低碳發(fā)展指在嚴(yán)格控制碳排放、積極促進(jìn)碳吸收的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康與可持續(xù)發(fā)展。相較于我國(guó)一些地區(qū)長(zhǎng)期存在的高耗能、高污染經(jīng)濟(jì)模式而言，低碳發(fā)展意味著發(fā)展模式上的轉(zhuǎn)型和升級(jí)。2012年底，低碳發(fā)展概念首次出現(xiàn)在黨代會(huì)的報(bào)告中，黨的十八大報(bào)告指出，我國(guó)將“著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)提出要加快建立“促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度”。從實(shí)踐中看，近年來(lái)，各地區(qū)在低碳發(fā)展方面采取了積極的行動(dòng)，然而其行為方式和成效卻有所不同。分析我國(guó)低碳發(fā)展的區(qū)域差異及其原因，對(duì)促進(jìn)各地區(qū)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)具有重要的啟示意義。

一、我國(guó)低碳發(fā)展區(qū)域差異的表征

我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的國(guó)家，各地區(qū)的資源稟賦、發(fā)展水平不相一致。地域差異帶來(lái)了各地區(qū)在低碳發(fā)展上的行動(dòng)和成效的差別。這種差別首先表現(xiàn)在地方政府對(duì)中央低碳政策的執(zhí)行及其成效上?！笆晃濉币詠?lái)，我國(guó)實(shí)行了節(jié)能降耗的目標(biāo)責(zé)任考核制度。據(jù)國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2011年6月發(fā)布的公告，“十一五”期間，除對(duì)新疆另行考核外，各省、自治區(qū)、直轄市均完成了中央政府下達(dá)的節(jié)能目標(biāo)任務(wù)，其中28個(gè)地區(qū)超額完成，北京、湖北、天津分別超出目標(biāo)6.59、1.67、1 個(gè)百分點(diǎn)，不同省份顯示出了不同的節(jié)能目標(biāo)完成情況。盡管“十一五”各省級(jí)政府均完成了節(jié)能目標(biāo)，但不同地區(qū)在節(jié)能政策的執(zhí)行力度上顯示出了一定的差別。在節(jié)能措施落實(shí)方面，部分地方政府不愿意嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)能政策，其節(jié)能政策執(zhí)行力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中央政府期望，并出現(xiàn)了一些違規(guī)行為，一部分產(chǎn)能落后、能耗較高的企業(yè)得到了部分地區(qū)的政策支持和保護(hù)。如根據(jù)國(guó)家電監(jiān)會(huì)《2009年度電價(jià)執(zhí)行及電費(fèi)結(jié)算監(jiān)管報(bào)告》，一些省市自行出臺(tái)針對(duì)企業(yè)的優(yōu)惠電價(jià)政策，促進(jìn)了當(dāng)?shù)馗吆哪芷髽I(yè)的發(fā)展;另有一些地區(qū)在執(zhí)行差別電價(jià)時(shí)更換企業(yè)名單緩慢，使得一些應(yīng)該被淘汰或者應(yīng)該受到限制的企業(yè)并未按照政策執(zhí)行差別電價(jià)。

此外，區(qū)域之間不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑和高耗能產(chǎn)業(yè)的區(qū)域轉(zhuǎn)移也從一個(gè)方面反映了不同地區(qū)在低碳發(fā)展行為上的差異。第二產(chǎn)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中能源消耗較大、碳排放較高的產(chǎn)業(yè)部門(mén)。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《東西中部和東北地區(qū)劃分方法》，“十一五”時(shí)期我國(guó)東、中、西、東北四大經(jīng)濟(jì)區(qū)的第二產(chǎn)業(yè)比重發(fā)生了不同的變化。與2005年相比，2009年全國(guó)第二產(chǎn)業(yè)比重提升1.1個(gè)百分點(diǎn)，中、西、東北地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)比重分別提升3.1、3.6、2.5 個(gè)百分點(diǎn)，而東部地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)比重下降了0.5個(gè)百分點(diǎn)。不同地區(qū)在第二產(chǎn)業(yè)比重變化上的差異反映了各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同路徑。近年來(lái)，東部地區(qū)已經(jīng)發(fā)展到一定的工業(yè)化階段，重化工業(yè)發(fā)展緩慢，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開(kāi)始向高新科技產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型。而對(duì)于欠發(fā)達(dá)的西部等地區(qū)而言，其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在一定程度上依賴的是重化工業(yè)的擴(kuò)張。東部地區(qū)由于勞動(dòng)力成本、產(chǎn)業(yè)政策等原因，開(kāi)始走向產(chǎn)業(yè)升級(jí)，一些高耗能、高污染、人力成本高的產(chǎn)業(yè)選擇向其他地區(qū)轉(zhuǎn)移;而西部、東北等地在“西部大開(kāi)發(fā)”“振興東北老工業(yè)基地”戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，制定了優(yōu)厚的土地、稅收政策用以招商引資，承接了來(lái)自發(fā)達(dá)地區(qū)的部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相應(yīng)地帶來(lái)了二氧化碳排放的轉(zhuǎn)移。有研究者計(jì)算了我國(guó)二氧化碳排放的空間轉(zhuǎn)移，研究結(jié)果顯示，2000年至2007年，北京、上海及部分沿海城市的單位GDP二氧化碳排放的平均值較小，低于4噸CO2/萬(wàn)元;而山西、內(nèi)蒙古、寧夏、貴州欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其單位GDP二氧化碳排放則高達(dá)10噸CO2/萬(wàn)元以上。①曾賢剛、龐含霜:《我國(guó)各省區(qū)CO2排放狀況、趨勢(shì)及其減排對(duì)策》，《中國(guó)軟科學(xué)》2009年增刊(上)。

低碳發(fā)展存在上述區(qū)域差異，與各地的資源稟賦、技術(shù)水平等因素關(guān)系緊密。資源稟賦是低碳發(fā)展的重要因素，這其中的資源包括自然資源以及勞動(dòng)力、資本等非自然的資源。資源稟賦對(duì)地方政府低碳發(fā)展產(chǎn)生影響主要是由于資源在一定程度決定了一個(gè)地區(qū)的發(fā)展模式，如城市的區(qū)位和自然條件影響著城市居民對(duì)能源的依賴程度和能源的使用結(jié)構(gòu)。此外，資源稟賦能夠?qū)Φ胤秸吞及l(fā)展產(chǎn)生影響還因?yàn)椴煌貐^(qū)可以根據(jù)自身的資源擁有情況選擇相應(yīng)的低碳發(fā)展模式。比如，四川省廣元市有著大量的天然氣資源，太陽(yáng)能、風(fēng)能等資源也較為豐富，在這樣的資源稟賦下，廣元市推行煤改氣等工程，構(gòu)建低碳能源的利用體系來(lái)減少碳排放，進(jìn)行基于自身資源情況的低碳發(fā)展。②參見(jiàn)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組:《低碳經(jīng)濟(jì)不是發(fā)達(dá)地區(qū)的專利》，《人民日?qǐng)?bào)》2010年4月28日。從技術(shù)水平來(lái)看，低碳技術(shù)是一個(gè)地區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的核心，也是低碳發(fā)展得以實(shí)現(xiàn)的重要路徑。低碳技術(shù)中有一些應(yīng)用范圍較廣的核心技術(shù)，如旨在提高能效的節(jié)能技術(shù)，對(duì)于生產(chǎn)過(guò)程的能耗降低有著重要的作用;太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等新能源的開(kāi)發(fā)生產(chǎn)技術(shù)，則能夠?yàn)榉腔茉吹陌l(fā)展奠定基礎(chǔ)，從而在一定程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)化石能源的部分替代，降低碳排放。低碳技術(shù)的獲得主要有兩種方式，一是直接引進(jìn)其他國(guó)家或地區(qū)的先進(jìn)技術(shù)，二是進(jìn)行自主研發(fā)，從地區(qū)差異上看，低碳技術(shù)水平相對(duì)較高的地區(qū)容易利用已有技術(shù)發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，因此更容易在低碳發(fā)展中搶占先機(jī)。

資源稟賦、技術(shù)水平等因素更多是從自然環(huán)境、技術(shù)能力方面對(duì)低碳發(fā)展的差異性進(jìn)行考察。同時(shí)，低碳發(fā)展在我國(guó)作為一種政府主導(dǎo)的行為，是政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，勢(shì)必會(huì)受到與公共行政相關(guān)制度安排的影響和制約。因此，還需要從公共行政角度對(duì)低碳發(fā)展的區(qū)域差異進(jìn)行進(jìn)一步分析。

二、地方政府能力的理論視角

政府能力是政府履行其行政職能、從事某項(xiàng)事務(wù)中所擁有的資源和能量的表征。政府能力是一個(gè)綜合的系統(tǒng)，其中包括了人力、物力、財(cái)力、權(quán)力、信息、文化等多種元素。不同的研究者對(duì)于政府能力的理解不盡相同。從國(guó)家能力角度，有研究者認(rèn)為國(guó)家的管理能力(management capacity)可以劃分為界定問(wèn)題、發(fā)展并評(píng)估政策以用于解決問(wèn)題、運(yùn)作政府項(xiàng)目等三個(gè)方面;③Howitt A M，“Improving public management in small communities”，Southern Review of Public Administration，no.2，1978.有的研究者認(rèn)為一個(gè)機(jī)構(gòu)的能力應(yīng)該包括兩個(gè)方面，一是選擇目標(biāo)的能力，二是采取行動(dòng)以達(dá)成既定目標(biāo)的意愿;④Lindley C，“Changing poly management responsibilities of local legislative bodies”，Public Administration Review，no.35，1975，p.797.2003年的世界發(fā)展報(bào)告認(rèn)為機(jī)構(gòu)能力應(yīng)包括信息獲取、利益平衡、政策執(zhí)行、政策學(xué)習(xí)和適應(yīng)等四個(gè)方面。①The World Bank，“World development report 2003”，Washington.DC:The World Bank，2004.齊曄等提出了地方政府行為的MPC－IC模型，認(rèn)為動(dòng)機(jī)(Motivation)、權(quán)力(Power)和能力(Capacity)是決定地方政府行為的內(nèi)在因素，激勵(lì)(Incentives)和約束(Constraints)從外部影響地方政府的行為，地方政府能力作為地方政府行為解釋的一個(gè)基礎(chǔ)變量，包含政策制定能力、資源管理能力和項(xiàng)目執(zhí)行能力。②Qi Y，Ma L，Zhang H B，et al，“Translating a Global Issue into Local Priority:China＇s Local Government Response to Climate Change”，The Journal of Environment＆ Development，no.4，2008，p.379 －400.

不同層級(jí)的地方政府有著不同的能力。對(duì)于能力較低的政府而言，其注意力往往首先集中在較為基本的功能上，例如提供純粹的公共物品(維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、保證公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益、傳染性的疾病防控、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安全用水、對(duì)窮人的保護(hù)等等)。而能力較高的國(guó)家和地區(qū)則相對(duì)履行更多的職能，發(fā)揮更加積極的作用，例如解決環(huán)境污染問(wèn)題、提供基礎(chǔ)性教育、建立以養(yǎng)老和失業(yè)救濟(jì)為代表的社會(huì)保障系統(tǒng)、解決外部性問(wèn)題等。③參見(jiàn)世界銀行:《1997年世界發(fā)展報(bào)告:變革世界中的政府》，北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年，第26－27頁(yè)。如果政府職能可以和其機(jī)構(gòu)職能相匹配，那么政府就能夠更有效地發(fā)揮作用。

在我國(guó)，省級(jí)政府一般處于承上啟下的位置，因此既有宏觀管理的職責(zé)，又需要進(jìn)行許多政策的制定。地市級(jí)政府較之省級(jí)政府會(huì)更多地面對(duì)群眾和企業(yè)，因此會(huì)涉及到許多具體的項(xiàng)目層面的操作，也需要有較強(qiáng)的政策執(zhí)行能力來(lái)配套。從不同地域的角度來(lái)講，因?yàn)椴煌赜虻牡胤秸畷?huì)面對(duì)不同的管理內(nèi)容，因此對(duì)他們的能力要求也不盡相同。對(duì)于地方政府而言，其能力與“行政儲(chǔ)備”(administrative stock)關(guān)系密切，而“行政儲(chǔ)備”可以通過(guò)該組織的財(cái)務(wù)狀況和人力資本進(jìn)行衡量，④李萬(wàn)新、埃里克·祖斯曼:《從意愿到行動(dòng):中國(guó)地方環(huán)保局的機(jī)構(gòu)能力研究》，《環(huán)境科學(xué)研究》2006年第9期。在這其中，地方政府的財(cái)政能力和地方政府領(lǐng)導(dǎo)能力是最為重要的兩個(gè)方面。

三、地方政府能力對(duì)低碳發(fā)展區(qū)域差異的影響

1.地方財(cái)政能力對(duì)低碳發(fā)展的影響

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上取得了巨大的成就，這也帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間布局的變化，因此出現(xiàn)了城市化、地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不均衡等現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距也有著擴(kuò)大的趨勢(shì)。最典型的反映便是地區(qū)之間(尤其是沿海發(fā)達(dá)省份和內(nèi)陸省份之間)收入差距擴(kuò)大的現(xiàn)象。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2013年我國(guó)內(nèi)地人均地區(qū)生產(chǎn)總值差距最大的天津市和貴州省的人均地區(qū)生產(chǎn)總值相差4.35倍。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距帶來(lái)了財(cái)政能力的差異化。財(cái)政能力是政府能力中的非常重要的方面。政府的日常運(yùn)行需要財(cái)力的支撐，因此政府生存和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)即是財(cái)政資源。恩格斯在描述財(cái)政和政府之間關(guān)系時(shí)說(shuō)道，稅收是政府得以成長(zhǎng)的奶娘，“賦稅是政府機(jī)器的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”，這反映了財(cái)力對(duì)于政府的重要性?！堵?lián)邦黨人文集》中，漢密爾頓等人也強(qiáng)調(diào)了財(cái)政能力對(duì)于政府的重要性，認(rèn)為貨幣是維持國(guó)家生命并執(zhí)行國(guó)家主要職能的重要要素，是每個(gè)政體不可或缺的東西。

1994年分稅制改革以后，從中央政府和地方政府的稅收分配來(lái)看，中央政府拿走了大部分的稅收收入，越到基層的地方政府，其稅收收入越?jīng)]有保障。在中央財(cái)政和地方財(cái)政的稅收分配中，稅收收入越來(lái)越集中于中央政府。

我國(guó)政府基于垂直系統(tǒng)的責(zé)任分配體制類似一個(gè)多層蛋糕，在這種模式下，政策制定權(quán)大多集中在中央政府，而提供公共服務(wù)的責(zé)任則更多集中在地方政府，特別是縣級(jí)及縣級(jí)以下政府。⑤參見(jiàn)安瓦·沙等:《發(fā)展中國(guó)家的地方治理》，劉亞平等譯，北京:清華大學(xué)出版社，2010年，第163－164頁(yè)。分稅制改革改變了地方政府的財(cái)政收入方式，但地方政府需要承擔(dān)的事務(wù)并未因此改變，大量的支出責(zé)任仍然集中在地方政府身上，地方政府仍然繼續(xù)擔(dān)任著中央政府的支出代理人。于是出現(xiàn)的一個(gè)事實(shí)是，1994年后，地方政府在全部預(yù)算支出中的所占比例大大提高。

從國(guó)際比較來(lái)看，我國(guó)地方政府支出在預(yù)算內(nèi)支出中所占的比重位于國(guó)際最高水平之列。2013年，地方政府財(cái)政支出占總財(cái)政支出比例高達(dá)85%。此外，分稅制改革并沒(méi)有配套為有利于地方政府更多的融資的政策，因此在1994年之后，地方政府的財(cái)政收入與支出之間的聯(lián)系被切斷了，造成了某些地方政府特別是落后地區(qū)的地方政府的負(fù)擔(dān)得以加重。⑥參見(jiàn)張軍:《分權(quán)與增長(zhǎng):中國(guó)的故事》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》2008年第1期。

從地域差異上看，分稅制和主要建立在稅收返還基礎(chǔ)上的中央轉(zhuǎn)移支付雖然本意在于幫助實(shí)現(xiàn)地區(qū)平衡，但從實(shí)際效果看卻進(jìn)一步擴(kuò)大了不同地區(qū)之間的財(cái)政收入差距。①周飛舟:《分稅制十年:制度及其影響》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第6期。很大程度上，這種現(xiàn)象的產(chǎn)生是由于中央轉(zhuǎn)移支付缺乏明確具體用途規(guī)定、稅收返依托“基數(shù)法”的現(xiàn)實(shí);此外，增值稅主要的來(lái)源是第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，而許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)地區(qū)。

不同的財(cái)政能力使地方政府表現(xiàn)出“協(xié)助之手”或“攫取之手”的不同行為。針對(duì)這種情況，有研究者提出中國(guó)地方政府公共服務(wù)差異的理論假說(shuō)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)少，更多人傾向于在政府部門(mén)就業(yè)，政府的超編使政府更傾向于加大行政性收費(fèi)和罰款。②參見(jiàn)周黎安:《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵(lì)與治理》，上海:格致出版社，2008年，第306－310頁(yè)。

財(cái)政能力對(duì)地方政府低碳發(fā)展的影響集中體現(xiàn)在節(jié)能降耗領(lǐng)域。節(jié)能降耗意味著地方政府要增大節(jié)能方面的財(cái)政支出。節(jié)能目標(biāo)的行政發(fā)包制導(dǎo)致地方政府在面對(duì)傳統(tǒng)的公共物品提供(社保、教育、衛(wèi)生等)之外，額外面臨新的產(chǎn)品提供——節(jié)能降耗。財(cái)政能力不足，意味著地方政府可能缺乏足夠的資金用以完善落后產(chǎn)能的退出機(jī)制，從而導(dǎo)致大量落后產(chǎn)能難以有效退出。

這也揭示了雖然整體層面上，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)節(jié)能進(jìn)展較快，但絕大多數(shù)欠發(fā)達(dá)省份仍然面臨著節(jié)能所需的財(cái)力約束而導(dǎo)致技改投入、財(cái)稅補(bǔ)貼不足，進(jìn)而形成被動(dòng)性的應(yīng)對(duì)局面。特別是在中西部地區(qū)，部分地方政府仍然延續(xù)著高能源消耗、高資源消耗的投資驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式，甚至對(duì)高耗能企業(yè)給予了政策保護(hù)和扶持。如西南某市于2008年遭遇金融危機(jī)之際，出臺(tái)《關(guān)于對(duì)鐵合金、電石、聚氯乙烯等高耗能企業(yè)實(shí)施政策扶持的通知》，要求供電部門(mén)在售電環(huán)節(jié)上對(duì)以上高耗能企業(yè)給予扶持、金融部門(mén)從信貸上給予扶持、稅務(wù)部門(mén)從稅費(fèi)征收方面給以優(yōu)惠扶持，以降低高耗能企業(yè)生產(chǎn)成本，幫助高耗能企業(yè)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)回落。這些措施顯然與中央政府在高耗能產(chǎn)業(yè)上的稅收、信貸、供能政策不一致。還有一些地區(qū)在中央政府嚴(yán)令禁止高耗能產(chǎn)業(yè)盲目擴(kuò)張的背景下，依然違規(guī)建設(shè)或擴(kuò)建水泥、鋼鐵、金屬冶煉等高耗能的項(xiàng)目，違規(guī)上馬產(chǎn)能過(guò)剩項(xiàng)目，沒(méi)有充分考慮中央政府的政策約束。這種違規(guī)建設(shè)背后的邏輯是:水泥、鋼鐵、金屬冶煉等高耗能的項(xiàng)目雖然有著較高的能源消費(fèi)強(qiáng)度，但是往往也是投資額較大的項(xiàng)目，能夠?yàn)榈胤秸亩愂蘸偷胤紾DP帶來(lái)拉動(dòng)效應(yīng)。

財(cái)政能力不足同樣還會(huì)影響地方政府在低碳發(fā)展方面的政策創(chuàng)新?！案辉５貐^(qū)有更多自由發(fā)展的空間，而貧困地區(qū)只能唯上級(jí)政府馬首是瞻”③安瓦·沙等:《發(fā)展中國(guó)家的地方治理》，劉亞平等譯，北京:清華大學(xué)出版社，2010年，第163－164頁(yè)。。當(dāng)已有的資金都不足以滿足目標(biāo)責(zé)任制下節(jié)能降耗指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)時(shí)，地方政府更加難以在其他沒(méi)有中央政府激勵(lì)－約束的領(lǐng)域進(jìn)行政策創(chuàng)新。

2.地方領(lǐng)導(dǎo)能力對(duì)低碳發(fā)展的影響

我國(guó)的基層政府官員一直擁有著充分的自主權(quán)。我國(guó)古代實(shí)行地區(qū)事務(wù)的屬地管理和自上而下的行政發(fā)包制，瞿同祖認(rèn)為清代地方政府就是“一人政府”，在地方政府完成上級(jí)的賦稅等事務(wù)和地區(qū)穩(wěn)定的情況下，地方政府官員能夠?qū)Φ胤降娜藛T雇傭、財(cái)政支出、公共物品的提供等擁有足夠的自由裁量權(quán)。④Ch’ü Tung － tsu，“Local Government in China under the Ch'ing”.Cambridge，Mass:Harvard University，1962.

當(dāng)代的地方政府領(lǐng)導(dǎo)也對(duì)地方公共決策起著重要作用。地方政府領(lǐng)導(dǎo)在地方發(fā)展中，擁有較大的地方?jīng)Q策的權(quán)力，能夠有權(quán)力根據(jù)地方實(shí)際情況制定地方性政策和相機(jī)抉擇，并能夠支配地方的大量資源。有的研究者甚至認(rèn)為轉(zhuǎn)型期的地方政府領(lǐng)導(dǎo)位于地方關(guān)系網(wǎng)的中心，是“地方土皇帝式的人物”，在當(dāng)?shù)貛缀蹩梢赃_(dá)到“戰(zhàn)無(wú)不勝”的地步。⑤蕭功秦:《中國(guó)后全能型的權(quán)威政治》，《戰(zhàn)略與管理》2002年第6期。一些實(shí)證研究也表明，在地市級(jí)政府和縣級(jí)政府中，地方政府領(lǐng)導(dǎo)能夠主導(dǎo)本級(jí)財(cái)政的支出分配。⑥林挺進(jìn):《地級(jí)市市長(zhǎng)對(duì)于預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出的影響》，《公共行政評(píng)論》2009年第1期。

地方政府低碳發(fā)展過(guò)程中，部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的能力和見(jiàn)識(shí)起到了重要的推動(dòng)作用。幾年之前，在省市級(jí)政府層面，很多領(lǐng)導(dǎo)和工作人員對(duì)于低碳發(fā)展議題非常陌生，即使在北京，對(duì)于低碳發(fā)展認(rèn)識(shí)不足的情況也非常顯著。一項(xiàng)在北京市開(kāi)展的調(diào)查顯示，北京市行政部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)的工作人員，對(duì)清潔發(fā)展機(jī)制的了解僅僅限于基本的概念，而對(duì)更深入的知識(shí)如清潔發(fā)展機(jī)制的實(shí)施和應(yīng)用等都缺乏足夠的了解。⑦楊智慧:《積極推進(jìn)北京市CDM建設(shè)》，《投資北京》2008年第4期。因此，地方政府領(lǐng)導(dǎo)能力對(duì)于當(dāng)?shù)氐牡吞及l(fā)展行為特別是低碳發(fā)展的政策創(chuàng)新非常重要。

河北省保定市低碳城市建設(shè)是這方面的典型案例。保定市在我國(guó)低碳城市發(fā)展上取得了顯著的成就，是WWF(世界自然基金會(huì))在我國(guó)選定的第一批低碳城市試點(diǎn)之一(一共兩個(gè)，另一個(gè)城市是上海)。在保定的低碳城市發(fā)展過(guò)程中，有兩位地方領(lǐng)導(dǎo)起到了關(guān)鍵的作用。一個(gè)是原保定市市長(zhǎng)于群，他對(duì)低碳發(fā)展、環(huán)境保護(hù)有著極大的熱情，他在任期間制定的一些政策直接推動(dòng)了保定市各部門(mén)向低碳城市發(fā)展的方向努力。另一個(gè)是原保定市高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)主任馬學(xué)祿，他還兼任中國(guó)風(fēng)能協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)。馬學(xué)祿對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)有著清晰的認(rèn)識(shí)，看好新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)他在新能源研究和推廣領(lǐng)域有著大量的人脈關(guān)系，又具有相當(dāng)?shù)男姓?quán)力，對(duì)保定的新能源設(shè)備制造業(yè)推廣具有決定性作用。①戴亦欣、王雯雯、劉志林等:《低碳城市治理中的領(lǐng)導(dǎo)力模型分析》，《現(xiàn)代城市研究》2010年第8期。例如，在為保定市引進(jìn)新能源設(shè)備制造企業(yè)方面，馬學(xué)祿起到了至關(guān)重要的作用，一些太陽(yáng)能光伏發(fā)電設(shè)備制造公司選址保定，就與馬學(xué)祿有著直接的關(guān)系。

另一個(gè)典型的案例是山東省。山東省是我國(guó)節(jié)能降耗工作完成得非常出色的省份，在該省的節(jié)能工作中，省政府節(jié)能辦的Z副主任在其中起到了重要的作用。2006年是我國(guó)“十一五”開(kāi)局第一年，12月，在中央政府下達(dá)《國(guó)務(wù)院關(guān)于“十一五”期間各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標(biāo)計(jì)劃的批復(fù)》確立各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標(biāo)之后短短3個(gè)月，山東省即出臺(tái)了《山東省節(jié)能目標(biāo)責(zé)任考核辦法》，并制定了詳細(xì)的《考核各設(shè)區(qū)市政府節(jié)能目標(biāo)計(jì)分辦法》和《考核103戶重點(diǎn)用能企業(yè)節(jié)能目標(biāo)計(jì)分辦法》，這使得山東省成為國(guó)內(nèi)省級(jí)政府中第一個(gè)制定詳細(xì)的節(jié)能目標(biāo)責(zé)任考核政策的省份，其出臺(tái)時(shí)間比中央政府節(jié)能目標(biāo)責(zé)任考核政策早約一年。

山東省之所以能夠在短時(shí)間內(nèi)出臺(tái)國(guó)內(nèi)首個(gè)節(jié)能目標(biāo)責(zé)任考核辦法，與Z副主任的個(gè)人能力密切相關(guān)。筆者對(duì)山東省節(jié)能辦的工作人員進(jìn)行了訪談，其中一位負(fù)責(zé)節(jié)能目標(biāo)責(zé)任考核的工作人員回憶2006年《山東省節(jié)能目標(biāo)責(zé)任考核辦法》出臺(tái)過(guò)程時(shí)提到，Z副主任在節(jié)能領(lǐng)域工作了多年，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，也很有自己的想法。在中央政府分解20%的單位GDP能耗下降指標(biāo)之后，Z副主任認(rèn)為建立目標(biāo)責(zé)任考核制度十分必要，因此讓山東省節(jié)能辦資源節(jié)約處的工作人員研究具體的考核方案，并與工作人員多次討論，最終共同形成了2006年底正式出臺(tái)的《山東省節(jié)能目標(biāo)責(zé)任考核辦法》。

四、結(jié)論與啟示

我國(guó)低碳發(fā)展的實(shí)踐表明，地方政府能力是造成低碳發(fā)展區(qū)域差異的重要因素之一。資源稟賦、技術(shù)水平等因素制約著各地低碳發(fā)展的水平，地方政府能力則從公共行政相關(guān)制度安排的角度對(duì)低碳發(fā)展產(chǎn)生著重要影響。

在地方政府能力方面，財(cái)政能力和地方政府領(lǐng)導(dǎo)能力是其中最為重要的兩個(gè)要素。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和分稅制改革，各地區(qū)的財(cái)政能力出現(xiàn)了差異化現(xiàn)象，這使得一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)在提供公共物品方面尤其是資源環(huán)境類公共物品上缺乏動(dòng)力，進(jìn)而造成了這些地區(qū)在低碳發(fā)展中更多采取被動(dòng)式的應(yīng)對(duì)行為，而較少政策創(chuàng)新。地方政府領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的能力則對(duì)低碳發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用，地方領(lǐng)導(dǎo)的見(jiàn)識(shí)和執(zhí)行力使地方政府在低碳發(fā)展的政策創(chuàng)新方面表現(xiàn)得更加出色。

地方政府能力對(duì)各地低碳發(fā)展的影響表明，在低碳發(fā)展的政策實(shí)踐中，各級(jí)政府并非是鐵板一塊的整體，中央政府和地方政府有著不同的利益訴求，因而在政策制定中有著不同的行為機(jī)制，發(fā)揮著不同的作用。要推進(jìn)低碳發(fā)展，這表明中央政府的目標(biāo)函數(shù)中加入了氣候變化、低碳發(fā)展的目標(biāo)。而碳減排在一定程度上意味著地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減速，這使得地方政府在低碳發(fā)展上缺乏積極性。財(cái)政能力較強(qiáng)和領(lǐng)導(dǎo)能力較強(qiáng)的地區(qū)尚能夠在低碳發(fā)展上發(fā)揮主動(dòng)性，大力推進(jìn)低碳發(fā)展，并進(jìn)行一些政策創(chuàng)新，財(cái)政能力和領(lǐng)導(dǎo)能力較弱的地區(qū)則更多采取應(yīng)對(duì)式行為。

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，要緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系;在地方政府財(cái)政能力方面，提出要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，由中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任;在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核方面，提出要完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過(guò)剩等指標(biāo)的權(quán)重。應(yīng)以十八大以來(lái)中共中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的系列精神為導(dǎo)向，加強(qiáng)地方政府在生態(tài)文明、低碳發(fā)展方面的地方財(cái)政能力建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)，通過(guò)能力的提升，切實(shí)推進(jìn)我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展。