王志航

（上海市浦東新區(qū)黨校，上?！?01210）

中國“高薪養(yǎng)廉”制度適用性研究

王志航

（上海市浦東新區(qū)黨校，上海201210）

黨的新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)政以來，緊緊抓住腐敗這一問題，以“壯士斷腕”的勇氣推動(dòng)了我國新一輪的反腐工作。在這一大快人心的舉措背后，反腐的長期制度成為了一個(gè)值得深入研究的問題?！案咝金B(yǎng)廉”作為防止腐敗的手段之一，提出伊始就引起了社會(huì)褒貶不一的反應(yīng)。在國家嚴(yán)懲貪腐的背景下，國內(nèi)對于“高薪養(yǎng)廉”這一制度的內(nèi)涵、實(shí)行條件以及配套政策的研究尚不深刻，對這一制度建立全面、客觀的認(rèn)識迫在眉睫。

高薪養(yǎng)廉；腐??；反腐制度

一、中國治理貪腐的新局面與認(rèn)識錯(cuò)位

貪污腐敗問題是古今中外各個(gè)國家都面臨的、頗為棘手的問題。官員貪腐不僅危害國家形象、造成不可估量的經(jīng)濟(jì)損失。同時(shí)也降低了百姓對國家的信任度，造成國家統(tǒng)治的“合法性危機(jī)”。在中國反腐工作高歌猛進(jìn)的大背景下，反腐工作已經(jīng)取得了一定的階段性成果。隨著大老虎、小蒼蠅的紛紛落馬，中國社會(huì)呈現(xiàn)出官場“風(fēng)聲鶴唳”的景象。“八項(xiàng)規(guī)定”、“國家公職人員不得參加的十六種飯局”等大大小小、細(xì)致入微的法律法規(guī)和文件已經(jīng)深入到公職人員生活的每一個(gè)角落。一改以往我國反腐政策“道德倡導(dǎo)性內(nèi)容過多，具體責(zé)任追究等細(xì)節(jié)性規(guī)定少，缺乏實(shí)際可操作性”以及“財(cái)政預(yù)算存在不透明、預(yù)算執(zhí)行彈性空間大等特點(diǎn)”［1］，在新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子嚴(yán)格執(zhí)行黨紀(jì)國法、百姓拍手稱快的同時(shí)，我們也看到部分基層公務(wù)員通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)大吐“苦水”，表示自己工作辛苦、經(jīng)常加班、收入菲薄、缺乏福利；“八項(xiàng)規(guī)定”實(shí)行之后，一些原本起到低薪補(bǔ)充作用的福利性卡、券、節(jié)日獎(jiǎng)勵(lì)等等被清理的一干二凈，導(dǎo)致基層公務(wù)員不得不“愁于生計(jì)”。由此，中國社會(huì)產(chǎn)生了兩副截然不同的面孔。一方面是百姓的額手相慶、感覺多年的官場亂象終于得到了整治，公職人員“一支煙、一杯茶、一份報(bào)紙過一天”的悠閑日子得以終結(jié)；另一方面是越來越多的基層公職人員慨嘆“謀生艱難”，舉步維艱，收入遠(yuǎn)低于在銀行、外企工作的人。面對正反兩方面的聲音，中國反腐“新局面”究竟如何，需要我們建立一個(gè)相對準(zhǔn)確的認(rèn)識。

在“大鍋飯”年代，從同等級別來看，工人是國家收入最高的群體，工廠工人的收入要高于同級別機(jī)關(guān)公職人員的收入。而這一現(xiàn)象在20世紀(jì)80年代末出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，直至今日演化成為“公務(wù)員是鐵飯碗”的社會(huì)認(rèn)識。即使是“八項(xiàng)規(guī)定”出臺(tái)，官場一片“哀鴻遍野”的局勢下，國家公務(wù)員招考行情依然火爆?！皳?jù)新京報(bào)記者調(diào)查，在16個(gè)調(diào)查的省區(qū)中有11個(gè)考錄比沒有明顯變化”，部分省市甚至由于招考人數(shù)減少，導(dǎo)致考錄比例急劇上升。“如寧夏，2013年考錄比46∶1，2014年90∶1；河北，2013年31∶1，2014年61∶1”［2］。由此可見，公務(wù)員的總體待遇、社會(huì)地位依然受到普遍認(rèn)可，“金飯碗”、“嫁人就一定嫁公務(wù)員”等觀念依然沒有得到本質(zhì)改變。反腐工作的推進(jìn)沒有從根本上削弱公務(wù)員的社會(huì)地位，也沒有徹底改變一般民眾一以貫之的“公務(wù)員情結(jié)”。在筆者看來，普通民眾還是認(rèn)為公務(wù)員是“有油水”和“穩(wěn)定、高收入、福利好”的職業(yè)。在這種群眾認(rèn)知與國家治理公務(wù)員隊(duì)伍的方針政策有所錯(cuò)位的情況下，必然會(huì)出現(xiàn)“圍城內(nèi)外兩不知”的矛盾認(rèn)識，國家公職人員和一般群眾缺乏對中國官場現(xiàn)狀的基本共識。

不過從現(xiàn)有的實(shí)際情況來看，中國公務(wù)員內(nèi)部確實(shí)存在著千差萬別的情況，很難以“好—壞”二分法一概而論。一般來說，級別高的公務(wù)員收入要比基層公務(wù)員高，“有油水”部門公務(wù)員的收入要比“清水衙門”公務(wù)員的收入高。因此，部分基層公務(wù)員所抱怨的收入低、任務(wù)重、加班、壓力大等情況確實(shí)存在，不應(yīng)對公務(wù)員隊(duì)伍秉持一種無差別的看法。因此，在我國大力反腐的總形勢下，應(yīng)當(dāng)對不同層級的公務(wù)員群體予以區(qū)別對待，在打擊腐敗的同時(shí)保證公務(wù)員隊(duì)伍的高效、穩(wěn)定。民眾也應(yīng)當(dāng)對公務(wù)員有一個(gè)相對理性、全面的認(rèn)識，避免片面化的極端看法。

二、古今中外高薪養(yǎng)廉的經(jīng)驗(yàn)

高薪養(yǎng)廉作為應(yīng)對腐敗的一種政策已經(jīng)在中國經(jīng)歷了數(shù)千年的討論。也有學(xué)者認(rèn)為中國自古以來在相對集中的中央集權(quán)統(tǒng)治下，經(jīng)濟(jì)手段作為拉攏官僚、保持文官集團(tuán)向心力的手段，始終在暗地里被運(yùn)用著。先秦時(shí)代，我國正處于貴族政治向文官政治的轉(zhuǎn)型之中，君主已經(jīng)注重用高官厚祿來吸引人才為自己效力。秦孝公嬴渠梁在向六國求取賢才的過程中明確表示，“賓客群臣有能出奇計(jì)強(qiáng)秦者，吾且尊官，與之分土”［3］。雖然這與養(yǎng)廉并無關(guān)系，但是做官和優(yōu)厚的收入從此就掛靠在了一起。北宋真宗也曾說過，“書中自有黃金屋”。由于做官往往和豐厚的收入以及較高的社會(huì)地位聯(lián)系在一起，一定程度上導(dǎo)致人們對于官場的“習(xí)慣性親睞”。從歷史上來看，中國官員的收入往往不低。漢代郡守就已經(jīng)是“兩千石”的大員，而且擁有進(jìn)入中樞的機(jī)會(huì)。東晉陶淵明做縣令時(shí)，除了基本俸祿外，還有公田的“田俸”，也就是人們經(jīng)常談的“五斗米”。唐宋兩代的官員待遇更是比較優(yōu)厚，這也使得文官集團(tuán)的開支令北宋的財(cái)政捉襟見肘。我國真正的官員低薪時(shí)代主要集中于明清兩朝，由于明太祖朱元璋出身貧寒，而且極度仇視腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致了中國官員收入進(jìn)入“低薪時(shí)代”。清朝建立后，繼承了這一傳統(tǒng)，使得清朝官員不得不通過一些非法收入來維持生活和基本的人情禮往。也有些學(xué)者認(rèn)為，中國官場的低薪是統(tǒng)治者有意為之，旨在用經(jīng)濟(jì)手段將官員操控在統(tǒng)治者手中，用“剩余索取權(quán)”來削弱士大夫的“道統(tǒng)”地位，使官僚集團(tuán)更加聽命于統(tǒng)治者［3］。結(jié)合明清兩代中央集團(tuán)統(tǒng)治空前加強(qiáng)的具體情況，我們可以發(fā)現(xiàn)這種觀點(diǎn)有一定道理。從中國的歷史來看，我們可以得出這樣的基本論斷，“高薪不一定養(yǎng)廉，但是低薪一定導(dǎo)致腐敗”。

從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，我們常常把新加坡公職人員的清廉作為我們宣揚(yáng)的正面榜樣。在經(jīng)歷了20世紀(jì)五六十年代的腐敗動(dòng)蕩之后，在新加坡政府，尤其是人民行動(dòng)黨的帶領(lǐng)下，新加坡建立了一個(gè)高效、廉潔的政府，其清廉指數(shù)排名亞洲第一，全球前十。從已有的研究看來，人們將這一成功歸結(jié)于一個(gè)合理的反腐敗制度設(shè)計(jì)，而最為中國學(xué)者所津津樂道的，就是新加坡的“高薪養(yǎng)廉”制度?！霸谛录悠拢偫淼脑鹿べY為50000新元，部長的月工資為30000新元，高級公務(wù)員，包括政府部門的常任秘書的月工資為12000～20000新元?！保?］除了較高的工資收入，新加坡還為公職人員建立了完善的福利制度，包括優(yōu)厚的養(yǎng)老金和公積金，以及住房貸款優(yōu)惠等等，解決了公職人員工作的后顧之憂。同時(shí)，新加坡設(shè)定了極高的貪腐懲罰標(biāo)準(zhǔn)，提高了貪腐成本。一旦公職人員貪污，就會(huì)取消個(gè)人應(yīng)得的養(yǎng)老金和公積金，這導(dǎo)致公職人員的腐敗行為往往“得不償失”，加之社會(huì)價(jià)值觀的導(dǎo)向，一旦腐敗，很難在新加坡社會(huì)生存下去，會(huì)受到來自方方面面的譴責(zé)和壓力。新加坡的“組合拳”使得“清廉政治”在這個(gè)東南亞小國得以成為現(xiàn)實(shí)。

三、高薪養(yǎng)廉制度的社會(huì)反響

以習(xí)近平為總書記的新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)政以來，堅(jiān)持以零容忍的態(tài)度懲治腐敗，緊緊抓住我國現(xiàn)階段面臨的突出矛盾，提高了我黨的執(zhí)政聲望，也贏得了群眾的廣泛支持。習(xí)近平總書記指出，“如果任憑腐敗問題愈演愈烈，最終必然會(huì)亡黨亡國”［5］。在國家反腐的背景下，部分學(xué)者以及公職人員提出了“高薪養(yǎng)廉”的反腐對策，在社會(huì)上引發(fā)了正反兩方面的討論。持“高薪養(yǎng)廉”觀點(diǎn)的人群主要為在職的國家公職人員和部分學(xué)者，他們認(rèn)為，隨著福利的削減以及灰色收入的消失，公職人員成為了名副其實(shí)的“低收入人群”。公職人員加薪可以避免權(quán)力尋租情況的出現(xiàn)，改善公務(wù)員的生活水平，提高公務(wù)員的工作熱情和工作效率，促進(jìn)社會(huì)公平，使公務(wù)員隊(duì)伍更加公平有序地發(fā)展。另外，公務(wù)員是經(jīng)過“千軍萬馬過獨(dú)木橋”式的考試選拔出來的優(yōu)秀人才，是國家治理和社會(huì)發(fā)展中不可或缺的精英，理應(yīng)獲得較高的收入，成為社會(huì)中的高收入人群。同時(shí)，低薪容易催生腐化、導(dǎo)致公務(wù)員隊(duì)伍產(chǎn)生離心力，降低這一工作對社會(huì)人群的吸引力，降低國家大政方針的貫徹落實(shí)和國家治理的效果。持此種觀點(diǎn)的人還往往以新加坡作為“高薪養(yǎng)廉”政策的案例依據(jù)，增強(qiáng)自己主張的合法性。

對“高薪養(yǎng)廉”持反對態(tài)度的人認(rèn)為，公務(wù)員待遇優(yōu)厚，福利好，工作穩(wěn)定，有一定的社會(huì)地位，并掌握著一定的權(quán)力，已經(jīng)占有了很多的社會(huì)資源。雖然工資不高，很多灰色收入被取消，但福利和津貼依然不少，很難被歸結(jié)到“低收入群體”的行列中。此外，公務(wù)員工作給大眾的普遍印象就是工作強(qiáng)度小、作息規(guī)律、職業(yè)穩(wěn)定，并不需要過度的腦力和體力勞動(dòng)，與外企、私企的激烈競爭和績效薪資模式完全不可同日而語，只要不犯大的錯(cuò)誤，就不會(huì)被辭退，并沒有體制外工作人員那種時(shí)刻更新知識、時(shí)刻受業(yè)績牽制的巨大壓力。即使是高學(xué)歷、經(jīng)過層層選拔而進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的人，也應(yīng)當(dāng)按照工作的實(shí)際強(qiáng)度來支付薪酬，而不應(yīng)享受過高的薪水。還有很多人認(rèn)為，給公務(wù)員加薪只會(huì)導(dǎo)致社會(huì)不公平的加劇，導(dǎo)致社會(huì)階層固化，加大公職人員群體對國家權(quán)力和利益的壟斷。在當(dāng)今形勢下，真正需要加薪的是城市中的“蟻?zhàn)濉?，進(jìn)城務(wù)工人員，從事強(qiáng)體力勞動(dòng)、工作環(huán)境惡劣的工作人員、以及可以帶來較高經(jīng)濟(jì)效益的高級技術(shù)型人才。

一方面是基層公職人員的叫苦連天，另一方面是大多數(shù)人的口誅筆伐，在全民反腐的大環(huán)境下，人們對“高薪養(yǎng)廉”這一問題存在著感情用事、缺乏理性思考的情況。雖然有部分專家學(xué)者提出公務(wù)員有條件加薪這種折衷觀點(diǎn)，但這些少數(shù)理智的聲音往往淹沒在社會(huì)嘈雜的爭論中，很難得到公允的討論與研究。

四、高薪養(yǎng)廉制度的實(shí)行條件

筆者認(rèn)為，“高薪養(yǎng)廉”并非不可取，只不過要有一整套措施和完整的實(shí)行規(guī)劃來保障這一制度的合理運(yùn)行。

（一）改革先行，透明公開，取信于民

改革之后，國家公職人員的收入已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了透明化和公開化。如果僅以目前的收入來看，公職人員的薪酬有一定的上升空間，若要推行“高薪養(yǎng)廉”（這里指的是相對豐厚的薪水），首先要繼續(xù)深化現(xiàn)行的國家公職人員改革以及反腐改革，并且將注意力集中于人民關(guān)心的問題。這些改革應(yīng)該主要包括國家公職人員向社會(huì)公開財(cái)產(chǎn)情況，實(shí)行政務(wù)公開、主動(dòng)接受各方對權(quán)力的監(jiān)督，繼續(xù)限制三公支出，取消公務(wù)員社會(huì)保障的雙軌制。這些措施旨在掃清“高薪養(yǎng)廉”制度實(shí)行過程中的遺留問題，達(dá)到取信于民的目的。讓對“高薪養(yǎng)廉”制度持盲目否定態(tài)度、對公職人員收入持懷疑態(tài)度的廣大民眾建立對政府機(jī)構(gòu)和公職人員的信任，逐步轉(zhuǎn)變社會(huì)對公職人員“活少錢多福利好”的傳統(tǒng)看法，使社會(huì)對公職人員改革問題的看法重歸理智、中肯的軌道。

（二）分類加薪，重視基層，實(shí)現(xiàn)公平

在對公務(wù)員收入、福利進(jìn)行全面公開后，推行政策的盲點(diǎn)和不信任成本已經(jīng)降到最低。我國的公職人員實(shí)際收入存在著良莠不齊的狀況。對于地處發(fā)達(dá)地區(qū)、級別較高的公職人員，他們的收入已經(jīng)在當(dāng)?shù)靥幱谏嫌嗡?，基本達(dá)到了“高薪”的標(biāo)準(zhǔn)。這些公職人員的薪水不應(yīng)該進(jìn)一步提高。應(yīng)當(dāng)改變以往加薪按照級別遞增的傳統(tǒng)模式，將增收重點(diǎn)轉(zhuǎn)向在貧苦地區(qū)、重點(diǎn)地區(qū)、以及基層單位工作的公職人員，增加這一群體的工資性收入，“越基層、越艱苦、級別越低的公務(wù)員加薪應(yīng)越多，逐步縮小公務(wù)員內(nèi)部之間的工資差距。”［6］在推行“高薪”政策的同時(shí)，更加重視實(shí)現(xiàn)公職人員內(nèi)部收入的公平化和勻質(zhì)化，提高基層公職人員的工作熱情，解除他們工作的后顧之憂，將金字塔型的等級型收入模式逐步轉(zhuǎn)化為橄欖球型的均衡模式，避免“貧者愈貧、富者愈富”的病態(tài)局面。

（三）配套措施完善，全方位杜絕腐敗

“高薪養(yǎng)廉”制度絕不僅僅是“提高收入”這么簡單的問題，如果操作不當(dāng)，依然不能逃脫貪腐的怪圈。這也正是很多人反對“高薪養(yǎng)廉”制度的根本原因。其實(shí)，“高薪養(yǎng)廉”是一套完整的制度集合，是一套“組合拳”?！案咝金B(yǎng)廉”的關(guān)鍵應(yīng)該是“配套性制度保證”，核心是“讓貪腐的成本遠(yuǎn)高于貪腐的收益”。在提高公職人員收入、保障其生活質(zhì)量和福利待遇的同時(shí)，必須建立相配套的其他制度。

1.在公職人員工作期間，需要實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開和財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，這包括房屋、證券、存款等有形資產(chǎn)以及其他無形資產(chǎn)。在任職、履職以及離職階段都要對個(gè)人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行申報(bào)，接受國家和民眾的公開監(jiān)督。

2.完善各項(xiàng)法律法規(guī)。我國已經(jīng)有一百多項(xiàng)反腐敗的法律法規(guī)，但在本次集中反腐之前，依然沒能遏止住腐敗滋生蔓延的勢頭。究其原因，在于原有的法律法規(guī)多注重原則性規(guī)定，往往要求領(lǐng)導(dǎo)干部要有保持清廉的道德自覺。新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子上臺(tái)后，“八項(xiàng)規(guī)定”等措施更具操作性，對“什么可以做什么不能做”的規(guī)定更加完善和明確。在實(shí)行“高薪養(yǎng)廉”制度過程中，需要建立系統(tǒng)周密的法律法規(guī)來杜絕一切腐敗行為，使得公職人員的一切行為都有法可依。

3.嚴(yán)格監(jiān)督，嚴(yán)厲處罰。提高公職人員收入的同時(shí)，必須加強(qiáng)對不法收入的監(jiān)管，對貪污腐敗行為更要嚴(yán)懲不貸。對貪腐行為嚴(yán)加處罰也是“讓貪腐成本高于貪腐受益”的核心措施。在現(xiàn)有狀態(tài)下，有些官員在“落馬”時(shí)會(huì)以“收入低，不貪污何以生活”為借口?！案咝金B(yǎng)廉”之后，公職人員的收入和福利有了穩(wěn)定的保障，貪腐中表現(xiàn)的“貪欲”就顯得更加的猖狂和野蠻。因此，與“高薪”相配套，懲治貪腐的處罰力度必須加大，不僅要“違法必懲”，甚至要“輕罪重罰”。新加坡的《反貪污法》規(guī)定，“官員貪污受賄一經(jīng)查實(shí)，不但要判處監(jiān)禁，而且還要進(jìn)行罰款，并且沒收該公職人員在職期間交納的公積金?！保?］在損失巨額公積金的同時(shí)，貪腐者的政治前途也由此斷送，而且聲名狼藉。在我國，如果加大對腐敗的懲治力度，同時(shí)提高公職人員的合法收入，兩相比較，想想遠(yuǎn)高于貪腐收益的腐敗成本，官員必定望而卻步。同時(shí)加強(qiáng)紀(jì)檢部門對貪腐的查處能力，將依法懲治腐敗工作落實(shí)到位，排除其他勢力的干擾，減少腐敗情況、解決腐敗問題并非不可能實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)語

“高薪養(yǎng)廉”并非“洪水猛獸”，但也絕難成為根治腐敗的“一劑良方”。它只是根治腐敗的一劑“藥引”，根治腐敗若要對癥下藥，“藥引”自然不可少，但只有多管齊下，各個(gè)藥物的功效互相促進(jìn)加成，才能徹底清除腐敗的毒瘤，將權(quán)力永遠(yuǎn)地關(guān)進(jìn)籠子里。

［1］陳朝宗.高薪養(yǎng)廉的投入產(chǎn)出分析［J］.中共福建省委黨校學(xué)報(bào), 2012，（6）:86.

［2］［6］王文龍.公務(wù)員加薪之爭背后的改革博弈［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革, 2014，（4）:12，11.

［3］高新偉.中國古代官僚腐敗的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［J］.江西社會(huì)科學(xué),2011，（10）.

［4］劉國雄.新加坡的廉政建設(shè)［M］.北京：人民出版社，1994.24.

［5］中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本［M］.北京：人民出版社，2014.170.

［7］劉子平.新加坡反腐倡廉的經(jīng)驗(yàn)及啟示［J］.東南亞縱橫，2011，（10）:58.

The Study on the Applicability of“High Salary”System in China

WANG Zhi-hang

（Party School of Pudong New Area，Shanghai 201210，China）

The party’s leaders grasp the problem of corruption firmly since the new ruling terms,and promote a new round of anti-corruption work with“ton output capacity”of courage in our country.At the back of the anti-corruption initiatives which cheer the people greatly,the long-term system has become a problem which is worth to study deeply.The“high salary”as one of the means to prevent corruption,caused a reflection of social controversy since it has been put forward at the beginning.Under the background to punish corruption severely in our country.The research for the connotation of the institution,the implementation of conditions and corresponding policy of the“high salary”is not enough,To establish a comprehensive,objective understanding of the system is imminent.

high salary；anti-corruption；anti-corruption system

D630.9

A

1009-6566（2015）06-0028-04

2015-09-18

王志航（1987—），男，遼寧撫順人，上海市浦東新區(qū)黨校教學(xué)處教師，碩士，主要研究方向?yàn)檎卫?、制度政治學(xué)。