(廣州市社會科學(xué)界聯(lián)合會,廣東廣州 510635)

1 新一輪土地制度改革是一場深刻的變革

我國改革開放初期實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力,拉開了中國全面改革的序幕。30多年來,由于黨中央、國務(wù)院對“三農(nóng)”問題的高度重視,農(nóng)村面貌發(fā)生了深刻變化,農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化水平不斷提高,農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅度降低,收入大幅度增加。改革開放的成果,已遍及各地農(nóng)村。但我們也要清醒地看到,我國農(nóng)業(yè)基本上還是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)在邁向市場經(jīng)濟(jì)的道路上還有很長的距離。改革開放推動了我國整體生產(chǎn)力水平的提升,也迫切地促使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換。在全局性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中,如果沒有農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型,中國的改革難言成功;在中國改革的諸多難題中,農(nóng)村問題不解決,則中國的根本問題就沒有解決。

我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)正處在轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)刻。隨著新型城鎮(zhèn)化的全面鋪開,各地實(shí)踐中出現(xiàn)很多前所未有的問題,其中最大的問題,是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)和流轉(zhuǎn)。由于這個(gè)問題涉及我國農(nóng)村最本質(zhì)的土地制度,涉及廣大農(nóng)民最切身的長遠(yuǎn)利益,涉及我國農(nóng)業(yè)最根本的產(chǎn)業(yè)化出路,因此啟動農(nóng)村新一輪土地制度改革,將是一場深刻的革命。

新一輪的農(nóng)村土地制度改革,是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后又一次重大的改革,它的意義甚至比家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制更加深遠(yuǎn)。幾千年來,農(nóng)民都是以農(nóng)耕、養(yǎng)殖等勞作獲得收入,養(yǎng)家糊口。即使是改革開放后進(jìn)到城里,大部分也是“民工”身份,以出賣體力為生。而實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn),是以“集體土地所有權(quán)、使用權(quán)”、“農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)”等作為資本,利用租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、借貸、融資等途徑,直接或間接與金融業(yè)發(fā)生關(guān)聯(lián),使農(nóng)民成為真正的市場主體,獲得財(cái)產(chǎn)性收入。如果說,20世紀(jì)80年代實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力,那么這次土地制度改革,將使我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生深刻的變化。

2 農(nóng)村土地現(xiàn)狀催生產(chǎn)權(quán)改革需求

在2014年的中央一號文件中,提出把農(nóng)村土地制度改革作為全面深化農(nóng)村改革的重點(diǎn),啟動了新一輪農(nóng)村改革的熱潮。文件指出,穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變,在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下,賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能,允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn),發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營。這是中央發(fā)出的一場新的重大而深刻的改革號令。

30多年來,我國改革開放的進(jìn)程極大地改變了城鄉(xiāng)格局。由于城市化進(jìn)程的加快,城市建設(shè)勞動力市場空前活躍,形成歷史上最大規(guī)模的“民工潮”,隨之農(nóng)村普遍出現(xiàn)了“留守”現(xiàn)象。不少農(nóng)田因沒有勞力耕種而被撂荒,農(nóng)村的空心化日益嚴(yán)重。同時(shí),在邊遠(yuǎn)地區(qū)和山區(qū),有不少散落、廢棄、閑置、低效的農(nóng)村建設(shè)用地沒有得到充分利用,農(nóng)村空閑住宅達(dá)到10% ～15%[1]。

另一方面,在城市化急速發(fā)展中,城市建設(shè)用地成為稀有資源。向農(nóng)村征用土地,成為城市擴(kuò)張的必然途徑。在相當(dāng)長的一段時(shí)間里,政府向農(nóng)民征地按農(nóng)地價(jià)格支付土地補(bǔ)償費(fèi),農(nóng)民失去生活依賴后被社會邊緣化,引起農(nóng)民的不滿。農(nóng)民沒有能夠分享土地增值的收益,激發(fā)了農(nóng)民維護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的意識。我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分治的土地制度,阻礙了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展,割裂了市場經(jīng)濟(jì)的完整性,同時(shí)造成城鄉(xiāng)建設(shè)用地稀缺與閑置的尖銳矛盾,并極大地?fù)p害了農(nóng)民利益。

在農(nóng)村土地管理方面,也有相當(dāng)普遍的無序現(xiàn)象,“小產(chǎn)權(quán)房”、自行出租土地、部分企業(yè)占用集體建設(shè)用地等,在各地農(nóng)村基本上都存在。

農(nóng)村改革發(fā)展實(shí)踐中還有大量未曾預(yù)料到的情況,其中包括農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營活動與現(xiàn)行法律法規(guī)政策的沖突、農(nóng)村金融服務(wù)的缺乏等,都需要通過深化改革、明晰產(chǎn)權(quán)來解決。

農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展,農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)和利益維護(hù),農(nóng)村土地管理的無序,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的需求,農(nóng)村土地閑置低效與城市建設(shè)用地緊缺的矛盾,新型城鎮(zhèn)化的啟動,以及中國完善市場經(jīng)濟(jì)體系的全局性要求,都指向一個(gè)方向:農(nóng)村土地制度改革。

所有這些問題的關(guān)鍵,就是在法律上確認(rèn)農(nóng)民的土地、房屋財(cái)產(chǎn)權(quán),實(shí)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場化改革。2012年,國家已經(jīng)立法廢止了按土地年產(chǎn)值倍數(shù)即按農(nóng)地價(jià)格補(bǔ)償?shù)囊?guī)定,代之以土地市場價(jià)格來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。黨的十八屆三中全會也明確提出,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地實(shí)行同地、同價(jià)、同權(quán)。

新的土地制度改革的一項(xiàng)重要任務(wù),是將土地承包權(quán)法定地落實(shí)在農(nóng)民家庭,并將土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離,使農(nóng)戶能放心地流轉(zhuǎn)承包地,有利于經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到大戶資本手中,促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前我國農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)已有28.8%發(fā)生流轉(zhuǎn)[2],這一數(shù)據(jù)充分表明農(nóng)民對土地資源入市的需求。

最近,國務(wù)院戶籍改革意見出臺,提出全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,到2020年,要實(shí)現(xiàn)1億農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)。實(shí)際上,2013年黨的十八屆三中全會就已經(jīng)提出,推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民,以及全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制。中央鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn),發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營,并提出有序推進(jìn)離農(nóng)農(nóng)民市民化并逐步退出承包地。隨著千千萬萬農(nóng)民進(jìn)城的新一輪熱潮,離農(nóng)農(nóng)民的土地處置,將成為農(nóng)村改革的重大現(xiàn)實(shí)問題。

農(nóng)村改革實(shí)踐提出了一系列需要解答的問題:如何進(jìn)一步完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度;集體土地所有權(quán)的權(quán)能及實(shí)現(xiàn)形式和途徑;承包土地經(jīng)營的方式和農(nóng)民利益保障;農(nóng)民承包地經(jīng)營權(quán)退出的條件、方式;宅基地有償使用和有償退出的機(jī)制;切實(shí)保障離農(nóng)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益;等等。這些都有待于我們大膽探索,勇于改革。

3 產(chǎn)權(quán)交易的前提是土地確權(quán)、納入不動產(chǎn)登記

農(nóng)民離開農(nóng)村、土地進(jìn)城,并不意味著他們愿意放棄土地。2014年7月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》也指出,在現(xiàn)階段,不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。調(diào)查顯示,74%的農(nóng)村戶籍流動人口愿意在城市長期居住但不愿意放棄農(nóng)村戶籍。不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的主要原因是想保留土地,而想“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的主要原因中子女教育、升學(xué)和城市居民的社會保障兩項(xiàng)就超過70%[3]。四年前,中國社會科學(xué)院做過一個(gè)調(diào)查,如果要以退出承包地作為條件換取城市戶口,90%的農(nóng)民都不愿意[4]。今天的農(nóng)民已經(jīng)非常清楚,承包土地的經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán),這“三權(quán)”都是自己的資產(chǎn),不會輕易放棄。問題在于,如何確認(rèn)這些資產(chǎn)屬于農(nóng)民,如何將這些資產(chǎn)變現(xiàn),使農(nóng)民獲得自己的合法權(quán)益。

市場經(jīng)濟(jì)的核心是產(chǎn)權(quán),產(chǎn)權(quán)變現(xiàn)的關(guān)鍵是生產(chǎn)要素自由流動,即入市交易。但是,如果產(chǎn)權(quán)不明晰,如何交易?所以產(chǎn)權(quán)交易的前提條件是確權(quán),農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶家庭有哪些產(chǎn)權(quán),必須弄清楚。

我國農(nóng)村土地登記確權(quán)工作,已進(jìn)行了十多年,道路并不平坦。修改后的《土地管理法》頒布實(shí)施以來,各地按照國家法律法規(guī)和政策積極開展土地登記工作,但是,受當(dāng)時(shí)條件的限制,農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作總體滯后,有的地區(qū)登記發(fā)證率還很低,已頒證的農(nóng)村集體土地所有權(quán)大部分只確權(quán)登記到行政村農(nóng)民集體一級,沒有確認(rèn)到每一個(gè)農(nóng)戶。經(jīng)過幾年的探索之后,2008年,黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出:按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。此后連續(xù)6年的中央一號文件都強(qiáng)調(diào)要抓好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2010年,中央一號文件提出:“加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作,工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。力爭用3年時(shí)間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織?！钡?011年,國土資源部等三部委下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》,要求加快速度。2013年的中央一號文件提出,全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作,用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán),并加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)的地籍調(diào)查,再次強(qiáng)調(diào)加快確權(quán)工作。自此各地農(nóng)村土地確權(quán)工作加快了速度,有些較早開始的地區(qū)則已基本完成。一般來說,集體土地所有權(quán)的確權(quán)相對容易,宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)的確權(quán)工作則十分復(fù)雜。全國范圍內(nèi)的農(nóng)村土地確權(quán)工作,也許還需要兩三年時(shí)間才能全部完成。

確權(quán)之難,可以從一些案例中了解。在有些地方,農(nóng)村集體土地分給農(nóng)戶,為了“絕對公平”,將瘦地、肥地、林地、山坡地、旱田、水田平均搭配,致使農(nóng)田零星分布,如廣州從化宣星村,一家農(nóng)戶分得5畝地,共有20塊,分散在不同地方。這樣的情況在各地農(nóng)村都存在。各戶農(nóng)田分散交錯,每塊面積狹小,既不利于耕種,也不利于規(guī)模化經(jīng)營,成為低效農(nóng)田。為了“集零為整”,把分散的小塊田平整為大田,有些農(nóng)村創(chuàng)造了新的確權(quán)方式。如安徽繁昌縣平鎮(zhèn)發(fā)明了“虛擬確權(quán)”,將各戶土地統(tǒng)一平整改造為現(xiàn)代農(nóng)田格局,便于集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營,每戶都在平整后的土地上有自己份額的承包權(quán),并享有相應(yīng)的收益,但“確權(quán)不確界”,土地上沒有各戶的地界。這也符合中央關(guān)于“可以確權(quán)確股不確地”的精神,是群眾智慧的創(chuàng)造。

2014年7月,國家發(fā)改委等11部委聯(lián)合發(fā)文,啟動新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn),其中包括將宅基地和農(nóng)房納入全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記體系,并在農(nóng)民用房確權(quán)的基礎(chǔ)上,探索宅基地上的集體土地所有權(quán)的權(quán)能及實(shí)現(xiàn)形式和途徑。與此同時(shí),在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下,探索宅基地有償使用和有償退出制度。這可以看作是農(nóng)村確權(quán)工作的延伸,部署了確權(quán)之后的產(chǎn)權(quán)入市動作。

目前,在經(jīng)過艱難的“十年確權(quán)”之后,農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)民宅基地使用權(quán)等在法律中都已基本明確。此舉一方面將農(nóng)民應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)權(quán)以法定形式落實(shí)到農(nóng)民身上,另一方面為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)入市交易、農(nóng)民成為真正的市場主體奠定了前提。

4 產(chǎn)權(quán)交易必須建立公共平臺

2014年中央一號文件明確指出:建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場,推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。

土地確權(quán)之后,接下來必須創(chuàng)辦土地產(chǎn)權(quán)交易的公共平臺,必須建立流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系。在農(nóng)村勞動力進(jìn)入市場20多年后,農(nóng)村土地、房屋、經(jīng)營權(quán)等入市的時(shí)機(jī)逐漸成熟了。

建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的工作,其實(shí)各地幾年前就已經(jīng)開始嘗試。2008年10月,全國第一家綜合性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺——成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所正式掛牌成立,并先后在14個(gè)區(qū)(市)縣成立分所,還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立了219個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站,發(fā)展了4 000余名農(nóng)村產(chǎn)權(quán)經(jīng)紀(jì)人,形成四級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺。經(jīng)過幾年來的實(shí)踐,產(chǎn)權(quán)交易制度逐漸完善,如在集體建設(shè)用地使用權(quán)交易方面,制定了規(guī)范化的服務(wù)流程,使用權(quán)流出方需要提交的材料清單等;在指標(biāo)交易業(yè)務(wù)、土地承包經(jīng)營權(quán)交易業(yè)務(wù)、林權(quán)交易業(yè)務(wù)等方面,也都制定了服務(wù)流程和提交材料清單,使交易活動合法合規(guī),方便操作。在成都郫縣,農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)中心制定了詳細(xì)的服務(wù)指南,并在中心進(jìn)行一條龍服務(wù),縣統(tǒng)籌局、農(nóng)發(fā)局、國土局、規(guī)劃局、住建局、環(huán)保局、文廣局、銀行等在中心并列開設(shè)服務(wù)窗口,直接辦理各項(xiàng)手續(xù)。該縣還開辦了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資、擔(dān)保貸款等業(yè)務(wù),成立風(fēng)險(xiǎn)基金,由政府承擔(dān)80%,銀行承擔(dān)20%。截至2013年底,全縣實(shí)際流轉(zhuǎn)農(nóng)用地19.09萬畝,占全縣耕地的61.6%①郫縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)中心提供的資料《郫縣農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營情況》(2014年6月)。。這是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的一個(gè)很好的案例。

另一個(gè)案例是重慶農(nóng)村土地交易所。2009年1月,國務(wù)院發(fā)文同意設(shè)立重慶農(nóng)村土地交易所,開展土地實(shí)物交易和指標(biāo)交易試驗(yàn)(地票交易),逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,通過統(tǒng)一有形的土地市場,率先探索完善配套政策法規(guī)。重慶的地票交易,是把農(nóng)村閑置、廢棄的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地,騰出的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先保障農(nóng)村自身發(fā)展后,結(jié)余部分以市場化方式公開交易,可在全市規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用。截至2014年5月,重慶農(nóng)村土地交易所累計(jì)交易地票13.7萬畝、279.12億元;地票質(zhì)押貸款5609畝、8.02億元;已有8.61萬畝地票落地使用①重慶農(nóng)村土地交易所提供的資料《重慶農(nóng)村土地交易所有關(guān)情況》(2014年6月)。。關(guān)于地票,各地有不同的看法,重慶實(shí)行地票方式也不盡完善,但它終歸是農(nóng)村土地交易的方式之一,通過不斷改革和創(chuàng)新,有可能成為市場經(jīng)濟(jì)的一種新模式,同時(shí)也可開拓城市反哺農(nóng)村的制度性通道,使邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地以指標(biāo)方式分享到城市周邊土地的級差收益。地票的另一個(gè)作用是有利于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化,轉(zhuǎn)移入城鎮(zhèn)的農(nóng)民,可依法決定保留、流轉(zhuǎn)或退出宅基地,其中自愿退出宅基地及附屬設(shè)施用地的,可以地票方式變現(xiàn)為財(cái)產(chǎn),這對轉(zhuǎn)戶居民進(jìn)城后參加社保和租房或購房是極大的支持,也使農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口能夠帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)城。針對地票交易的不足,重慶農(nóng)村土地交易所在制度設(shè)計(jì)方面也在不斷探索,并總結(jié)出“四個(gè)步驟”、“六項(xiàng)原則”,初步形成了“自愿復(fù)墾、公開交易、價(jià)款直撥、依規(guī)使用”的地票制度體系。除地票交易之外,重慶農(nóng)村土地交易所在承包地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、養(yǎng)殖水面經(jīng)營權(quán)、大型農(nóng)業(yè)裝備、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)(收益權(quán))、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等方面,都有流轉(zhuǎn)的成效。截至2014年5月,已組織12 490畝耕地經(jīng)營權(quán)、3 000畝林地經(jīng)營權(quán)的交易;已收集33 194畝耕地、11 093畝林地、4 200畝四荒地使用權(quán)供求信息。

根據(jù)重慶市農(nóng)委提供的資料,全市家庭承包經(jīng)營的耕地面積共3 533.4萬畝,其中流轉(zhuǎn)面積1 357.7萬畝,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出重慶農(nóng)村土地交易所成交的數(shù)量,由此可見場外交易非?；钴S。但場外交易沒有制度性保障,風(fēng)險(xiǎn)較高,這就亟需政府引導(dǎo),建立更加便民的交易機(jī)構(gòu)。

這些情況都表明,農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易有很大的空間,需要有完善的交易平臺和交易制度設(shè)計(jì)。在市場經(jīng)濟(jì)中,資源的本性就是要變現(xiàn)為利潤,農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán),農(nóng)民土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及房產(chǎn),都可資本化,都可參與市場交易。然而在我國很多地方,甚至在省市一級,都還沒有專門的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)公開交易機(jī)構(gòu),這是我國深化改革的一個(gè)短板。

農(nóng)村土地公開交易是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢,雖然面廣、復(fù)雜、涉及到我國根本土地制度問題,是改革開放以來最硬的骨頭之一,但舍此則不能建立完善的市場經(jīng)濟(jì)體系,所以必須迎難而上,鼓勵地方勇于實(shí)踐,大膽探索,尋找適合中國農(nóng)村發(fā)展的最優(yōu)模式。在這個(gè)問題上,在國家層面應(yīng)該放手讓各地開展試點(diǎn),鼓勵多種形式、多種途徑的嘗試,進(jìn)行制度創(chuàng)新,同時(shí)要及時(shí)總結(jié)提升各地的經(jīng)驗(yàn),形成法律法規(guī)、政策措施。

5 擴(kuò)大范圍實(shí)現(xiàn)土地增減掛鉤

為確保我國糧食安全,黨中央、國務(wù)院多次指出,18億畝耕地紅線要嚴(yán)防死守。2014年1月,國土資源部發(fā)文,除生活用地外,原則上不再安排500萬人口以上特大城市新增建設(shè)用地。

耕地嚴(yán)控與城鎮(zhèn)化亟需建設(shè)用地的矛盾,近幾年越來越尖銳。很多地方黨政領(lǐng)導(dǎo)到處招商引資,但當(dāng)投資商帶著資金到來之后,地方上卻拿不出建設(shè)用地指標(biāo)。很多“開發(fā)區(qū)”也沒有能夠用于建設(shè)開發(fā)的土地。這樣的情況每天都在各地上演。

面對這種狀況,各地都在探索解決的途徑。如:低效空閑用地復(fù)墾;新開墾低丘緩坡土地;離農(nóng)農(nóng)民承包地的有償退出;建設(shè)集中居住的公寓式住宅,騰出土地;宅基地使用權(quán)的有償退出;成片土地整治,增加面積;等等。所有這些,大致都是圍繞這樣一個(gè)思路:用增加耕地來置換建設(shè)用地指標(biāo),將指標(biāo)在市場流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)資本化。重慶采取“地票”制度促進(jìn)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,將閑置的農(nóng)村宅基地和其它建設(shè)用地復(fù)墾為耕地形成地票,并上市交易,就是一種新的探索。

這是各地農(nóng)村對國家土地政策的應(yīng)對方式,也是農(nóng)村發(fā)展困境“逼”出來的一條現(xiàn)實(shí)可行的途徑。情況往往就是這樣,當(dāng)困難重重疑無路的時(shí)候,可能會柳暗花明又一村。這種“土地增減掛鉤”的模式,已被黨中央、國務(wù)院認(rèn)可,并寫入文件。目前,很多地方紛紛擴(kuò)展耕地后備資源,進(jìn)行本地補(bǔ)充開發(fā),以及易地補(bǔ)充開發(fā),將符合條件的園地、山坡地、廢棄礦石用地等開發(fā)為補(bǔ)充耕地,確保耕地占補(bǔ)平衡,為城鎮(zhèn)建設(shè)提供土地資源。土地增減掛鉤有效地緩解了部分建設(shè)用地不足的問題。當(dāng)然,實(shí)行土地增減掛鉤,必須符合土地利用總體規(guī)劃,周轉(zhuǎn)指標(biāo)不能超過新增耕地面積,并專項(xiàng)用于控制項(xiàng)目區(qū)內(nèi)新建地塊的規(guī)模;而且,凡作為補(bǔ)充耕地的土地,要保證質(zhì)量,注重土地的肥力、土壤層的深度、山坡地的坡度,符合標(biāo)準(zhǔn)的,才可作為耕地計(jì)算。這些都需要土地管理部門嚴(yán)格控制。

土地增減掛鉤,還需要更明確的制度考量。目前,各地的做法各有千秋,也各有弊病,必須在國家層面通盤設(shè)計(jì),制定規(guī)范。其中,土地增減掛鉤的一個(gè)重大弊病,是區(qū)域局限性。很多地方限定只能在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本縣、本市流通用地指標(biāo),實(shí)行增減掛鉤,沒有“全省糧票”,不利于邊遠(yuǎn)山區(qū)、貧困地區(qū)的富余土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易,壓抑了土地價(jià)值,這次土地改革,應(yīng)該解決這個(gè)問題。

6 切實(shí)保證農(nóng)民“三權(quán)”,金融配套必須跟上

我國農(nóng)村幅員遼闊,農(nóng)民有近7億,涉及農(nóng)村土地改革的任何政策措施都關(guān)乎全局,牽一發(fā)而動全身。農(nóng)村改革的前提是,農(nóng)村集體土地必須堅(jiān)持由作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭承包,其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位。在土地制度改革中,不論承包經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn),集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。要堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系,依法保障農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)利。

為了穩(wěn)妥盤活農(nóng)村資源,使農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展,讓農(nóng)民再享改革成果,所有農(nóng)村的改革,都必須遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。在法律保障方面,必須嚴(yán)格依《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等辦事;在政策方面,原則上不鼓勵工商資本長時(shí)間大面積租賃農(nóng)民土地,準(zhǔn)入后要加強(qiáng)監(jiān)督,防止非糧化、非農(nóng)化。要保證村經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地,切實(shí)保障農(nóng)民利益,確保被征地農(nóng)民生活水平有提高,長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

盤活農(nóng)村資源,建立農(nóng)村全面金融服務(wù)體系是一個(gè)非常重要的方面。根據(jù)國家法律,國有土地出讓后,使用權(quán)可以用于抵押或質(zhì)押;但集體建設(shè)用地的使用權(quán),卻不能用于抵押或質(zhì)押。集體建設(shè)用地使用權(quán),是國家確認(rèn)的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。目前由于農(nóng)村金融制度不健全,未建立農(nóng)村金融服務(wù)體系,集體建設(shè)用地使用權(quán)尚不能用于抵押貸款;還有,國家允許農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)可以向金融機(jī)構(gòu)抵押貸款,但很多金融機(jī)構(gòu)卻不受理這方面的業(yè)務(wù)。

這樣,國有土地和集體所有的土地就沒有“同權(quán)”。為什么不能“同權(quán)”?一些金融機(jī)構(gòu)缺乏服務(wù)“三農(nóng)”的觀念,重城市輕農(nóng)村,傍大款棄農(nóng)民,這種狀況必須要有法律和制度予以約束。事實(shí)上,做好農(nóng)村的金融服務(wù)也是一塊大蛋糕。土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離、集中、流轉(zhuǎn),為資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提供了很好的平臺。如重慶市農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款達(dá)485.6億元,且沒有出現(xiàn)大的風(fēng)險(xiǎn)①重慶市發(fā)展改革委、重慶市統(tǒng)籌改革辦提供的資料《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革進(jìn)展情況》(2014年6月)。。成都郫縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)中心自2012年底成立以來,為農(nóng)民組織抵押融資貸款23.6億元,沒有出現(xiàn)不誠信情況②郫縣統(tǒng)籌局提供的資料《郫縣深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動情況簡介》(2014年6月)。。問題的關(guān)鍵在于金融機(jī)構(gòu)建立完善的監(jiān)控機(jī)制,切實(shí)控制風(fēng)險(xiǎn)。

可以說,沒有金融業(yè)的支持和配合,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)交易肯定不能持續(xù)。這需要各地政府配合金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行探索,真正為農(nóng)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。在具體做法方面,各地都有一些動作,如:成立農(nóng)村土地信托銀行;允許農(nóng)村小型金融組織從金融機(jī)構(gòu)融入資金;允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作。李昌平曾在多個(gè)鄉(xiāng)村進(jìn)行試點(diǎn),認(rèn)為通過“村社共同體”的“內(nèi)置金融”,可以解決農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的資金短缺?！皟?nèi)置金融”,即通過村社內(nèi)部的互助金融組織(土地金融信托服務(wù)社),來實(shí)現(xiàn)村社內(nèi)部土地的流通和規(guī)模化利用,解決農(nóng)村發(fā)展資金不足的問題?！皟?nèi)置金融”模式在目前農(nóng)村全面金融服務(wù)體系尚未建立起來的情況下,在小范圍內(nèi)應(yīng)該是可行的,可以作為農(nóng)民初始自發(fā)的組織行為解決“第一桶金”的問題。從全局來看,需要在農(nóng)村建立包括銀行、信托、證券等各種金融服務(wù),為新一輪土地制度改革注入資金和活力。

我們高興地看到,在黨中央、國務(wù)院的號召下,各地在加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合的農(nóng)村金融格局的同時(shí),農(nóng)村金融有望獲得更多財(cái)政和稅收政策支持,政策支持有望從針對涉農(nóng)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向針對涉農(nóng)業(yè)務(wù)。

新一輪土地制度改革,將使農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民完成一個(gè)巨大的跨越。這是又一個(gè)歷史性的跨越。當(dāng)然,實(shí)現(xiàn)這個(gè)跨越,還有相當(dāng)多的環(huán)節(jié)需要研究和嘗試,甚至還會經(jīng)歷巨大的陣痛,但是,這一場土地改革的成功將前所未有地釋放中國農(nóng)村資源的活力,最大限度地激發(fā)農(nóng)民進(jìn)入市場的積極性,因而成為當(dāng)前我國農(nóng)村改革的最大紅利。

參考文獻(xiàn):

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