馬嫣然

一、預(yù)算軟約束下的地方政府債務(wù)

地方政府債務(wù)問題長(zhǎng)期以來(lái)備受關(guān)注，很多學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了研究，多數(shù)文獻(xiàn)研究了地方政府負(fù)債的動(dòng)機(jī)，有的將其歸為財(cái)政分權(quán)，有的將其歸為晉升激勵(lì)，本文則擬從約束角度探討地方政府債務(wù)問題。激勵(lì)與約束是經(jīng)濟(jì)學(xué)永恒的主題。每一個(gè)行為主體都會(huì)受到某種制度的激勵(lì)，同時(shí)也會(huì)受到約束。幾乎所有的預(yù)算主體都會(huì)有突破預(yù)算的動(dòng)機(jī)，但很少有預(yù)算主體可以在現(xiàn)實(shí)中不斷突破預(yù)算約束而依然存活?？茽柲巫钤缱⒁獾接?jì)劃經(jīng)濟(jì)下的國(guó)有企業(yè)可以不斷突破預(yù)算約束而存活，據(jù)此而提出“預(yù)算軟約束”理論，并很快將這一理論從企業(yè)擴(kuò)展到了各種組織。這其中，地方政府是最容易患上“預(yù)算軟約束綜合癥”的組織之一，其典型表現(xiàn)就是債臺(tái)高筑，無(wú)力支付，最終由中央政府進(jìn)行救援。[1]

世界各國(guó)的地方政府債務(wù)危機(jī)都是不斷突破預(yù)算約束的結(jié)果。在這一點(diǎn)上，財(cái)政危機(jī)是相同的。雖然預(yù)算軟約束的表現(xiàn)是相同的，但約束機(jī)制是不同的，突破約束的路徑也是不同的，如王松奇（2014）所言，“地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀是當(dāng)今中國(guó)最能反映公有制經(jīng)濟(jì)預(yù)算軟約束特征的病態(tài)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象”。[2]因此，本文要探討的是我國(guó)地方政府如何能夠不斷突破預(yù)算約束而實(shí)現(xiàn)負(fù)債。

二、地方政府預(yù)算軟約束成因探討

一般來(lái)說(shuō)，單一制國(guó)家下地方政府債務(wù)的約束主要來(lái)自市場(chǎng)約束、中央政府約束、地方民眾約束、規(guī)則約束。以下從地方政府債務(wù)約束的四個(gè)層面分析造成地方政府預(yù)算軟約束的成因。

1.影響市場(chǎng)約束的因素

中國(guó)地方政府債務(wù)受到的市場(chǎng)約束十分有限。首先，市場(chǎng)對(duì)于債務(wù)的約束力主要表現(xiàn)為債權(quán)人約束。中國(guó)地方政府債務(wù)的主要債權(quán)人是商業(yè)銀行。①作為地方政府的主要債權(quán)人，商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)始終在積極配合地方政府推出更多的“金融創(chuàng)新”工具幫助地方政府實(shí)現(xiàn)融資，比如近些年來(lái)在地方政府債務(wù)中扮演了重要籌資角色的地方融資平臺(tái)、銀信合作、政信合作等。

商業(yè)銀行在對(duì)地方政府放款時(shí)所表現(xiàn)出的這種積極性，可以視為是一種商業(yè)銀行與地方政府“共謀”下的道德風(fēng)險(xiǎn)，首先，雙方都堅(jiān)定地相信中央政府不會(huì)對(duì)無(wú)力償還的地方政府債務(wù)置之不理。其次，預(yù)算外收入、制度外收入和不受約束的攥取資源的權(quán)力是地方政府能夠突破市場(chǎng)約束的重要因素。除了獲取預(yù)算外收入和制度外收入以外，地方政府手中擁有大量可以抵押變現(xiàn)的優(yōu)質(zhì)資源，比如礦產(chǎn)、土地等，更重要的是地方政府還擁有可以改變產(chǎn)權(quán)的能力，如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入權(quán)、審批權(quán)等等，地方政府的這種“超能力”自然會(huì)使其成為商業(yè)銀行的“優(yōu)質(zhì)客戶”。

2.影響中央政府約束的因素

（1）中央政府的承諾不可置信

為了防止地方政府不負(fù)責(zé)任的財(cái)政行為，中央政府往往會(huì)在事前作出不救援的承諾。然而，當(dāng)?shù)胤截?cái)政真的出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，考慮到地方財(cái)政危機(jī)可能帶來(lái)的巨大負(fù)外部性，中央政府往往會(huì)施以援手。這種援助使得中央政府的事前承諾不可信，從而誘發(fā)地方政府更多不負(fù)責(zé)任的財(cái)政行為，因?yàn)樗麄兿嘈抛罱K可以將財(cái)政成本轉(zhuǎn)嫁給中央政府，預(yù)算軟約束從而形成。

當(dāng)然，事后援助也不必然導(dǎo)致預(yù)算軟約束。如能進(jìn)行有效懲罰，中央政府也可實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)一致的可置信承諾[3]（Goodspeed,2002）。但在中國(guó)現(xiàn)有體制中，首先缺乏相應(yīng)的官員問責(zé)機(jī)制，對(duì)于過(guò)度舉債的官員往往難以追究責(zé)任。其次，中央政府經(jīng)常向地方政府下達(dá)各種政策任務(wù)但卻不給予基本的配套資金，這種“政策性負(fù)擔(dān)”[4]（林毅夫等，2000）使得上級(jí)政府難以劃分地方政府債務(wù)的責(zé)任歸屬，因此無(wú)法責(zé)罰。此外，由于違規(guī)借貸行為在各地普遍存在，法不責(zé)眾以致中央政府難以進(jìn)行有效責(zé)罰。

（2）信息失真問題

首先，我國(guó)政府間層級(jí)多達(dá)五級(jí)，信息傳遞鏈條過(guò)長(zhǎng)很容易導(dǎo)致信息失真。其次，體制缺陷導(dǎo)致信息失真問題被進(jìn)一步扭曲放大。在現(xiàn)有體制下對(duì)地方政府的監(jiān)督只能依賴其上級(jí)政府。但是，由于我國(guó)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)存在高度的“職責(zé)同構(gòu)”，上級(jí)政府與下級(jí)政府面臨著同樣巨大的壓力，在層層分解、層層加碼的壓力型體制下，下級(jí)政府完成任務(wù)的動(dòng)力和壓力本身就來(lái)自于上級(jí)政府，因此默許、縱容甚至鼓勵(lì)下級(jí)政府突破預(yù)算完成任務(wù)是符合上級(jí)政府利益的，所以上級(jí)政府與下級(jí)政府很容易結(jié)成利益同盟共同“欺瞞”中央政府。

為了防范下級(jí)政府的欺騙行為，更有效地控制地方政府，中央政府也有相應(yīng)的制度體系，這其中最重要的就是干部考核制度。干部考核制度通過(guò)設(shè)置一系列可以量化的指標(biāo)來(lái)考核官員，但是在這套指標(biāo)體系中長(zhǎng)期得到重視的是GDP，卻缺乏對(duì)地方政府赤字狀況的考察②。

3.影響地方民眾約束的因素

民眾對(duì)于地方政府的約束可以通過(guò)兩種機(jī)制發(fā)揮作用：“用腳投票”的地方競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和“用手投票”的代議制民主。

根據(jù)蒂伯特模型，由于地方競(jìng)爭(zhēng)的存在，地方企業(yè)和民眾可以“用腳投票”來(lái)迫使地方政府回應(yīng)公眾訴求、提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給效率。這種橫向的地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)會(huì)對(duì)地方政府濫用權(quán)力的傾向形成一種天然的約束。但在現(xiàn)實(shí)中，人口遷移并非單純由政府供給的公共物品數(shù)量多少質(zhì)量?jī)?yōu)劣所決定，而是受制于其他很多因素。更復(fù)雜的是，民眾對(duì)待債務(wù)的態(tài)度顯然有別于稅負(fù)，債務(wù)是未來(lái)的稅負(fù)，它涉及到代際問題。此次歐美的債務(wù)危機(jī)使得學(xué)界開始重新反思民主與債務(wù)的關(guān)系[5]。如果債務(wù)是違背公共利益的，那么民眾可以通過(guò)選舉更換地方代理人；然而如果債務(wù)的增加恰恰是民眾所希望的，那么代議制民主很可能鼓勵(lì)了債務(wù)的增長(zhǎng)。

具體到中國(guó)而言情況可能更為復(fù)雜。中國(guó)以間接稅為主的稅收結(jié)構(gòu)決定了地方政府籌集稅收主要依賴企業(yè)，加上招商引資是很多地方政府政績(jī)考核的重要指標(biāo)，這使得地方政府“重資本”而“輕民眾”，因此依靠民眾“用腳投票”來(lái)約束地方政府很困難。此外，中國(guó)式的地方政府競(jìng)爭(zhēng)反而可能促使地方政府更多地負(fù)債。許多研究指出地方政府競(jìng)爭(zhēng)使地方政府更加偏好于擴(kuò)張性的財(cái)政政策，而且在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上更加偏好于基本建設(shè)支出而非科教文衛(wèi)支出(張軍等,2007[6];周黎安,2007[7];傅勇、張晏 ,2007[8])。方紅生和張軍（2009）通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)地方政府無(wú)論是在繁榮期還是在衰退期都更加偏好于“擴(kuò)張偏向的財(cái)政政策”。[9]

當(dāng)然，除了“用腳投票”，地方民眾還可以依靠地方人大“用手投票”。但地方人大對(duì)于地方預(yù)算監(jiān)督的現(xiàn)狀實(shí)在不容樂觀。首先，人大代表看不懂預(yù)算報(bào)告的行為普遍存在，這一方面是因?yàn)檎峁┑念A(yù)算報(bào)告過(guò)于粗略，預(yù)算編制應(yīng)包括“類”、“款”、“項(xiàng)”、“目”四個(gè)層級(jí)，而地方政府提供給人大審批的報(bào)告往往只達(dá)到“類”這一級(jí)別。另一方面，人大代表自身的人員構(gòu)成以及知識(shí)結(jié)構(gòu)也有缺陷，多數(shù)代表缺乏相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，難以讀懂預(yù)算報(bào)告更遑論發(fā)現(xiàn)問題了。第二，地方人大會(huì)議時(shí)間安排存在問題。人大會(huì)議審查預(yù)算報(bào)告時(shí)，財(cái)政年度已經(jīng)開始，財(cái)政支出已經(jīng)發(fā)生，這種事后審查使預(yù)算監(jiān)督流于形式。第三，即使人大代表對(duì)預(yù)算有異議也不具有修正預(yù)算的權(quán)力。最后，也是最難以解決的問題是，在我國(guó)目前“黨委決策、政府執(zhí)行”模式下，接受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)的地方人大如何執(zhí)行監(jiān)督功能。

4.影響規(guī)則約束的因素

從世界范圍看，地方政府債務(wù)有效約束的前提是一整套完善的法律體系和行之有效的規(guī)則。債務(wù)管理比較成熟的國(guó)家都一整套約束管理地方政府債務(wù)的規(guī)則體系，詳細(xì)規(guī)定了如何保證地方政府債務(wù)信息的真實(shí)性、如何防范地方財(cái)政危機(jī)的發(fā)生、如何確認(rèn)地方財(cái)政危機(jī)以及危機(jī)一旦發(fā)生后如何應(yīng)對(duì)等。

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)在規(guī)則約束方面，首先缺乏明確的規(guī)則，在相關(guān)立法上明顯滯后；其次，缺乏有力實(shí)施規(guī)則的機(jī)構(gòu)。以地方司法體系為例，根據(jù)我國(guó)憲法，地方人民法院和地方人民檢察院由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，這決定了地方司法系統(tǒng)隸屬于地方。此外，地方司法系統(tǒng)的人事任命和財(cái)政撥付都需依賴于地方政府。在這樣一種大環(huán)境下要求地方司法監(jiān)督地方政府行為顯然頗具難度。

三、結(jié)論

地方政府在借貸市場(chǎng)上可能面臨的約束來(lái)自市場(chǎng)、中央政府、地方民眾以及規(guī)則，但從地方政府債務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀看，之所以出現(xiàn)地方政府預(yù)算軟約束，四個(gè)層面的約束機(jī)制都有有待改善。市場(chǎng)約束乏力，源于政府權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度介入，尤其是地方政府對(duì)關(guān)鍵性生產(chǎn)要素的控制權(quán)，使得地方政府擁有充足的抵押品用以借貸，因此要加強(qiáng)市場(chǎng)約束，需要進(jìn)一步深化行政體制改革，把“權(quán)力鎖在籠子里”。中央政府約束乏力的原因則復(fù)雜得多，但歸根結(jié)底還源于中央地方關(guān)系缺乏一套法治化和制度化的運(yùn)行規(guī)則，財(cái)稅體制改革的核心預(yù)算改革長(zhǎng)期滯后，因此深化財(cái)稅體制改革規(guī)范央地關(guān)系是硬化約束的重要條件。此外，改革干部考核制度也很重要。至于地方民眾約束，則有待于我國(guó)的稅制轉(zhuǎn)型，更依賴于我國(guó)地方人大監(jiān)督作用的落實(shí)。就規(guī)則約束而言，下一步應(yīng)加強(qiáng)地方政府債務(wù)的相關(guān)立法，首先做到“有法可依”，然后才能“有法必依”，而要做到這一點(diǎn)則依賴于司法體制改革的進(jìn)一步深化。

顯然，要硬化地方預(yù)算約束，需要從行政體制改革、財(cái)政體制改革、司法體制改革等多個(gè)領(lǐng)域同時(shí)入手。所幸的是，十八大以及十八屆三中全會(huì)以來(lái)，這些改革正在有條不紊地穩(wěn)步推進(jìn)，以簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)的行政體制改革已經(jīng)全面推進(jìn)，深化預(yù)算改革作為財(cái)稅體制改革的第一步已然開啟，地方人大監(jiān)督在實(shí)踐中不斷前進(jìn)，司法體制改革也在不斷深化。隨著這些領(lǐng)域改革的深入，地方政府借貸面臨的軟約束環(huán)境必將得到有效改善。

注：

①由審計(jì)署進(jìn)行的2010年和2012年全國(guó)地方性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2010年底銀行貸款占地方政府性債務(wù)余額之比為79.01%；2012年底則為78.07%。

②中央已經(jīng)在降低GDP考核的重要程度，某些省市的考核已經(jīng)開始引入債務(wù)指標(biāo)。中共中央組織部在2013年12月6日發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》特別指出要“把政府負(fù)債作為政績(jī)考核的重要指標(biāo)”。

［1］Kornai J,Maskin E,Roland G.Understanding the soft budget constraint[J].Journal of Economic Literature,2003.1095-1136.

［2］王松奇.為什么要重視地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[J].銀行家,2014,（1）:001.

［3］Goodspeed T J.Bailouts in a Federation[J].International Tax and Public Finance,2002,9(4):409-421.

［4］林毅夫,譚國(guó)富.自生能力,政策性負(fù)擔(dān),責(zé)任歸屬和預(yù)算軟約束[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2000,(4):54-58.

［5］Schragger R C.Democracy and Debt[J].Yale Law Journal,2012,121(4).

［6］張軍,高遠(yuǎn),傅勇,等.中國(guó)為什么擁有了良好的基礎(chǔ)設(shè)施?[J].經(jīng)濟(jì)研究,2007,3(3):4-19.

［7］周黎安.中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J].經(jīng)濟(jì)研究,2007,(7):36-50.

［8］傅勇,張晏.中國(guó)式分權(quán)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向:為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的代價(jià)[J].管理世界,2007,3(4):12.

［9］方紅生,張軍.中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)、預(yù)算軟約束與擴(kuò)張偏向的財(cái)政行為[J].經(jīng)濟(jì)研究,2009,(12):4-16.