(溫州大學(xué)馬克思主義研究所,浙江溫州 325035)

治國(guó)必先治黨,治黨務(wù)必從嚴(yán),治必依據(jù)法規(guī)。中國(guó)共產(chǎn)黨90多年發(fā)展的歷史表明,從嚴(yán)治黨是保持黨的先進(jìn)性和純潔性、增強(qiáng)黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力的重要保證。反之,不僅無(wú)法保證黨的先進(jìn)性和純潔性,而且也必然損壞黨群關(guān)系。在當(dāng)前世情、國(guó)情、黨情發(fā)生深刻變化的歷史條件下,從嚴(yán)治黨的任務(wù)比以往任何時(shí)候都更為繁重、更為緊迫。而要貫徹從嚴(yán)治黨的方針就必須加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),要把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與從嚴(yán)治黨結(jié)合起來(lái),實(shí)現(xiàn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化和程序化。

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)就是通過(guò)建章立制,規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力的運(yùn)作,使黨的自身活動(dòng)和執(zhí)政活動(dòng)科學(xué)化,使黨內(nèi)權(quán)力的布局合理化。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不僅對(duì)于進(jìn)一步加強(qiáng)從嚴(yán)治黨具有重要意義,而且對(duì)于全面構(gòu)建黨內(nèi)法治體系,推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家治理現(xiàn)代化都具有重要意義。對(duì)此,黨的十八屆四中全會(huì)也明確指出,要“運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處,促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國(guó)家法律法規(guī)”。

1 完善黨的法規(guī)制度體系,提高法規(guī)制度的可操作性

要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),前提是要不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系。黨的制度體系,是黨的意志的集中體現(xiàn)和黨內(nèi)行為規(guī)范的總稱。它是以黨章為根本、以民主集中制為核心,包括黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度、組織制度、生活制度、工作制度和黨內(nèi)監(jiān)督制度等所構(gòu)成的多層次、立體化的交叉網(wǎng)絡(luò)。在這一網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中,黨章是第一個(gè)層次,是最根本的黨內(nèi)法規(guī),在黨內(nèi)具有最高的權(quán)威性和最大的約束力。黨的中央機(jī)關(guān)及其部門制定并經(jīng)中央權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的制度屬于第二個(gè)層次,如《黨員權(quán)利保障條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》等;黨的中央組織以下的各級(jí)組織及其部門所制定的具有法規(guī)性的文件是第三個(gè)層次。當(dāng)然,在第三個(gè)層次之下,又可以進(jìn)一步細(xì)分每一個(gè)具體法規(guī)制度,由此構(gòu)成一個(gè)法規(guī)制度系統(tǒng)。

從當(dāng)前來(lái)看,完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系尤其要注重第三個(gè)層次的法規(guī)制度建設(shè)。因?yàn)?黨的制度體系說(shuō)到底是由一個(gè)個(gè)單項(xiàng)的具體制度構(gòu)成的,黨章和黨的基本制度法規(guī)的運(yùn)作成效主要取決于具體法規(guī)制度的完備程度和可操作程度。具體法規(guī)制度越詳細(xì)、完備,操作性越強(qiáng),基本法規(guī)制度和根本法規(guī)制度的貫徹落實(shí)就越能夠得到保障。以《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》為例,其用意是要求縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部如實(shí)申報(bào)自己的全部收入,但由于沒(méi)有規(guī)定核查干部申報(bào)“收入”虛實(shí)的辦法,也缺少對(duì)少報(bào)、瞞報(bào)者懲處的辦法。結(jié)果,這項(xiàng)制度在現(xiàn)實(shí)中很難得以完全貫徹落實(shí)[1]123。再比如《黨員權(quán)利保障條例》規(guī)定的“選舉人有了解候選人情況、要求改變候選人”的權(quán)利,但因法規(guī)制度不配套,沒(méi)有制定相應(yīng)的配套措施,使其在實(shí)踐中難以得到很好落實(shí),而且“《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》也幾乎不見(jiàn)對(duì)各種權(quán)利保障時(shí)效的規(guī)定,多為原則性的要求”[2]。

需要指出的是,在當(dāng)前黨的法規(guī)制度體系建設(shè)過(guò)程中,不完善的地方是客觀存在的,主要表現(xiàn)為有些法規(guī)制度過(guò)于籠統(tǒng),由于缺乏具體的實(shí)施細(xì)則而難以得到貫徹落實(shí);一些法規(guī)制度的條文只有定性的要求,沒(méi)有定量的要求,很難具體操作[3]182。再以黨的民主集中制為例,民主集中制是黨組織的根本原則和組織制度,但在現(xiàn)實(shí)中民主集中制往往難以得到很好的貫徹落實(shí),從而出現(xiàn)個(gè)人集權(quán)問(wèn)題,這不僅不利于黨的決策的科學(xué)化、民主化,而且容易滋生腐敗。民主集中制運(yùn)行中出現(xiàn)的上述問(wèn)題,固然與有的領(lǐng)導(dǎo)干部的民主意識(shí)不強(qiáng)有關(guān),但最終與民主集中制具體運(yùn)行過(guò)程中具體制度的缺失,尤其是程序性制度的缺失有很大關(guān)系?！拔覀凕h在民主集中制方面的制度、規(guī)定也不算少,但其中有一些很粗糙,很不健全,缺乏可操作性?！盵4]65對(duì)此,《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》在強(qiáng)調(diào)完善黨的民主集中制建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)時(shí)也明確指出:要“按照黨章和《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》的要求,抓緊建立健全民主集中制的具體制度”。因此,要構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系,就必須在“細(xì)化”黨內(nèi)法規(guī)制度上下工夫,使抽象的內(nèi)容具體化,使原則性的要求剛性化,減少法規(guī)制度的彈性,增強(qiáng)法規(guī)制度的操作性。如在制度制定過(guò)程中,要盡量避免使用“要怎樣、不準(zhǔn)怎樣”等口號(hào)性要求,而要使用“違反了……就要給予……處理”這樣的硬性規(guī)定;而對(duì)于“情節(jié)較輕”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)嚴(yán)重”等定性用語(yǔ)也需要盡可能地加以量化。

同時(shí),對(duì)于地方而言,為了保證本地區(qū)貫徹黨的中央機(jī)關(guān)及其部門制定的法規(guī)制度,也應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則,以此保障黨的法規(guī)制度得到貫徹落實(shí)。例如,中共西藏自治區(qū)委員會(huì)針對(duì)中央出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》,制定了《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例〉的實(shí)施細(xì)則》,在此基礎(chǔ)上將黨員的權(quán)利擴(kuò)為17項(xiàng),具體為:(1)學(xué)習(xí)權(quán);(2)知情權(quán);(3)參與權(quán);(4)表決權(quán);(5)選舉權(quán)和被選舉權(quán);(6)建議和倡議權(quán);(7)批評(píng)權(quán);(8)反映權(quán);(9)要求罷免和撤換權(quán);(10)檢舉權(quán);(11)控告權(quán);(12)請(qǐng)求權(quán);(13)申訴權(quán);(14)申辯權(quán);(15)辯護(hù)權(quán);(16)作證權(quán);(17)其他權(quán)利。同樣,針對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》,大連市也出臺(tái)了《大連市黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)施細(xì)則(試行)》,對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》所規(guī)定的各項(xiàng)制度進(jìn)行了“細(xì)化”,這些舉措對(duì)于完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系,保證黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹落實(shí)都起到了極為重要的作用。

總之,加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須不斷完善黨的法規(guī)制度體系:一方面要依據(jù)黨在新形勢(shì)下面臨的新問(wèn)題,抓緊制定實(shí)踐迫切需要、干部群眾熱切期待的黨內(nèi)法規(guī),尤其是要以保障黨員權(quán)利、發(fā)展黨內(nèi)民主、推進(jìn)作風(fēng)轉(zhuǎn)變、規(guī)范權(quán)力行使、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督為重點(diǎn),建立黨內(nèi)法規(guī)制度的“黨內(nèi)民主-法制”的基礎(chǔ)邏輯以及實(shí)踐“規(guī)范權(quán)力-黨內(nèi)民主-保障權(quán)利”的實(shí)踐邏輯;另一方面加強(qiáng)對(duì)已有黨內(nèi)法規(guī)制度的配套建設(shè),以此使黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施辦法和細(xì)則得到不斷完善,使黨內(nèi)法規(guī)制度無(wú)論是在實(shí)體性制度,還是在程序性制度方面都逐步趨于完備,從而形成合理配套的法規(guī)制度網(wǎng)絡(luò)體系。此外,對(duì)于地方而言,需要在結(jié)合中央出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)制度基礎(chǔ)上,結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則,進(jìn)一步保障黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹實(shí)施。當(dāng)然,為了進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè),應(yīng)進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)機(jī)構(gòu)。在中央,制定黨內(nèi)法規(guī)的日常工作,由中央書記處負(fù)責(zé),同時(shí)各地方有關(guān)部門也都應(yīng)抓緊建立健全黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu),并配備專門的工作隊(duì)伍。在日常工作中,黨內(nèi)法規(guī)機(jī)構(gòu)的一個(gè)重要職責(zé)就是注重通過(guò)深入調(diào)查研究,廣泛接觸實(shí)踐,了解黨員的呼聲和民眾對(duì)黨的要求,準(zhǔn)確把握黨的法規(guī)制度體系的現(xiàn)狀,以此做到有針對(duì)性地加以改進(jìn)和加強(qiáng)。

2 增加黨內(nèi)法規(guī)制度系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性,避免法規(guī)制度沖突

在制度系統(tǒng)論中,“只有同一母系統(tǒng)內(nèi)的各個(gè)系統(tǒng)遵循同樣的邏輯運(yùn)行時(shí),整個(gè)系統(tǒng)才是良性互動(dòng)的”[5]。黨的法規(guī)制度系統(tǒng)也是如此。黨的法規(guī)制度作為一個(gè)立體交叉的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),在進(jìn)行制度建設(shè)時(shí),要在制定制度環(huán)節(jié)科學(xué)規(guī)劃,避免制度沖突,增加黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)性。中國(guó)共產(chǎn)黨不僅是執(zhí)政黨,還是領(lǐng)導(dǎo)黨,因此,黨內(nèi)法規(guī)制度系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性不僅包括黨內(nèi)法規(guī)制度的自身協(xié)調(diào),還包括黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家法律制度的協(xié)調(diào)。就黨內(nèi)法規(guī)制度來(lái)說(shuō),黨內(nèi)法規(guī)制度要相互配套,形成網(wǎng)絡(luò),并使法規(guī)制度系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào),就必須注意法規(guī)制度之間的相互銜接,統(tǒng)籌兼顧各項(xiàng)法規(guī)制度之間的關(guān)系,避免法規(guī)相互沖突。對(duì)此,在黨內(nèi)法規(guī)制度的制定過(guò)程中一定要考慮新老制度之間、不同制度之間的協(xié)調(diào)。如近年來(lái)很多地方進(jìn)行了黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)工作,但在當(dāng)前的試點(diǎn)中,常設(shè)機(jī)構(gòu)到底該如何設(shè)置,它同原有的體制制度之間如何銜接,這些問(wèn)題都需要繼續(xù)加以探索。以四川雅安為例,四川雅安在黨代會(huì)常任制試點(diǎn)中,在黨代會(huì)下設(shè)了監(jiān)督委員會(huì)、代表工作委員會(huì)和決策咨詢委員會(huì)。這種機(jī)構(gòu)的設(shè)置就涉及如何與原有制度銜接的問(wèn)題。以監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)置為例,監(jiān)督委員會(huì)的主要職責(zé)是受代表大會(huì)委托行使日常監(jiān)督職能,這也就產(chǎn)生了監(jiān)督委員會(huì)所具有的職能與現(xiàn)行的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》發(fā)生沖突。因?yàn)榘凑铡吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》規(guī)定,黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)是黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì),如何處理這兩者的關(guān)系不僅是在黨代會(huì)常任制試點(diǎn)中需要進(jìn)一步加以探索的問(wèn)題,也是在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中需要注意并加以解決的問(wèn)題。

當(dāng)然,要保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系的協(xié)調(diào)性從根本上講必須使黨內(nèi)法規(guī)的制定遵循嚴(yán)格的程序,包括制定規(guī)劃、組織起草、前置審核、審議批準(zhǔn)、審核簽批、公開發(fā)布等環(huán)節(jié)。在上述環(huán)節(jié)中,特別要注意完善制度草案審核工作機(jī)制。法規(guī)制度草案審核工作是法規(guī)制度制定工作承辦機(jī)構(gòu)經(jīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)授權(quán),對(duì)法規(guī)制度起草部門呈報(bào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)審批的法規(guī)制度草案在主題、條文規(guī)定、格式和文字等方面進(jìn)行的一項(xiàng)把關(guān)工作[6]81-82。法規(guī)制度草案的審核,是法規(guī)制度草案起草的延伸,是一項(xiàng)政策性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作,必須遵循嚴(yán)格的程序,具體來(lái)說(shuō),其程序一般需要包括幾個(gè)環(huán)節(jié):①接收草案;②初步校核;③意見(jiàn)匯總;④送印清樣;⑤征求意見(jiàn);⑥綜合意見(jiàn);⑦送審簽發(fā)。審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)在收到黨內(nèi)法規(guī)草案后,交由所屬負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。審核的內(nèi)容既包括法規(guī)制度草案是否同黨章、上位黨內(nèi)法規(guī)以及國(guó)家的法律法規(guī)相沖突,同時(shí)也要審核法規(guī)制度草案是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突。

就黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家法律而言,《黨章》明確規(guī)定:“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！边@不僅意味著黨在政治與法律地位上不能凌駕于國(guó)家法規(guī)之上,而且黨內(nèi)各主體及其活動(dòng)也必須和國(guó)家法律統(tǒng)一起來(lái),不能和國(guó)家法律法規(guī)相抵觸,尤其不能違背憲法。在依法治國(guó)深入推進(jìn)的今天,中國(guó)共產(chǎn)黨作為國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)力量,要自覺(jué)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家法律的對(duì)接,服從國(guó)家法律制度建設(shè)的要求,并在此基礎(chǔ)上,增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家法律之間的耦合性。為此,需要做到:(1)構(gòu)建黨內(nèi)立法與國(guó)家立法的銜接機(jī)制。即黨內(nèi)立法機(jī)構(gòu)要注重加強(qiáng)與人大法規(guī)部門、政府法制部門的聯(lián)系,建立健全兩者之間的交流、溝通機(jī)制,在黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)前,要注重向同級(jí)人大進(jìn)行通報(bào),征求意見(jiàn),使黨內(nèi)立法活動(dòng)與國(guó)家立法活動(dòng)緊密配合。(2)為了實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家法律法規(guī)在具體層面的協(xié)調(diào),還需要注意:一是對(duì)于黨紀(jì)中雖有規(guī)定但可以由法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范的,盡量通過(guò)法律法規(guī)來(lái)體現(xiàn)。從目前來(lái)看,應(yīng)適時(shí)地將一些成熟的黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法律。以反腐倡廉為例,目前很多反腐倡廉的規(guī)定大多是黨內(nèi)法規(guī)制度,而在依法治國(guó)不斷深入推進(jìn)的條件下,為了進(jìn)一步推進(jìn)反腐倡廉建設(shè),有必要將一些成熟的黨內(nèi)法規(guī)制度通過(guò)法定的程序上升到國(guó)家法律的層面,這不僅是建設(shè)法治化國(guó)家的需要,也是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家法律對(duì)接的需要。二是對(duì)于立法法明確規(guī)定應(yīng)由國(guó)家法律規(guī)定的事項(xiàng),黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)作出規(guī)定。三是要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào),還必須堅(jiān)持黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法,這也是由中國(guó)共產(chǎn)黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)決定的,因此,對(duì)于對(duì)黨員和黨員干部的一些行為要求,法律不適合加以規(guī)定的,應(yīng)由黨紀(jì)逐步實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。

此外,為了避免黨內(nèi)法規(guī)制度自身以及黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家法律之間的沖突,適時(shí)開展黨內(nèi)法規(guī)立法的清理也是必要的。法的清理實(shí)質(zhì)上是法的立、改、廢活動(dòng)。很長(zhǎng)一段時(shí)間,法的清理沒(méi)有得到應(yīng)有的重視,由于缺乏清理機(jī)制,導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制度在很大程度上存在不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致等問(wèn)題。對(duì)此,2013年5月27日,中共中央發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十一條特別規(guī)定:“黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理?！边@就以黨內(nèi)法規(guī)的形式明確提出要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理。從實(shí)踐來(lái)看,2012年以來(lái),黨中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的清理工作已經(jīng)著手展開。總之,適時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理,對(duì)于提高黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)化水平,促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性都具有重要作用。

3 做好黨內(nèi)法規(guī)制度的修改、補(bǔ)充和廢止工作,促進(jìn)法規(guī)制度的創(chuàng)新

由于黨所面臨的環(huán)境是不斷變化的,黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也必須堅(jiān)持繼承和創(chuàng)新相結(jié)合,依據(jù)黨在不同時(shí)期所處的不同環(huán)境探索黨內(nèi)法規(guī)制度完善的有效途徑。為此,需要做好黨內(nèi)法規(guī)制度的修改、補(bǔ)充和廢止工作。

黨內(nèi)法規(guī)制度的修改,是指黨內(nèi)法規(guī)制度的制定部門通過(guò)一定方式,對(duì)現(xiàn)存法規(guī)制度的某些條文規(guī)定進(jìn)行必要的變動(dòng),如刪去一些內(nèi)容或改寫一些內(nèi)容。法規(guī)制度的補(bǔ)充,是指法規(guī)制度制定部門在保持原法規(guī)制度基本不變的情況下,通過(guò)履行一定的手續(xù),將某些新的規(guī)定內(nèi)容加到法規(guī)制度之中。法規(guī)制度制定實(shí)施后,人的認(rèn)識(shí)會(huì)隨著客觀實(shí)踐的發(fā)展而逐步深化,在高一級(jí)的認(rèn)識(shí)階段,如果回過(guò)頭來(lái)思考,就會(huì)發(fā)現(xiàn)原先制定的法規(guī)制度存在不盡完善之處?？陀^地說(shuō),法規(guī)制度的這種不完善是難以避免的:一方面是因?yàn)楦鞣N主客觀條件的限制和人們的認(rèn)識(shí)能力有限;另一方面社會(huì)實(shí)踐又是不斷發(fā)展變化的,客觀世界的變化無(wú)時(shí)無(wú)處不在進(jìn)行,各種新情況、新問(wèn)題層出不窮,過(guò)去制定的法規(guī)制度適合過(guò)去情況的需要,在彼時(shí)是科學(xué)的,而在此時(shí)就可能變得不甚科學(xué)了。這就需要根據(jù)實(shí)際情況,對(duì)黨的法規(guī)制度進(jìn)行修改和完善,以此不斷實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度的創(chuàng)新。如從一大到十八大以來(lái)歷次黨章的修改工作,這種修改就是中國(guó)共產(chǎn)黨人根據(jù)馬克思主義建黨原則,同時(shí)根據(jù)黨在不同歷史時(shí)期面臨的新情況、新問(wèn)題不斷創(chuàng)新的過(guò)程,它對(duì)于指導(dǎo)黨的法規(guī)制度建設(shè),以至于黨的建設(shè)都具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

黨內(nèi)法規(guī)制度的修改和補(bǔ)充離不開一定的程序,遵循既定的程序是黨內(nèi)法規(guī)制度科學(xué)化的重要保障?？傮w上,法規(guī)制度的修改和補(bǔ)充需要遵循以下四個(gè)步驟:(1)提出建議。黨內(nèi)法規(guī)制度的修改補(bǔ)充是一項(xiàng)非常嚴(yán)肅的工作,需慎重進(jìn)行。為了保證黨內(nèi)法規(guī)制度的質(zhì)量,法規(guī)制度的修改、補(bǔ)充需以法規(guī)制度修改、補(bǔ)充建議的提出為基礎(chǔ)。法規(guī)制度修改、補(bǔ)充建議的提出者,可以是法規(guī)制度的直接執(zhí)行者,也可以是法規(guī)制度的制定部門,尤其是黨內(nèi)法規(guī)機(jī)構(gòu)。法規(guī)制度的直接執(zhí)行者,包括黨的組織和廣大黨員,他們都是黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范、約束和調(diào)節(jié)的對(duì)象。由于這一層原因,他們?cè)谪瀼貓?zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的過(guò)程中,更能深切了解法規(guī)制度的長(zhǎng)處和短處、優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn),所以法規(guī)制度的直接執(zhí)行者對(duì)法規(guī)制度的修改與補(bǔ)充有充分的發(fā)言權(quán)。法規(guī)制度的制定部門是整個(gè)法規(guī)制度制定工作的知情者,直接參與制度草案的起草,了解制度制定的情況。由其所處的地位決定了法規(guī)制度制定部門的修改、補(bǔ)充建議占有比較重要的分量。(2)調(diào)查審核。收到法規(guī)制度修改、補(bǔ)充建議后,法規(guī)制度制定工作承辦部門就要及時(shí)與法規(guī)制度起草部門一起,共同對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的修改、補(bǔ)充事項(xiàng)進(jìn)行研究。待取得一致意見(jiàn)后,再將制度修改、補(bǔ)充建議的審核情況專題報(bào)告上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)?！秾徍藞?bào)告》包括對(duì)修改、補(bǔ)充事項(xiàng)的簡(jiǎn)要說(shuō)明,對(duì)建議的研究論證情況以及審核意見(jiàn)等。(3)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)審定。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的審定是黨內(nèi)法規(guī)制度修改、補(bǔ)充的必經(jīng)環(huán)節(jié)。經(jīng)過(guò)審定,黨內(nèi)法規(guī)制度的修改和補(bǔ)充才可能產(chǎn)生效力。一般來(lái)說(shuō),某一制度是經(jīng)哪一級(jí)機(jī)關(guān)審批通過(guò)的,該制度的修改和補(bǔ)充就由哪一級(jí)機(jī)關(guān)審定。這不但是前后兩個(gè)法規(guī)制度內(nèi)容規(guī)定相一致的需要,而且也是維護(hù)法規(guī)制度嚴(yán)肅性的內(nèi)在要求。(4)黨內(nèi)法規(guī)制度修改、補(bǔ)充事項(xiàng)的發(fā)布。黨內(nèi)法規(guī)制度修改、補(bǔ)充事項(xiàng)經(jīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)審定批準(zhǔn)后,還必須通過(guò)一定形式發(fā)布,通知黨的組織和黨員,使其能夠按照新規(guī)定行事。一般來(lái)說(shuō),原法規(guī)制度在哪一范圍發(fā)布,黨內(nèi)法規(guī)制度的修改、補(bǔ)充事項(xiàng)就應(yīng)在哪一范圍發(fā)布。

同時(shí),黨內(nèi)法規(guī)制度的創(chuàng)新還離不開黨內(nèi)法規(guī)制度的廢止工作。黨內(nèi)法規(guī)制度的廢止從廢止量上劃分,可分為整體廢止和部分廢止。整體廢止是指某項(xiàng)法規(guī)制度全部失去效力,不存在任何條文規(guī)定的保留。部分廢止是相對(duì)于法規(guī)制度的整體廢止而言的,是指原法規(guī)制度有些條文規(guī)定還符合客觀實(shí)際,仍具有實(shí)施效力;但有些條文規(guī)定已不符合客現(xiàn)實(shí)際,其實(shí)施效力已消失。在此種情況下,就要保留那些仍具有效力的條文規(guī)定,廢止那些失去效力的條文規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)制度的廢止同黨內(nèi)法規(guī)制度的修改、補(bǔ)充一樣,也需履行一定的程序。具體而言,應(yīng)包括以下幾個(gè)步驟:(1)提出廢止建議。黨內(nèi)法規(guī)制度廢止建議的提出者,應(yīng)該是負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu),這與黨內(nèi)法規(guī)制度修改、補(bǔ)充建議的提出有所不同,黨內(nèi)法規(guī)制度的廢止不同于法規(guī)制度的修改、補(bǔ)充。修改、補(bǔ)充是在保持法規(guī)制度效力基礎(chǔ)之上對(duì)原有法規(guī)制度的完善。廢止則是建立在取消原法規(guī)制度效力的基礎(chǔ)上。從此意義上說(shuō),黨內(nèi)法規(guī)制度的廢止更應(yīng)慎重一些。黨內(nèi)法規(guī)制度廢止建議應(yīng)包括廢止條款、廢止理由。(2)研究論證。黨內(nèi)法規(guī)制度的廢止須建立在科學(xué)的基礎(chǔ)之上。因此,法規(guī)制度廢止建議提出以后,接下來(lái)的工作就是組織有關(guān)人員對(duì)廢止建議進(jìn)行研究論證了。研究論證主要包括建議提出的廢止事項(xiàng)是否可行,廢止理由是否充分,廢止形式是否妥當(dāng)。參加論證的人員,除了理論工作者、黨務(wù)工作者外,還應(yīng)邀請(qǐng)負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)人員參加。(3)審定廢止報(bào)告。經(jīng)過(guò)充分的研究和論證,要在廣泛聽取意見(jiàn)的基礎(chǔ)上形成法規(guī)制度廢止報(bào)告,提請(qǐng)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)審議。黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)接到法規(guī)制度廢止建議后,要及時(shí)召開會(huì)議予以審定,形成決策意見(jiàn)。(4)發(fā)布廢止事項(xiàng)。為了保證黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)施,經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)的某項(xiàng)制度的廢止事項(xiàng),必須通過(guò)一定的形式予以發(fā)布,讓黨的組織和廣大黨員知曉。一般來(lái)說(shuō),黨內(nèi)法規(guī)制度廢止事項(xiàng)的發(fā)布應(yīng)與黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)布的范圍和形式保持一致。

4 保證黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹落實(shí),提高法規(guī)制度的執(zhí)行力

黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威來(lái)自于法規(guī)制度的執(zhí)行力,因此,對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)來(lái)說(shuō),法規(guī)制度體系的完備固然重要,但落腳點(diǎn)還在于法規(guī)制度的貫徹落實(shí)[7]。應(yīng)該看到,當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度重制定、輕落實(shí)的問(wèn)題是存在的,這種現(xiàn)象如果得不到有效克服,黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的成效就無(wú)從談起,法規(guī)制度的權(quán)威性也必然受損,為此需要做到:

第一,加強(qiáng)宣傳教育,提高全體黨員的制度意識(shí)。制度意識(shí)的養(yǎng)成需要一個(gè)過(guò)程,但最為基礎(chǔ)的還是宣傳教育。當(dāng)前有些黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的制度觀念和制度意識(shí)還不強(qiáng),如有些領(lǐng)導(dǎo)干部家長(zhǎng)制作風(fēng)嚴(yán)重,不愿意接受制度的約束。為此,筆者認(rèn)為,在推進(jìn)馬克思主義學(xué)習(xí)型政黨建設(shè)過(guò)程中,尤其要注重加強(qiáng)對(duì)黨員進(jìn)行法規(guī)制度的教育,可以考慮將黨內(nèi)法規(guī)制度教育納入干部學(xué)院、黨校培訓(xùn)教材之中。各級(jí)黨組織在組織黨員集中學(xué)習(xí)過(guò)程中,也要突出對(duì)黨員進(jìn)行黨規(guī)黨法的教育,從而使廣大黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度有一個(gè)較為全面的掌握,破除權(quán)大于法的陋習(xí),并在實(shí)際工作中,養(yǎng)成自覺(jué)按照法規(guī)制度辦事的習(xí)慣,從而把黨內(nèi)法規(guī)制度要求轉(zhuǎn)化為行為準(zhǔn)則和自覺(jué)行動(dòng)。

第二,督促領(lǐng)導(dǎo)干部作執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的表率。由于領(lǐng)導(dǎo)干部具有很強(qiáng)的示范效應(yīng),他們的一言一行都具有重要的導(dǎo)向、表率和示范作用。因此,領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的情況直接影響黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹落實(shí)。正如鄧小平在1979年《堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則》一文中指出的:“黨是整個(gè)社會(huì)的表率,黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志又是全黨的表率。”[8]177而要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的表率作用就必須著力在領(lǐng)導(dǎo)干部中樹立制度面前沒(méi)有特權(quán)的意識(shí),使領(lǐng)導(dǎo)干部摒棄封建家長(zhǎng)制、等級(jí)觀念等封建殘余思想的影響,并在實(shí)踐中帶頭學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)制度、嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)制度、自覺(jué)維護(hù)法規(guī)制度。切實(shí)做到行動(dòng)先于一般干部,標(biāo)準(zhǔn)高于一般干部,要求嚴(yán)于一般干部。領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要帶頭遵守制度,還必須要堅(jiān)持原則、敢抓敢管,維護(hù)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性,堅(jiān)決同一切違反法規(guī)制度的現(xiàn)象作斗爭(zhēng)。

第三,加強(qiáng)監(jiān)督檢查力度。中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)組織尤其是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要把黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行擺在突出位置,高度重視法規(guī)制度的貫徹落實(shí)情況。對(duì)不落實(shí)或不認(rèn)真落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)制度的人員,要認(rèn)真查處,追究責(zé)任,絕不能搞“下不為例”。只有讓所有的法規(guī)制度都成為“帶電的高壓線”,才能切實(shí)維護(hù)法規(guī)制度的權(quán)威。在這一過(guò)程中,尤其要注意對(duì)重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)法規(guī)制度執(zhí)行的任務(wù)進(jìn)行責(zé)任分解,明確責(zé)任部門和責(zé)任人,同時(shí)要建立健全法規(guī)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制。對(duì)有令不行、有禁不止、隨意變通、惡意規(guī)避等嚴(yán)重破壞黨內(nèi)法規(guī)制度的行為發(fā)現(xiàn)一起、查處一起。在監(jiān)督主體上,既要充分發(fā)揮相關(guān)職能部門監(jiān)督檢查的作用,也要注重發(fā)揮人大、政協(xié)和人民群眾以及新聞媒體的監(jiān)督作用。在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中,還需要充分利用互聯(lián)網(wǎng)等平臺(tái)的作用,健全網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)和受理機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)信息收集和處置機(jī)制,形成監(jiān)督合力,保障黨內(nèi)法規(guī)制度得到貫徹落實(shí)。

參考文獻(xiàn):

[1]甄小英.中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)學(xué)習(xí)大綱[M].北京:中共中央黨校出版社,2004.

[2]韓強(qiáng).論提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的科學(xué)化水平[J].求實(shí),2014(7).

[3]蔡長(zhǎng)水,劉振華.新世紀(jì)黨建九大問(wèn)題[M].南京:江蘇人民出版社,2001.

[4]牛安生.黨的民主集中制新論[M].鄭州:河南人民出版社,2002.

[5]張榮臣.為加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)提供制度保證[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2006-08-21.

[6]孫保興.中國(guó)共產(chǎn)黨制度制定工作研究[M].北京:中共中央黨校出版社,1993.

[7]王廣峰.論黨的制度建設(shè)中的五對(duì)關(guān)系[J].理論與改革,2014(2).

[8]鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.