(復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院,上海 200433)

1 依法治國(guó)與法治概念辨析

黨的十八屆四中全會(huì)提出“全面推進(jìn)依法治國(guó),總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”,并強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。

這里的兩個(gè)主要核心概念是依法治國(guó)與法治。但是,這兩個(gè)概念的含義是有區(qū)別的。依法治國(guó)是指執(zhí)政者依據(jù)法律來(lái)治理自己的國(guó)家、政府和社會(huì)。這是強(qiáng)調(diào)治理的制度化和有序化,防止和杜絕領(lǐng)導(dǎo)者想干什么就干什么的純粹運(yùn)動(dòng)式治理模式。這是治理方式質(zhì)的突破,是歷史性的進(jìn)步。依法治國(guó),意味著執(zhí)政的組織機(jī)構(gòu)和官員一律都要受法律的制約。當(dāng)然,也必須看到,由于體制的原因和歷史的慣性,在現(xiàn)實(shí)中完全達(dá)到這個(gè)要求仍然還有一定的不確定性,這恐怕要有一個(gè)過(guò)程。

法治是一個(gè)價(jià)值觀念很明確的概念,《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》在“法治”的條目中引用英國(guó)著名法學(xué)家戴雪的觀點(diǎn),“法治意味著正常的法律保有絕對(duì)的至高無(wú)上或壓倒一切的地位,與專制權(quán)力的影響相對(duì)立,并且排斥專制的存在、特權(quán)的存在、乃至政府之自由裁量權(quán)的存在”[1]676。據(jù)戴雪在《英憲精義》(1885年)中對(duì)英國(guó)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),英國(guó)在17世紀(jì)最終確定了英國(guó)君主對(duì)法律的服從,在世界上最早實(shí)行法治,此后,法律尊嚴(yán)的信念廣泛流布于整個(gè)文明世界?！吨袊?guó)大百科全書·政治學(xué)》中關(guān)于“法治和人治”的條目指出,在17、18世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)反封建斗爭(zhēng)中,法治主要指民主、共和制,人治則代表君主專制、等級(jí)特權(quán)等[2]83。該條目還指出,20世紀(jì)80年代以來(lái),要法治不要人治的命題在中國(guó)已廣泛傳播,多數(shù)人已接受了這種理解:法治代表民主,人治代表專制,要法治不要人治[2]84-85。簡(jiǎn)而言之,法治就是法律要凌駕于所有人之上,人治則是人的權(quán)力凌駕于法律之上?；蛘哒f(shuō),法治是法高于權(quán),人服從法;人治是權(quán)高于法,法服從人。法治和人治是人類社會(huì)兩種基本的治理模式,兩者是對(duì)立的、排斥的。

這里要補(bǔ)充說(shuō)明一下,萊斯利·里普森的《政治學(xué)的重大問(wèn)題》一書中有一段話說(shuō)得很好:“1776年,馬薩諸塞州在批準(zhǔn)聯(lián)邦憲法時(shí)曾希望:‘政府應(yīng)該是法治而非人治?！@句話不能僅從字面上來(lái)理解,沒有人的參與,任何法律都不可能自動(dòng)運(yùn)行,法律不像人,它不可能自動(dòng)產(chǎn)生,更不會(huì)自動(dòng)執(zhí)行,而必須由人來(lái)起草、制定和解釋,必須由人將法律的條款一步步精確、細(xì)化。雖然馬薩諸塞州的這句話不免有些夸張,但它的確道出了一個(gè)重要的分野:一個(gè)國(guó)家在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí),必須考慮到對(duì)其行為進(jìn)行約束,否則就會(huì)失去控制。有所約束的權(quán)力猶如套上馬具的野馬,野性雖存而無(wú)法撒野?！盵3]198-199說(shuō)明法治是約束權(quán)力的韁繩,是關(guān)住權(quán)力的籠子。

在古希臘也有過(guò)人治和法治之爭(zhēng)。柏拉圖在《理想國(guó)》中力主“賢人政治”,后來(lái)在理想國(guó)方案失敗之后,才退而求其次,在晚期著作中,將法律稱為“第二位最好的”。亞里士多德在《政治學(xué)》中主張“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治”,在西方歷史上,這是法治論的第一個(gè)經(jīng)典論述。亞里士多德認(rèn)為,法治等于神和理智的統(tǒng)治,而人治則使政治中混入了獸性的因素[2]84。

中國(guó)的問(wèn)題在于人治的歷史傳統(tǒng)太深,幾千年的封建社會(huì),皇帝制度都講人治。雖然歷史上曾有儒家和法家的治國(guó)方略之爭(zhēng),但并不涉及法治與人治、民主與專制的問(wèn)題,儒家講圣賢以德治國(guó),法家強(qiáng)調(diào)嚴(yán)刑峻法,“以法治國(guó)”,但君主本人不受法律約束,君主在法之外、法之上,法只是君主手中的工具,所以法家本質(zhì)還是人治。當(dāng)然儒家講人治,以德治國(guó),但也不排除法,它講四種治國(guó)手段:德、禮、政、刑,刑就是法。中國(guó)的儒家和法家都沒有柏拉圖和亞里士多德意義上的法治,即法律至上的觀念(此觀點(diǎn)受啟發(fā)于盧向國(guó)教授)。

新中國(guó)成立后,仍然表現(xiàn)出人治傳統(tǒng)的深遠(yuǎn)影響。我國(guó)憲法在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期沒有被認(rèn)真重視和貫徹,直至“文革”時(shí),在“和尚打傘,無(wú)法無(wú)天”的局面下,憲法已成為連國(guó)家主席也保護(hù)不了的一紙空文。改革開放后,雖然依法治國(guó)的口號(hào)已經(jīng)提出多年了,但在貫徹執(zhí)行上仍然問(wèn)題頗多?，F(xiàn)在提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,需要人們真正理解什么叫治理能力現(xiàn)代化。我以為,治理能力現(xiàn)代化與之前提出的加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè),是一脈相承的。但問(wèn)題是,加強(qiáng)和提高執(zhí)政能力、治理能力所依據(jù)的是什么?如果依據(jù)的是法律,是制度,那和我們法治的目標(biāo)是一致的;但萬(wàn)一依據(jù)的是長(zhǎng)官意志,而又同法律和制度不相符合時(shí),那就可能有破壞法治的風(fēng)險(xiǎn)。所以,如何確保執(zhí)政能力、治理能力的加強(qiáng)和提高始終依據(jù)于法律、制度,是建設(shè)法治中國(guó)進(jìn)程中必須解決好的大問(wèn)題。

2 依法治國(guó)重在依法治理

國(guó)家治理現(xiàn)代化主要是政治現(xiàn)代化的問(wèn)題,是對(duì)近代以來(lái)器物現(xiàn)代化的超越,是我國(guó)整個(gè)現(xiàn)代化事業(yè)的重要組成部分。政治現(xiàn)代化要求國(guó)家治理制度化、規(guī)范化、程序化,實(shí)現(xiàn)民主治理、依法治理和科學(xué)治理。

民主治理和依法治理不是截然分開的,而是相輔相成的,是你中有我、我中有你的關(guān)系。在我國(guó),鄧小平最早提出民主必須制度化,必須健全社會(huì)主義法制,這可以說(shuō)是對(duì)人治治理模式的撥亂反正。

鄧小平在十一屆三中全會(huì)前夕指出:“為了保障人民民主,必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”[4]146十一屆三中全會(huì)以后,他又強(qiáng)調(diào):“發(fā)展社會(huì)主義民主,健全社會(huì)主義法制。這是三中全會(huì)以來(lái),中央堅(jiān)定不移的基本方針,今后也決不允許有任何動(dòng)搖。我們的民主制度還有不完善的地方,要制定一系列的法律、法令和條例,使民主制度化、法律化。”[4]359“使民主制度化、法律化”實(shí)際上就涉及到民主治理、依法治理問(wèn)題。我們從國(guó)家治理現(xiàn)代化的角度,首先要說(shuō)民主治理,如果從依法治國(guó)的角度,則強(qiáng)調(diào)依法治理。

30多年來(lái),我國(guó)的法治建設(shè)取得了很大進(jìn)步。接下來(lái)該怎么做?我認(rèn)為,首要問(wèn)題是完善相關(guān)法律。

我國(guó)現(xiàn)在已基本建立了社會(huì)主義的法律體系,但是它和我們應(yīng)該取得的成就比起來(lái)是很不夠的。直到目前,我國(guó)治理媒體還沒有新聞法,還沒有保障憲法賦予的言論等自由的具體法律,還沒有政黨法。執(zhí)政黨與民主黨派的關(guān)系由執(zhí)政黨的文件來(lái)確定,是不合適的。人大代表在履行職能時(shí),雖然有了立法法,但還沒有監(jiān)督法、重大事項(xiàng)決定法、人事任免法。在人民政協(xié)方面,諸如人民政協(xié)組織法、政治協(xié)商法等也是缺位的。在公共安全領(lǐng)域,如生產(chǎn)安全、食品安全、由于自然災(zāi)害和社會(huì)原因造成的其他公共安全方面,法律是嚴(yán)重缺位的。所以,首先要有法可依。

法律定了以后,是不是真正依法實(shí)施,如果不實(shí)施,甚至違反法律,怎么辦?這就是有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾的問(wèn)題。我們必須思考:政府機(jī)構(gòu)、政黨組織違法并侵害到公民的自由民主權(quán)利,怎么辦?這就要從法律上保障公民免受侵害,同時(shí)法律上要有糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)行。我國(guó)的糾錯(cuò)機(jī)制還需要不斷健全完善,如有的多年以前的冤假錯(cuò)案都不能平反,何談公平正義?在遇到重大公共安全事件時(shí),總是等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)指示,甚至親臨現(xiàn)場(chǎng)指揮,但是假如領(lǐng)導(dǎo)人沒發(fā)指示呢?下面就沒人管了嗎?為什么不在制度建設(shè)、法律建設(shè)上多下功夫呢?

以美國(guó)煤炭開采行業(yè)的安全生產(chǎn)制度為例。美國(guó)曾經(jīng)是礦難頻繁的國(guó)家,但是每一次大的礦難,都轉(zhuǎn)化成了相關(guān)制度創(chuàng)新和改進(jìn)的機(jī)會(huì)。這促使美國(guó)礦難發(fā)生的頻率不斷下降,礦難死亡人數(shù)從20世紀(jì)初年均2 000多人到50年代年均500多人,再到90年代年均93人。到現(xiàn)在,美國(guó)煤炭開采行業(yè)的勞動(dòng)安全性甚至好于農(nóng)業(yè)、建筑和零售業(yè),每開采百萬(wàn)噸的死亡率只有中國(guó)的1%[5]158-161。這實(shí)際上就是治理制度化,也就是民主治理、依法治理。

再以我國(guó)的戶籍制度為例。我國(guó)的戶籍制度本來(lái)就有缺陷,分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口,把農(nóng)民套死在土地上,不得流動(dòng)。改革開放以后,發(fā)生很大變化,戶籍制度也在改革,如暫住證制度等,但跟不上城市化發(fā)展的需要,農(nóng)民工難以融入城市,造成社會(huì)不公。現(xiàn)在正在進(jìn)一步改革,取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。這是一個(gè)很大的改革,要有不少配套措施。例如,原來(lái)的城市戶口里面包含了不少福利成分,例如考大學(xué)、買房貸款等,都和戶口掛鉤。把這些剝離掉以后,應(yīng)該更有利于公平正義?，F(xiàn)在的改革太慢,保護(hù)了既得利益者。最近在貴州畢節(jié)發(fā)生了4名兒童誤服農(nóng)藥死亡的事件,這一事件反映出的深層次問(wèn)題是戶籍制度問(wèn)題。如媒體報(bào)道的那樣,這場(chǎng)悲劇凸顯了中國(guó)千百萬(wàn)(約6 100萬(wàn))留守兒童的困境。他們?cè)谕獾卮蚬さ母改笩o(wú)力照顧孩子,嚴(yán)苛的戶籍制也往往會(huì)阻撓農(nóng)民工的子女在城市上學(xué),并難以獲得醫(yī)療服務(wù),所以農(nóng)民工的子女往往由年邁的祖父母照顧,有時(shí)這些孩子只能自己照顧自己。這個(gè)悲劇折射出的深層問(wèn)題是制度問(wèn)題,是依法管理完善問(wèn)題。

3 如何樹立和維護(hù)憲法的權(quán)威

憲法是一個(gè)國(guó)家的根本大法,它具有最高的法律權(quán)威。十八屆四中全會(huì)指出,堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó),堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。這說(shuō)明憲法在依法治國(guó)和依法執(zhí)政中居于首要地位。要體現(xiàn)這種重要性,就必須樹立和維護(hù)憲法的權(quán)威,正如習(xí)近平所說(shuō),法治權(quán)威能不能樹立起來(lái),首先要看憲法有沒有權(quán)威。權(quán)威的樹立靠實(shí)施,如果沒有實(shí)施,憲法只是一紙空文。

憲法是一個(gè)國(guó)家的最高法律,但每一個(gè)國(guó)家重視憲法的程度不是完全一樣的。英國(guó)革命最終確立的是議會(huì)至高無(wú)上的地位,而美國(guó)革命最終確立的是憲法至高無(wú)上的地位。憲法的這種地位如何得以保證呢?美國(guó)人設(shè)計(jì)了種種辦法。1787年,制憲會(huì)議在華盛頓主持下召開,美國(guó)13個(gè)州,除羅德島以外均派代表參加,會(huì)議起草了美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法并獲通過(guò)(不僅制憲會(huì)議批準(zhǔn),還要每一個(gè)州批準(zhǔn))。從此,憲法一直保持獨(dú)一無(wú)二的地位。

憲法的權(quán)威貴在落實(shí)。美國(guó)人通過(guò)幾個(gè)途徑落實(shí):一是所有政府官員,無(wú)論是聯(lián)邦官員還是各州及其地方官員,也無(wú)論這些官員是選舉產(chǎn)生還是被任命的,都必須宣誓擁護(hù)聯(lián)邦憲法;二是任何官員如果背叛了人民意愿,就會(huì)遭到彈劾,并經(jīng)過(guò)特定的司法程序給予相應(yīng)的懲罰;三是與一般的立法程序不同的是,聯(lián)邦憲法的修改是通過(guò)憲法修正案的形式進(jìn)行;四是通過(guò)違憲審查的方式,對(duì)那些違反憲法的立法和行政首腦行使否決權(quán)來(lái)加強(qiáng)聯(lián)邦憲法的地位。每當(dāng)人民考慮一項(xiàng)司法判決能否成為判例時(shí),人們就會(huì)在法庭上爭(zhēng)論它是否符合憲法[3]197-198。以上措施中最重要的、最有威懾力的是違憲審查制度。美國(guó)如果沒有這個(gè)制度,講憲法權(quán)威就是紙上談兵。

這里,有必要回顧一下歷史教訓(xùn)。我們知道,1954年,我國(guó)第一部憲法(“五四憲法”)公布以后,根本問(wèn)題是憲法的權(quán)威沒有樹立,政府的行為準(zhǔn)則不是來(lái)自于憲法,而是來(lái)自于執(zhí)政黨領(lǐng)袖的指示。這種情況愈演愈烈,到了“文革”時(shí),達(dá)到頂峰,把整個(gè)國(guó)家制度都推翻了,用“中央文革小組”來(lái)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家。當(dāng)時(shí),違反“最高指示”就是犯罪,反對(duì)“最高指示”就是“現(xiàn)行反革命”,要被關(guān)押甚至槍斃,而違反憲法卻無(wú)人管。所以有學(xué)者說(shuō),從憲法規(guī)范的視角來(lái)看,“五四憲法”是一部沒有“牙齒”的憲法,因?yàn)樗鄙傧鄳?yīng)的憲法保障制度。沒有憲法保障制度,憲法很難得到實(shí)施。

令人高興的是,黨的十八屆四中全會(huì)決定將每年12月4日定為國(guó)家憲法日,并提出在全社會(huì)普遍開展憲法教育,弘揚(yáng)憲法精神。十八屆四中全會(huì)還決定建立憲法宣誓制度,凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員正式就職時(shí)公開向憲法宣誓。這是一個(gè)很好的制度,這對(duì)培養(yǎng)全體國(guó)民的憲法觀念,特別是培養(yǎng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的依憲治國(guó)的理念是有益處的。我認(rèn)為,宣誓制度的適用范圍還可以擴(kuò)大,不僅包括國(guó)家層面的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部,還應(yīng)該包括中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,是依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)力量,它的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在任職時(shí)向憲法宣誓是理所當(dāng)然的。

憲法宣誓制度具有重要的象征意義,更重要的是法律和憲法觀念如何通過(guò)黨的教育活動(dòng)深深印刻在全體黨員尤其是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的頭腦里。例如,十八大以后在全國(guó)范圍內(nèi)開展的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng),主要內(nèi)容是“為民、務(wù)實(shí)、清廉”,現(xiàn)在看來(lái),還可增加一個(gè)“依法”的內(nèi)容。從2015年4月開始在黨內(nèi)開展的“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育活動(dòng),主要內(nèi)容是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立和發(fā)揚(yáng)好的作風(fēng),既“嚴(yán)以修身、嚴(yán)以用權(quán)、嚴(yán)于律己”,又“謀事要實(shí)、創(chuàng)業(yè)要實(shí)、做人要實(shí)”。中央要求對(duì)照“三嚴(yán)三實(shí)”的要求,聚焦對(duì)黨忠誠(chéng)、個(gè)人干凈、敢于擔(dān)當(dāng),著力解決不嚴(yán)不實(shí)問(wèn)題,這個(gè)活動(dòng)是很有意義的。我認(rèn)為這個(gè)活動(dòng)完全可以增加忠于憲法、忠于法律的內(nèi)容。我們現(xiàn)在最后聚集到對(duì)黨忠誠(chéng),這是不錯(cuò)的。一個(gè)黨的干部,自然要忠誠(chéng)于黨,問(wèn)題是如何正確理解忠于黨的問(wèn)題,忠于黨主要是忠于黨的奮斗目標(biāo),忠于黨的宗旨,而不是表面上、口頭上的忠,更不是忠于某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人。那些貪官污吏們平時(shí)也可能信誓旦旦地表示忠誠(chéng)于黨,但是,他們的違法行為卻從根本上損害了黨的事業(yè),敗壞了黨的名聲。我們黨的干部必須忠實(shí)于社會(huì)主義民主和社會(huì)主義法治,這是忠于黨的最根本的要求和標(biāo)準(zhǔn)。

習(xí)近平在十八屆四中全會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。這“三者統(tǒng)一”既是我們的一條基本經(jīng)驗(yàn),也是我們的一個(gè)奮斗目標(biāo),又是我們的一個(gè)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主的根本要求,依法治國(guó)的目標(biāo)是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)。所謂“三者統(tǒng)一”實(shí)際上就是把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)主義民主、社會(huì)主義法治有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。什么叫“統(tǒng)一”?統(tǒng)一就是結(jié)合在一起,密不可分,你中有我,我中有你。民主和法治建設(shè)離不開黨的領(lǐng)導(dǎo),這可以理解。同時(shí),黨的領(lǐng)導(dǎo)也離不開中國(guó)的民主和法治建設(shè),因?yàn)檫@是我們黨的歷史訴求和奮斗目標(biāo),是黨的領(lǐng)導(dǎo)作用存在的價(jià)值基礎(chǔ)。如果離開了這些,抽象地去強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo),似乎并不符合黨的文件精神。所以,我認(rèn)為在黨的干部教育中,完全可以把對(duì)黨的忠誠(chéng)與對(duì)黨的事業(yè)的忠誠(chéng)有機(jī)結(jié)合起來(lái),只有對(duì)黨的事業(yè)的忠誠(chéng),才是真正的對(duì)黨的忠誠(chéng)。

十八屆四中全會(huì)還強(qiáng)調(diào)要在全社會(huì)樹立法治意識(shí),要把憲法、法律列入黨委(黨組)學(xué)習(xí)內(nèi)容,列為黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院必修課,把法治教育納入國(guó)民教育體系,從青少年抓起,在中小學(xué)設(shè)立法治知識(shí)課程。這些具體要求非常重要,很有價(jià)值,應(yīng)該盡快實(shí)施。

4 在法治建設(shè)中堅(jiān)持人民主體地位

十八屆四中全會(huì)提出,為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo),必須堅(jiān)持人民主體地位,“人民是依法治國(guó)的主體和力量源泉,人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度。必須堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民,以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由,承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù),維護(hù)社會(huì)公平正義,促進(jìn)共同富?！?。這里強(qiáng)調(diào)的思想,就是我們常說(shuō)的民主與法治的關(guān)系。民主是法治的基礎(chǔ),法治是民主的保障。民主離不開法治,法治也離不開民主。正如德國(guó)洪堡大學(xué)法學(xué)教授Dieter Grimm所說(shuō),“無(wú)法治則民主無(wú)法避免對(duì)少數(shù)的壓迫,無(wú)民主則法治無(wú)法避免淪為特權(quán)階層的工具”[6]。

如何在依法治國(guó)中維護(hù)人民主體地位,首先是立法問(wèn)題,要堅(jiān)持民主立法。一套科學(xué)、合理、完善的法律體系是由民主的政體產(chǎn)生的。所以有學(xué)者說(shuō),法治的關(guān)鍵在政體。亞里士多德早就說(shuō)過(guò),良法、惡法是由政體決定的。立法先看立憲,立憲權(quán)、立法權(quán)都應(yīng)該屬于人民。

以美國(guó)為例,潘恩等人的論著強(qiáng)調(diào),一個(gè)國(guó)家的立憲權(quán)屬于全體國(guó)民,是國(guó)民立憲或公民立憲。潘恩說(shuō),“一國(guó)國(guó)民具有制定憲法的權(quán)利”[7]263,“憲法歸一國(guó)國(guó)民所有,而不是執(zhí)政者所有”[7]256。美國(guó)憲法的緒言說(shuō),“美國(guó)人民為建設(shè)更完美之合眾國(guó),以樹立正義,奠定國(guó)內(nèi)治安,籌設(shè)公共國(guó)防,增進(jìn)全民之福利,并謀今后使我國(guó)人民及后世永享自由生活起見,特制定美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法”[8]452,這就是全民立法。簡(jiǎn)短的緒言,表明了美國(guó)憲法的全民性。約翰·密爾認(rèn)為,代議制政府(民主制)的“最大危險(xiǎn)之一在于掌權(quán)者的有害利益,這就是階級(jí)立法的危險(xiǎn);就是意圖實(shí)現(xiàn)(不管是否真正實(shí)現(xiàn))統(tǒng)治階級(jí)的眼前利益,永遠(yuǎn)損害全體的那種統(tǒng)治的危險(xiǎn)”,“在決定代議制政府最好的構(gòu)成時(shí)需要考驗(yàn)的最重要問(wèn)題之一,就是如何提供防止這種害處的有效保證”[9]95-96。

從這個(gè)角度看我國(guó),1975年修訂憲法,是在“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的指導(dǎo)思想下進(jìn)行的;1978年修訂憲法,仍然沿襲了“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命”的錯(cuò)誤理論[10]。因此,從“憲法觀”的角度可以說(shuō),在改革開放前極左時(shí)期的一些政治運(yùn)動(dòng)中,在“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的指導(dǎo)思想下,都以人民的名義,批判、打擊、迫害了一部分不是敵人的“敵人”(實(shí)際上是人民的一部分)。

1982年憲法有很大進(jìn)步,不再?gòu)?qiáng)調(diào)階級(jí)斗爭(zhēng),而是強(qiáng)調(diào)人民范圍的擴(kuò)大,要求全國(guó)人民團(tuán)結(jié)起來(lái)進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè),把我國(guó)建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會(huì)主義國(guó)家。特別是根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)和“文革”的教訓(xùn),1982年憲法中關(guān)于公民的各項(xiàng)基本權(quán)利的規(guī)定,不僅恢復(fù)了1954年憲法的內(nèi)容,而且規(guī)定得更加切實(shí)和明確,還增加了新的內(nèi)容。這對(duì)推動(dòng)和保護(hù)之后30多年的改革開放起到了積極的作用。

人民的立憲權(quán)、立法權(quán),主要體現(xiàn)在立法機(jī)關(guān)是否真正體現(xiàn)民意、反映民意,做到民主立法。這里的關(guān)鍵是要有一個(gè)完善的代議制度。我國(guó)的代議制是人民代表大會(huì)制度,這是保證中國(guó)人民當(dāng)家作主的根本政治制度。這個(gè)制度根據(jù)最早的設(shè)計(jì)來(lái)看,應(yīng)該是一個(gè)很好的制度。根據(jù)列寧的理論,它應(yīng)該比資本主義國(guó)家的議會(huì)制度民主百萬(wàn)倍。但是,我國(guó)人民代表大會(huì)制度要真正起到保證人民當(dāng)家作主的作用,還需要改進(jìn)和完善。20世紀(jì)80年代,有一位外國(guó)友人說(shuō)過(guò),西方的民主是虛假的,但是他們做得很認(rèn)真,你們(中國(guó))的民主是真實(shí)的,但是做得很馬虎,這話說(shuō)得很中肯。一項(xiàng)根本制度是需要一系列的具體制度、規(guī)范、程序來(lái)加以完善的,否則,就是擺形式、走過(guò)場(chǎng),有名無(wú)實(shí)。

有學(xué)者對(duì)第十一屆全國(guó)人大代表職業(yè)分類結(jié)構(gòu)作過(guò)調(diào)查統(tǒng)計(jì),認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員所占比重過(guò)大,超過(guò)一半(50.69%)的代表是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員,也就是“官”的代表太多而“民”的代表太少。來(lái)自礦業(yè)和制造業(yè)從業(yè)人員、農(nóng)業(yè)從業(yè)人員以及商業(yè)和服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的代表共52人,所占比重不及2%。如果將企事業(yè)單位管理人員、解放軍或武警、村(居)委管理者、民間組織管理者的代表也算在內(nèi),則管理者代表數(shù)量為2 758名,所占比重高達(dá)92.64%,而真正來(lái)自基層的代表非常少,其比例不到8%。也就是說(shuō)全國(guó)人大代表中,中高層管理者多,基層勞動(dòng)者少[11]。

代議民主的核心是由民選的官員代表人民作出決策。西方國(guó)家在議會(huì)選舉中,對(duì)議員的身份規(guī)定是很嚴(yán)格的。例如,美國(guó)的法律規(guī)定任何國(guó)會(huì)議員不得兼任其他政府職務(wù)。英國(guó)的法律規(guī)定,凡總督、上院議員、新教牧師、天主教神父、法官、文官、正式武裝部隊(duì)和警察的成員,以及工商業(yè)中擔(dān)任由政府指定的董事者,均不能成為下院議員的候選人。而且,這些議員是專職的,有專門的工作辦公室,他們?cè)谌纹趦?nèi)始終要考慮如何反映和代表選民的利益。我國(guó)的人大代表多不是專職的,平時(shí)主要忙于自己的本職工作,在一年中也就是在不到兩周的時(shí)間內(nèi)(即召開人大會(huì)議期間內(nèi))集中履行其職責(zé)。這就在一定程度上制約了人民代表的代表性和專業(yè)性,降低了選民對(duì)代表職能的期待。有學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)當(dāng)前的民主,最重要的是聚集民意,這是有一定道理的。在每年短短的“兩會(huì)”期間,按理說(shuō),是最好的聚集民意的機(jī)會(huì),應(yīng)該是中國(guó)人民盛大的民主節(jié)日,遺憾的是我們沒有看到這種景象,給人的印象是民意缺位。

這些問(wèn)題與選舉制度不無(wú)關(guān)系。我們的選舉制度還不完善,直接選舉的層次還停留在縣級(jí)人大代表層次,不要說(shuō)全國(guó)人大代表,連省級(jí)人大代表都還是間接選舉產(chǎn)生。另外,選舉的自由度也不夠,選舉法規(guī)定的也不一定在認(rèn)真執(zhí)行。我們一方面說(shuō)人民當(dāng)家當(dāng)主,一切權(quán)力屬于人民,但在實(shí)踐中又不認(rèn)真搞民主選舉,不能讓人民順暢地表達(dá)意愿,這是自相矛盾的。選舉是民主的門檻,是繞不過(guò)的。這方面,我們還有很長(zhǎng)的路要走。

人民在法治建設(shè)中的主體地位還體現(xiàn)在法治對(duì)公權(quán)力的限制和人民民主自由權(quán)利的保護(hù)上。對(duì)公權(quán)力而言,法無(wú)授權(quán)不可為;對(duì)公民而言,法無(wú)禁止皆可為。所以,政府不得侵犯和剝奪公民的民主權(quán)利。這些權(quán)利最重要的是自由權(quán)。我國(guó)憲法明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由”等。但是我們可以審視一下,我國(guó)公民的這些自由權(quán)利,有沒有完備的相關(guān)法律的保證呢?有沒有都受到政府的充分切實(shí)的保護(hù)呢?現(xiàn)實(shí)中存不存在藐視、削弱公民的這些權(quán)利的問(wèn)題呢?有沒有某些法律、法規(guī)、條例等存在違反憲法之嫌呢?如何才能在法治建設(shè)中真正堅(jiān)持人民主體地位,我們還有很多問(wèn)題需要思考和解決。

5 從嚴(yán)治黨中的黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系

十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào),黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家最根本的保證。為了完成把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國(guó)全過(guò)程這一艱巨的歷史任務(wù),全會(huì)圍繞加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)作了系統(tǒng)部署,最重要的有三點(diǎn):一是堅(jiān)持依法執(zhí)政,依法執(zhí)政是依法治國(guó)的關(guān)鍵;二是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè);三是提高黨員干部法治思維和依法辦事能力。全會(huì)文件中雖然沒有“依法治黨”的文字,但是其含義盡在文件精神中,可謂呼之欲出。2014年10月29日《文匯報(bào)》在全文登載十八屆四中全會(huì)決定時(shí),扼要概括了全面推進(jìn)依法治國(guó)的核心內(nèi)容,有總目標(biāo)、五個(gè)原則、五大體系、六大任務(wù)。六大任務(wù)中最后一個(gè)是依法治黨,這個(gè)問(wèn)題學(xué)界也有討論。

俞可平早在《依法治國(guó)與依法治黨》一書中就提出,“依法治國(guó)必先依法治黨”。何增科也在一篇文章中說(shuō):“在確立了建設(shè)社會(huì)主義民主政治和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)后……需要執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨積極發(fā)展黨內(nèi)民主,善于依法治黨?！盵12]筆者也認(rèn)為,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民依法治國(guó)的必然邏輯和必然要求首先是依法治黨。問(wèn)題的關(guān)鍵是,中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,并且已經(jīng)確立了依法執(zhí)政、依法治國(guó)的模式和方向,所以,黨首先就要帶頭做個(gè)榜樣,依照法律治理自己的組織。其實(shí),治黨首要是治理黨的干部,主要是處級(jí)以上的干部,這些干部基本上同時(shí)也是國(guó)家的各級(jí)干部,兩者是重合的,是交織在一起的。所以,依法治國(guó)必然要求依法治黨。如果在黨內(nèi)不強(qiáng)調(diào)法律,不講法律,甚至違背法律,就會(huì)影響依法治吏和依法治國(guó)原則了,何況黨要在依法治國(guó)中起帶頭、表率作用。執(zhí)政黨做到依法治黨,黨的干部、全體黨員和全體人民群眾才會(huì)更加心服口服地投入到依法治國(guó)的行列中。

那么,黨內(nèi)規(guī)矩、黨內(nèi)紀(jì)律和國(guó)法是什么關(guān)系?我認(rèn)為,應(yīng)該是既有區(qū)別又有聯(lián)系的關(guān)系。區(qū)別很明顯:外延不同,黨規(guī)是黨范圍內(nèi)的事,國(guó)法是國(guó)家范圍內(nèi)的事;內(nèi)涵也不同,一個(gè)是管黨的,一個(gè)是管國(guó)家的。聯(lián)系也同樣是明顯的,因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,有些黨規(guī)超出了黨內(nèi)范圍,成為政府內(nèi)的事,國(guó)家內(nèi)的事,這樣就發(fā)生了交叉。例如,媒體在2015年6月17日公布:經(jīng)中共中央批準(zhǔn),《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》頒行,七十載黨組制度首立“規(guī)矩”。很明顯,這個(gè)黨內(nèi)規(guī)矩已經(jīng)超出了黨的范圍,而擴(kuò)大到政府內(nèi)、國(guó)家內(nèi),因?yàn)樗姓畽C(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)都有黨組。這不完全是黨內(nèi)制度問(wèn)題,而是涉及整個(gè)國(guó)家制度。既然是國(guó)家制度,就要符合法律,就要納入依法治國(guó)的范疇。一般說(shuō)黨內(nèi)紀(jì)律應(yīng)該屬于黨內(nèi)范圍,但是黨內(nèi)紀(jì)律也要符合法律,不能違反法律,黨員首先是公民,公民就要守法。

這里,我就想到,我們不少黨內(nèi)的黨規(guī)黨法,有的是從戰(zhàn)爭(zhēng)年代就延續(xù)下來(lái)的,有的是從新中國(guó)建國(guó)初延續(xù)下來(lái)的,現(xiàn)在應(yīng)該從時(shí)代新的要求重新審視一下,是否符合依法治國(guó)的要求。

其實(shí),從根本上說(shuō),以黨內(nèi)法規(guī)治黨和依法治黨兩者并不矛盾,完全可以把兩者結(jié)合起來(lái)。十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度和國(guó)家法律制度的統(tǒng)一性,注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào);特別強(qiáng)調(diào)維護(hù)憲法法律的權(quán)威和尊嚴(yán)就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威和尊嚴(yán);明確要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要對(duì)法律懷有敬畏之心,牢記法律紅線不可逾越,法律底線不可觸碰,帶頭遵守法律,帶頭依法辦事,不得違法行使權(quán)力,更不能以言代法、以權(quán)壓法、循私枉法。習(xí)近平在十八屆四中全會(huì)上指出,全面推進(jìn)依法治國(guó),必須努力形成國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。

為什么我們有時(shí)覺得黨的紀(jì)律比法律更嚴(yán),這可能是因?yàn)槲覀儐渭儚狞h員個(gè)人行為看,從個(gè)人生活作風(fēng)看。如果從群體角度看,從黨-國(guó)關(guān)系看,黨員中的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部既是黨的干部,更是國(guó)家干部。對(duì)這一龐大的精英群體來(lái)說(shuō),決不是僅僅要求他們不犯法就可以了,更重要的是要把遵守法律貫徹到自己治國(guó)理政的具體工作中,這容易嗎?不容易!這肯定比一般的老老實(shí)實(shí)地遵守紀(jì)律嚴(yán)得多、難得多。如果要說(shuō)紅線的話,紀(jì)律和法律都是紅線。如果一定要比較的話,法律是更粗的紅線,或者說(shuō)是更為剛性的紅線。

我總感覺到,近30年來(lái),特別是十八大以來(lái),黨中央不斷提出了一些歷史性的甚至是劃時(shí)代的偉大口號(hào)和任務(wù),這都對(duì)全黨提出了許多新的要求,而不少陳規(guī)陋習(xí)卻仍然在阻滯我們黨的前進(jìn)。我衷心期盼我們黨從理念到制度,從思想到行為方式,都有一個(gè)嶄新的面貌。

6 如何認(rèn)識(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的關(guān)系

十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào),我們的奮斗目標(biāo)是樹立憲法和法律的權(quán)威,發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用,最終形成人人懂法、信法、守法的法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì);同時(shí)也強(qiáng)調(diào),要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),黨的領(lǐng)導(dǎo)是建設(shè)法治國(guó)家的最根本的保證,要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國(guó)的全過(guò)程。按理說(shuō),一個(gè)真正的法治國(guó)家,一定是憲法、法律是最高權(quán)威。但是,中國(guó)的國(guó)情是新中國(guó)成立后60多年來(lái),一直堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),現(xiàn)在要建設(shè)法治國(guó)家,也離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)在又說(shuō)要樹立法治的權(quán)威。于是,有人自然就產(chǎn)生了“黨大還是法大”的疑惑。

習(xí)近平2015年2月2日在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班上的講話指出:“我們說(shuō)不存在‘黨大還是法大’的問(wèn)題,是把黨作為一個(gè)執(zhí)政整體而言的,是指黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)地位而言的,具體到每個(gè)黨政組織、每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部就必須服從和遵守憲法法律,就不能以黨自居,就不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個(gè)人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌。”“如果說(shuō)‘黨大還是法大’是一個(gè)偽命題,那么對(duì)各級(jí)黨政組織、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō),權(quán)大還是法大則是一個(gè)真命題?？v觀人類政治文明史,權(quán)力是一把雙刃劍,在法治軌道上行使可以造福人民,在法律之外行使則必然禍害國(guó)家和人民?！盵13]

這可以引發(fā)我們進(jìn)一步理性地思考一些問(wèn)題:什么時(shí)候強(qiáng)調(diào)黨的作用,什么時(shí)候強(qiáng)調(diào)法律的作用?是否可以在立法的時(shí)候,多說(shuō)黨的作用,在執(zhí)法的時(shí)候多說(shuō)法的作用?是否可以在法律明確的時(shí)候,依法辦事,在法律模糊或缺位的時(shí)候,由黨決定?在依法治國(guó)過(guò)程中,既要不斷完善我國(guó)的法律體系,也要不斷地改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。我認(rèn)為,要把黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)完全統(tǒng)一起來(lái),是有相當(dāng)難度的。比較現(xiàn)實(shí)的做法是兩者之間有一定的平衡,既有黨治,又有法治,讓法治的比重逐步增大,一直到以法治為主,建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì),實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的長(zhǎng)治久安。

總的說(shuō),如何處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)社會(huì)主義民主、社會(huì)主義法治的關(guān)系,是一個(gè)很復(fù)雜的問(wèn)題,里面包含了深刻的悖論,可謂“成也蕭何,敗也蕭何”。我認(rèn)為最主要的是:黨的領(lǐng)導(dǎo)要體現(xiàn)在民主與法治建設(shè)之中,即通過(guò)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)推動(dòng)黨的奮斗目標(biāo)——民主與法治——的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。胡耀邦曾說(shuō)過(guò),“黨的領(lǐng)導(dǎo)就是領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主”。他說(shuō)的是讓人民自己當(dāng)家作主,而不是代表人民當(dāng)家作主。如果把黨的領(lǐng)導(dǎo)居于民主與法治之上,民主與法治就很可能會(huì)名存實(shí)亡,而黨的領(lǐng)導(dǎo)也失去其歷史價(jià)值。一定要把黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在民主與法治之中,如此,則民主的、法治的、文明的中國(guó)一定會(huì)屹立于世界,而中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中華民族的歷史功勛也會(huì)彪炳史冊(cè)。

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