó)家圖書(shū)館的職能。

第三章——公共圖書(shū)館的設(shè)立與職能：包括公共圖書(shū)館的設(shè)立，總分館制，少年兒童圖書(shū)館，公共圖書(shū)館的職能，拆除、重建程序要求。

第四章——文獻(xiàn)信息資源建設(shè)：包括文獻(xiàn)信息資源建設(shè)的總體要求，資源采購(gòu)，呈繳本制度，文獻(xiàn)捐贈(zèng)，文獻(xiàn)加工，數(shù)字化建設(shè)，共建共享，文獻(xiàn)保管，文獻(xiàn)剔除。

第五章——圖書(shū)館服務(wù)：包括讀者權(quán)益，基本服務(wù)，服務(wù)能力建設(shè)，文獻(xiàn)資源的開(kāi)發(fā)與利用，開(kāi)放要求，環(huán)境要求，特殊人群服務(wù)，讀者監(jiān)督，讀者信息保護(hù)，政府公開(kāi)信息服務(wù)。

第六章——工作人員：包括工作人員基本要求，人員編制，人員聘任和崗位管理，館長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，志愿者服務(wù)。

第七章——法律責(zé)任：包括文化主管部門(mén)、其他有關(guān)部門(mén)的法律責(zé)任，公共圖書(shū)館的法律責(zé)任，出版機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，讀者的法律責(zé)任。

我國(guó)《公共圖書(shū)館法（征求意見(jiàn)稿）》與俄羅斯《聯(lián)邦圖書(shū)館事業(yè)法》和主要發(fā)達(dá)國(guó)家圖書(shū)館法相比，內(nèi)容體系和結(jié)構(gòu)框架雖有差異，但基本上涵蓋了圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展和讀者權(quán)益保護(hù)的主要方面[30]，回應(yīng)了圖書(shū)館界的訴求，是值得期待的一部法律，但也存在不足，如少數(shù)條款存在措辭不準(zhǔn)確、邏輯不嚴(yán)密等問(wèn)題[21]。

3 中俄地方性圖書(shū)館法規(guī)

3.1 俄羅斯地方性圖書(shū)館法規(guī)

從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，俄羅斯各聯(lián)邦主體開(kāi)始相繼制定和頒布了一系列地方性圖書(shū)館法。俄羅斯憲法規(guī)定，各聯(lián)邦主體（共和國(guó)、州、邊疆區(qū)、自治區(qū)、自治州、直轄市）有權(quán)制定本地區(qū)法律。1994年7月，《薩哈共和國(guó)圖書(shū)館事業(yè)法》頒布實(shí)施，這是俄羅斯第一部圖書(shū)館法，比俄羅斯國(guó)家圖書(shū)館法——《聯(lián)邦圖書(shū)館事業(yè)法》還早5個(gè)月，這證明聯(lián)邦主體在法律調(diào)控文化問(wèn)題上有“憲法優(yōu)先權(quán)”。1996—1997年是聯(lián)邦主體圖書(shū)館立法高峰期，截止到1999年，89個(gè)聯(lián)邦主體中有67個(gè)聯(lián)邦主體制定、頒布了地方性圖書(shū)館法規(guī)，這些法規(guī)的立法目的具有相似性，包括對(duì)圖書(shū)館的定義、圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的基本方針、圖書(shū)館事業(yè)的主管機(jī)關(guān)以及圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題的規(guī)定。與國(guó)家圖書(shū)館法相比，地方性圖書(shū)館法規(guī)則具有較強(qiáng)的針對(duì)性，有力地保障和促進(jìn)了地方圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展[31]。到2006年，俄羅斯制定地方性圖書(shū)館法規(guī)的聯(lián)邦主體達(dá)到83個(gè)[32]。同時(shí)，各聯(lián)邦主體根據(jù)國(guó)家法規(guī)政策和地方社會(huì)發(fā)展等情況對(duì)地方性圖書(shū)館法規(guī)進(jìn)行了修改與補(bǔ)充。各聯(lián)邦主體圖書(shū)館法規(guī)的內(nèi)容和框架基本參照國(guó)家《聯(lián)邦圖書(shū)館事業(yè)法》，效仿率達(dá)30%～80%[33]。這在一定程度上相當(dāng)于對(duì)國(guó)家《聯(lián)邦圖書(shū)館事業(yè)法》的貫徹，但各聯(lián)邦主體圖書(shū)館立法也有自己的特色，如賦予聯(lián)邦主體綜合科學(xué)圖書(shū)館以地方圖書(shū)館的職能，接收和分配并監(jiān)督文獻(xiàn)呈繳本，編制國(guó)家書(shū)目，保護(hù)地區(qū)居民文化遺產(chǎn)，設(shè)有專(zhuān)門(mén)章節(jié)、條款規(guī)定館員社會(huì)待遇等[3]。2008年3月，89個(gè)聯(lián)邦主體合并為83個(gè)，而2014年3月，克里米亞議會(huì)宣布脫離烏克蘭而獨(dú)立，并舉行全民公投加入了俄羅斯，組成克里米亞共和國(guó)和塞瓦斯托波爾直轄市2個(gè)聯(lián)邦主體。自此，俄羅斯85個(gè)聯(lián)邦主體基本都有地方性圖書(shū)館法規(guī)。

3.2 中國(guó)地方性圖書(shū)館法規(guī)

我國(guó)地方性公共圖書(shū)館法規(guī)建設(shè)始于20世紀(jì)80年代中期，走在了國(guó)家圖書(shū)館法立法工作的前面。目前，我國(guó)已有十多個(gè)省份和地區(qū)制定了地方性圖書(shū)館法規(guī)，這些法規(guī)對(duì)圖書(shū)館的定義、建設(shè)意義、設(shè)置、文獻(xiàn)資源建設(shè)、讀者服務(wù)和人員招聘與培訓(xùn)等方面都做了相關(guān)規(guī)定。由于各地經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展水平差異較大，所以，這些法規(guī)也體現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，可為其他省市乃至國(guó)家的圖書(shū)館立法提供參考和借鑒[34]。截止到2014年，我國(guó)曾頒布的地方性圖書(shū)館法規(guī)主要有21個(gè)[35-36]。在此過(guò)程中，學(xué)者對(duì)不同地區(qū)的圖書(shū)館法規(guī)進(jìn)行了多方面的比較研究。

高波等人（2006）對(duì)8部地方性圖書(shū)館法規(guī)從制定時(shí)間、頒布部門(mén)、條款數(shù)量、適用范圍、經(jīng)費(fèi)保障、服務(wù)與業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、文獻(xiàn)資源建設(shè)、人員編制與任職資格、機(jī)構(gòu)與建筑設(shè)備、發(fā)展與布局、管理體制等方面進(jìn)行了比較分析，指出讀者為本、法治進(jìn)步、資源共享是8部法規(guī)的亮點(diǎn)，但在經(jīng)費(fèi)、數(shù)字化資源、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、職業(yè)資格認(rèn)證方面存在立法不足[37-38]。朱荀和魏成剛（2008）以4部地方性圖書(shū)館法規(guī)內(nèi)容為基礎(chǔ)，將立法后館舍條件、購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)、館藏建設(shè)、人員配置等方面產(chǎn)生的變化進(jìn)行了數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，指出在間接規(guī)范購(gòu)書(shū)費(fèi)和國(guó)家圖書(shū)館法規(guī)范各級(jí)各類(lèi)圖書(shū)館兩方面，地方性圖書(shū)館立法對(duì)國(guó)家圖書(shū)館立法具有借鑒作用[39]。韓金和高波（2011）對(duì)12部地方性圖書(shū)館法規(guī)進(jìn)行了比較，重點(diǎn)比較分析了圖書(shū)館設(shè)置及目的、經(jīng)費(fèi)保障、文獻(xiàn)資源建設(shè)和圖書(shū)館管理等問(wèn)題，認(rèn)為將經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算、規(guī)范主管部門(mén)職責(zé)、重視館際合作與資源共享、呈繳本制度得到共識(shí)、關(guān)注弱勢(shì)群體服務(wù)、創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)政策是現(xiàn)有法規(guī)的亮點(diǎn)，同時(shí)也存在經(jīng)費(fèi)要求不夠具體、獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則沒(méi)有細(xì)化、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不夠、法律責(zé)任不明確等問(wèn)題[34]。劉振華（2011）從辦館條件、信息資源建設(shè)、讀者服務(wù)、人事制度、呈繳本制度等方面對(duì)12部地方性圖書(shū)館法規(guī)進(jìn)行比較，指出現(xiàn)存圖書(shū)館法存在法治建設(shè)觀念、經(jīng)費(fèi)保障、讀者權(quán)益保護(hù)、監(jiān)督機(jī)制等問(wèn)題[36]。劉蒙（2012）通過(guò)對(duì)9 部地方性圖書(shū)館法規(guī)進(jìn)行比較，指出9部地方性圖書(shū)館法規(guī)存在法規(guī)條文過(guò)于模糊、弱勢(shì)群體服務(wù)不夠明確、資源共享與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)矛盾、職業(yè)資格準(zhǔn)入制度等方面存在不足[40]。

4 討 論

圖書(shū)館事業(yè)的振興之路，依靠的是圖書(shū)館法規(guī)政策的指引和保障。俄羅斯國(guó)家圖書(shū)館立法只用了3年時(shí)間，如今基本上形成了較完善的圖書(shū)館法律體系，圖書(shū)館法制建設(shè)取得了巨大成效。俄羅斯圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展和取得的成就實(shí)質(zhì)上也是圖書(shū)館法規(guī)政策施行并發(fā)揮效力的結(jié)果。而我國(guó)國(guó)家圖書(shū)館立法從2001年啟動(dòng)立法進(jìn)程開(kāi)始已經(jīng)有10多年，《公共圖書(shū)館法》（草案、送審稿、征求意見(jiàn)稿）也修改多次，但至今還處于“千呼萬(wàn)喚”狀態(tài)。因此，我國(guó)盡快出臺(tái)《公共圖書(shū)館法》是當(dāng)務(wù)之急。

俄羅斯《圖書(shū)館事業(yè)聯(lián)邦法》的制定先于各聯(lián)邦主體地方性圖書(shū)館法規(guī)，而我國(guó)地方性圖書(shū)館法規(guī)的制定是先于國(guó)家《公共圖書(shū)館法》。從俄羅斯聯(lián)邦制度的特點(diǎn)來(lái)看，國(guó)家權(quán)力地方化后，文化事業(yè)管理權(quán)被賦予各聯(lián)邦主體，《聯(lián)邦圖書(shū)館事業(yè)法》對(duì)地方的作用和影響力會(huì)逐漸削弱?；谥袊?guó)特色社會(huì)主義制度，我國(guó)《公共圖書(shū)館法》頒布后，會(huì)對(duì)現(xiàn)有地方性圖書(shū)館法規(guī)和地方圖書(shū)館立法，及行業(yè)協(xié)會(huì)圖書(shū)館規(guī)章制定工作產(chǎn)生深刻影響。而聯(lián)邦制發(fā)達(dá)的國(guó)家，地方圖書(shū)館立法活動(dòng)也常常先于國(guó)家，且對(duì)國(guó)家圖書(shū)館立法具有基礎(chǔ)性的影響作用[41]。

俄羅斯 《圖書(shū)館事業(yè)聯(lián)邦法》涵蓋不同類(lèi)型圖書(shū)館，我國(guó)尚未出臺(tái)的《公共圖書(shū)館法》以公共圖書(shū)館為主，沒(méi)有涵蓋各級(jí)各類(lèi)圖書(shū)館。有些發(fā)達(dá)國(guó)家不止一部專(zhuān)門(mén)圖書(shū)館法，如美國(guó)除《聯(lián)邦圖書(shū)館法》外，還頒布了《國(guó)會(huì)圖書(shū)館法》、《國(guó)家醫(yī)學(xué)圖書(shū)館法》、《國(guó)家農(nóng)業(yè)圖書(shū)館法》；韓國(guó)除了處于最高法律地位的基本法《圖書(shū)館法》外，還頒布了《圖書(shū)館法實(shí)施令》、《圖書(shū)館法實(shí)施規(guī)則》、《國(guó)會(huì)圖書(shū)館法》、《學(xué)校圖書(shū)館振興法》；日本則有“圖書(shū)館三法”，即《圖書(shū)館法》、《國(guó)立國(guó)會(huì)圖書(shū)館法》、《學(xué)校圖書(shū)館法》[42]。因此，我國(guó)不同類(lèi)型、不同系統(tǒng)圖書(shū)館立法工作也應(yīng)及時(shí)提到日程。

我國(guó)圖書(shū)館立法在積極吸取俄羅斯及其他國(guó)家圖書(shū)館立法的精華，借鑒一些成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也要結(jié)合中國(guó)特色社會(huì)主義的國(guó)情。同時(shí)，圖書(shū)館立法不僅涉及圖書(shū)館法理學(xué)問(wèn)題，還涉及圖書(shū)館知識(shí)產(chǎn)權(quán)、圖書(shū)館合同法、圖書(shū)館信息隱私保護(hù)權(quán)、圖書(shū)館特殊信息服務(wù)的法律風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、圖書(shū)館有償服務(wù)等一系列法律問(wèn)題。因此，我國(guó)圖書(shū)館的立法不僅要考慮圖書(shū)館的層次和類(lèi)型，還要考慮圖書(shū)館立法涉及的諸多方面。只有這樣，才能建立完善、全面的圖書(shū)館法律體系，保障我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)健康、長(zhǎng)足發(fā)展。

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