(華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院,湖北武漢 430079)

2014年9月5日,習(xí)近平在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào),在基層民主中要“切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無(wú)權(quán)的現(xiàn)象”[1]。堅(jiān)持和完善基層民主制度,發(fā)展基層民主,就要充分賦予人民參與基層公共事務(wù)治理的民主權(quán)利,要切實(shí)將民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)銜接起來(lái),使任何一個(gè)環(huán)節(jié)都不可忽視和偏廢。當(dāng)前,基層民主在實(shí)踐中率先從民主選舉突破,而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督卻未能及時(shí)跟進(jìn),人們?cè)谶x舉之后,很難在基層公共事務(wù)治理中實(shí)際行使參與的民主權(quán)利,使基層民主運(yùn)轉(zhuǎn)遭遇到疲軟乏力的難題。要預(yù)防和解決基層民主運(yùn)轉(zhuǎn)中人民形式上有權(quán)而實(shí)際上無(wú)權(quán)的問(wèn)題,就需要探索能夠充分賦予人民實(shí)際行使參與權(quán)利的基層民主有效實(shí)現(xiàn)形式。近年來(lái),在四川省成都市農(nóng)村地區(qū)興起的村民議事會(huì),在這方面做了許多有益的探索,值得我們關(guān)注和研究。

四川成都的村民議事會(huì),其突出特點(diǎn)就是將議事作為基層民主的核心內(nèi)容,讓人們?cè)谧h事中實(shí)際行使參與的民主權(quán)利。具體而言,即由與事相關(guān)的利益關(guān)聯(lián)者,選舉議事員組成村民議事會(huì),讓村民在議事中實(shí)際行使決策、管理和監(jiān)督的民主權(quán)利。村支書作為議事會(huì)召集人,負(fù)責(zé)把握工作方向,但只享有一票的表決權(quán)利。村干部不再獨(dú)享村莊公共事務(wù)治理的權(quán)利,從而真正將參與的民主權(quán)利還給村民。這樣,村干部也就隨之?dāng)[脫了村莊復(fù)雜利益矛盾的糾纏,進(jìn)而能夠更好地幫助村民議事會(huì)處理村莊公共事務(wù)。以議事為核心的基層民主模式,破解了村民形式上有權(quán)而實(shí)質(zhì)上無(wú)權(quán)的基層民主難題,成為引領(lǐng)基層民主發(fā)展的新風(fēng)向標(biāo)。

1 基層治理新挑戰(zhàn):村民議事會(huì)的產(chǎn)生背景

堅(jiān)持和發(fā)展基層民主,實(shí)質(zhì)是堅(jiān)持和發(fā)展基層人民群眾在地方公共事務(wù)治理中的民主參與權(quán)利。將基層群眾在公共事務(wù)治理中的民主參與權(quán)利,作為基層民主的重要內(nèi)容,既是基層民主本身的題中應(yīng)有之意,也是我們?cè)趹?yīng)對(duì)中等收入社會(huì)難題時(shí)[2],增強(qiáng)社會(huì)橫向聯(lián)系,調(diào)動(dòng)群眾的參與熱情,從而降低社會(huì)組織與社會(huì)治理成本的基本要求[3]。

有公共事務(wù),并不一定有民主參與,但有民主參與,就必定有公共事務(wù)。村民要在村莊公共事務(wù)中行使參與的民主權(quán)利,首要條件是村莊有公共事務(wù),即有事可做,這是村民行使民主參與權(quán)利的基本前提。否則,就缺乏民主參與的基本載體和內(nèi)在動(dòng)力。當(dāng)然,有公共事務(wù)卻不一定就有民主參與,因?yàn)榇甯刹靠赡軙?huì)基于工作效率或個(gè)人利益考量,而不尊重其他村民參與的民主權(quán)利。同樣,村民也可能因缺乏民主參與的觀念和利益訴求,而拒絕參與村莊公共事務(wù)。要打破村民不能正常參與村莊公共事務(wù)的僵局,就需要新元素的加入,由這種新元素來(lái)激發(fā)村民參與的需求,點(diǎn)燃村民參與的熱情。

村民議事會(huì)的興起,源于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、新農(nóng)村建設(shè)和災(zāi)后重建等新的公共項(xiàng)目給基層社會(huì)治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)。因?yàn)?面對(duì)這些新的公共事務(wù),原有的基層治理模式已無(wú)法適應(yīng)新的工作任務(wù)需要。人們?cè)谛碌奶魬?zhàn)和壓力面前,不得不嘗試探索與之相適應(yīng)的新的基層治理模式,激發(fā)村民參與村莊公共事務(wù)的熱情,通過(guò)發(fā)揮集體的智慧和合力,共同應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn),以打破基層治理僵局。因此,村民議事會(huì)的出現(xiàn),并非是事先規(guī)劃的產(chǎn)物,而是在沒(méi)有任何準(zhǔn)備的情況下,在應(yīng)付和處理新的工作任務(wù)中,偶然被人們嘗試和探索出來(lái)的新事物。

1.1 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的啟動(dòng)與應(yīng)對(duì)

2008年,成都市啟動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。由于產(chǎn)權(quán)涉及人們比較敏感的利益問(wèn)題,以及歷史遺留的產(chǎn)權(quán)糾紛,使改革遇到了巨大阻力。加上歷史變遷過(guò)程中,農(nóng)村土地經(jīng)歷過(guò)多次調(diào)整,使邊界與權(quán)屬變得非常模糊。而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,使人們發(fā)現(xiàn)了土地的潛在價(jià)值,使那些被人們遺忘的利益問(wèn)題,又重新被喚醒,讓土地確權(quán)頒證的工作變得異常復(fù)雜。這種情況下,村干部很難有足夠的時(shí)間和精力去處理這些復(fù)雜的問(wèn)題。更具挑戰(zhàn)性的是,復(fù)雜的干群矛盾,使村干部再難以獨(dú)立承擔(dān)起群眾工作的重任。巨大的工作壓力,倒逼出了新的經(jīng)驗(yàn)探索。

村民議事會(huì)的最早探索者,邛崍市羊安鎮(zhèn)仁和社區(qū)書記雍和青坦言,在土地確權(quán)頒證的工作初期,面對(duì)艱巨的工作任務(wù),村委會(huì)也曾一籌莫展,“干群關(guān)系肯定比較緊張,這時(shí)候你找他(村民),他可以不買你的賬?！睘榇?村干部不得不調(diào)整工作思路,嘗試主動(dòng)求助于一些德高望重的村民,讓他們出面做群眾工作?！霸瓉?lái)以為復(fù)雜難辦的問(wèn)題,哪曉得找他商議以后呢,不復(fù)雜了,就很簡(jiǎn)單地把問(wèn)題解決了?！盵4]當(dāng)時(shí),嘗試的初衷非常簡(jiǎn)單,就是應(yīng)付工作的需要,此外沒(méi)有任何其他目的。但這次嘗試的成功,也讓人們發(fā)現(xiàn)了其潛在的價(jià)值,因而才有村民議事會(huì)的原型,即新村發(fā)展議事會(huì)的誕生。

1.2 農(nóng)村公共服務(wù)資金的使用與管理

成都市在推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)中,鑒于農(nóng)村自我發(fā)展能力不足,由政府財(cái)政每年給每個(gè)行政村撥付幾十萬(wàn)元的公共服務(wù)資金(一些規(guī)模較大的行政村,每年撥付的資金達(dá)50萬(wàn)元),主要用于村莊溝渠、道路、文化和黨建等公共事業(yè)發(fā)展。政府財(cái)政支持的初衷是,通過(guò)城市反哺鄉(xiāng)村,促進(jìn)鄉(xiāng)村的有效治理和快速發(fā)展。

不過(guò),這筆巨額資金的出現(xiàn),也給村莊治理帶來(lái)了新的難題,即錢該如何用?誰(shuí)說(shuō)了算?怎樣監(jiān)督?如何透明化?如果不能有效處理好這些極其敏感的問(wèn)題,而是按照慣例由村干部說(shuō)了算,勢(shì)必會(huì)引發(fā)村民對(duì)干部的普遍猜疑和不滿,從而加劇本已不太理想的干群關(guān)系,給鄉(xiāng)村治理和發(fā)展制造新的麻煩。在這種情況下,只有由村民說(shuō)了算,才會(huì)讓大家滿意。

幾千個(gè)村民都說(shuō)了算,肯定不現(xiàn)實(shí)。因此,只能由村民通過(guò)海選,選舉自己最信任的代理人,組成專門的議事機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)這筆巨額資金的決策、管理和監(jiān)督。同時(shí),村干部必須放棄獨(dú)攬公共服務(wù)資金的管理權(quán)和使用權(quán)。唯有如此,才能真正避免村民的猜疑、爭(zhēng)議和不滿。

1.3 災(zāi)后重建工作的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

“5·12”地震之后的重建工作,同樣讓鄉(xiāng)村遇到了不少棘手的新問(wèn)題。這些問(wèn)題的艱巨性,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了村委會(huì)的應(yīng)付能力。一方面,災(zāi)后重建涉及村民的切身利益,人們對(duì)重建的利益訴求與心理預(yù)期各不相同,僅靠原有的基層組織和干部,很難協(xié)調(diào)處理好村民不同的利益訴求。尤其是對(duì)房屋選址、戶型、征地拆遷、項(xiàng)目招投標(biāo)及質(zhì)量監(jiān)管等,幾乎每一個(gè)環(huán)節(jié),都會(huì)涉及復(fù)雜的利益,處理不好,就容易帶來(lái)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。另一方面,災(zāi)后重建是極其敏感的公共問(wèn)題,稍有不慎就會(huì)帶來(lái)不良的社會(huì)影響。因此,在災(zāi)后重建中,村干部不得不鼓勵(lì)和支持村民對(duì)公共事務(wù)的廣泛參與,讓利益相關(guān)者自己決策、自己管理和自己監(jiān)督,讓村民充分發(fā)揮主體作用。因而,村干部只能以輔導(dǎo)員的角色,協(xié)助議事會(huì)處理各種公共事務(wù),唯有如此,才得以應(yīng)付災(zāi)后重建工作中的各種挑戰(zhàn)。

新的公共事務(wù),對(duì)基層治理帶來(lái)的挑戰(zhàn),激發(fā)了人們對(duì)治理創(chuàng)新的需求。治理創(chuàng)新的需求者,不僅是村干部和村民,同時(shí)還包括地方政府。因?yàn)榈胤秸腔鶎又卫淼呢?zé)任者,因而大都樂(lè)意鼓勵(lì)和支持地方治理創(chuàng)新。村民議事會(huì),由鄉(xiāng)村的內(nèi)生經(jīng)驗(yàn),上升為制度化的模式得以在成都全市推廣,政府的鼓勵(lì)和支持不可或缺。最初的新村發(fā)展議事會(huì),經(jīng)過(guò)不斷規(guī)范化和制度化,才最終變?yōu)榇迕褡h事會(huì),并使其在更大范圍的基層治理中持續(xù)發(fā)揮作用。

2 因事而議:村民議事會(huì)的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作方式

村莊本已設(shè)立了村民會(huì)議和村民代表會(huì)議,之所以再新設(shè)村民議事會(huì),就在于后者能夠在基層民主中為民主參與提供更好的載體,同時(shí)又能夠在基層治理中,為集合民智民力提供更好的平臺(tái)。而村民議事會(huì)的積極效用,與其特有的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式有關(guān)聯(lián)。

2.1 依事而定村民議事會(huì)的組織結(jié)構(gòu)

村莊公共事務(wù)由不同層次和類型的組織構(gòu)成,與之相應(yīng),村民議事會(huì)分為常規(guī)議事會(huì)和專項(xiàng)議事會(huì),前者負(fù)責(zé)全局性公共事務(wù)的處理,后者負(fù)責(zé)局部范圍內(nèi)專項(xiàng)性事務(wù)的處理。

2.1.1 村民議事會(huì)的組織架構(gòu)

一是常規(guī)議事會(huì)。它主要負(fù)責(zé)村民在全局性公共事務(wù)中行使民主參與的權(quán)利。按照公共事務(wù)的影響范圍大小,將常規(guī)議事會(huì)分為村民小組議事會(huì)和村級(jí)議事會(huì),前者負(fù)責(zé)村民在小組范圍內(nèi)的公共事務(wù)中行使民主參與的權(quán)利,后者負(fù)責(zé)村民在行政村范圍內(nèi)的公共事務(wù)中行使民主參與的權(quán)利。村民小組議事會(huì),由全體戶代表,通過(guò)海選的方式產(chǎn)生,得票數(shù)前2～3名者成為村民小組議事會(huì)的議事員。得票數(shù)最高者,成為村級(jí)議事會(huì)的議事員。因?yàn)樽h事員都必須經(jīng)過(guò)村民海選產(chǎn)生,所以村民小組長(zhǎng)和村委會(huì)干部,既可能當(dāng)選議事員,也可能當(dāng)選不了議事員。議事員實(shí)行彈性調(diào)整制度,不能正常履行民主權(quán)利的議事員,按海選得票數(shù)依次替補(bǔ)。

二是專項(xiàng)議事會(huì)。它專門負(fù)責(zé)處理只涉及部分村民利益的特定公共事項(xiàng),保證利益相關(guān)者在特定公共事務(wù)中的民主參與權(quán)利。因此,專項(xiàng)議事會(huì),只能由利益相關(guān)的農(nóng)戶參與。首先,由農(nóng)戶家中推選戶代表,全權(quán)代表家庭行使民主參與的權(quán)利;其次,按照每15戶產(chǎn)生一名議事員的標(biāo)準(zhǔn),由戶代表通過(guò)海選的方式,投票選舉產(chǎn)生議事員,組成專項(xiàng)議事會(huì)。議事員同樣實(shí)行彈性調(diào)整制度。專項(xiàng)議事會(huì)針對(duì)特定的事項(xiàng)設(shè)立,因而比村民會(huì)議和村民代表會(huì)議具有更強(qiáng)的任務(wù)針對(duì)性。由于專項(xiàng)議事會(huì)由利益相關(guān)者組成,由利益相關(guān)者行使民主參與的權(quán)利,因此,其凝聚力和民主參與的活力遠(yuǎn)比村民會(huì)議、村民代表會(huì)議乃至常規(guī)議事會(huì)強(qiáng)。

2.1.2 村民議事會(huì)與村民會(huì)議的關(guān)系

村民會(huì)議及村民代表會(huì)議與村民議事會(huì)之間的關(guān)系,實(shí)質(zhì)就是村民議事會(huì)的權(quán)力來(lái)源問(wèn)題。為了理順二者之間的關(guān)系,使之符合《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)范要求,探索者將二者之間定位為一種授權(quán)關(guān)系,即村民議事會(huì)的合法權(quán)力,來(lái)自于村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的授權(quán)。鑒于村民會(huì)議涉及范圍太大,組織難度太高,因此授權(quán)方式為:利用每三年一次村委會(huì)換屆選舉的機(jī)會(huì),組織召開(kāi)村民大會(huì),在村民大會(huì)上,通過(guò)票決的方式,正式履行授權(quán)的程序。

2.2 依事而定村民議事會(huì)的運(yùn)作方式

村民議事會(huì)在基層民主及治理中,之所以能夠讓村民實(shí)際享有村莊公共事務(wù)治理的民主參與權(quán)利,在于村民議事會(huì)的運(yùn)作嚴(yán)格遵循了以事為中心,讓與事有關(guān)聯(lián)的利益相關(guān)者主導(dǎo)公共事務(wù)的決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán),包括村干部在內(nèi)的其他與事無(wú)關(guān)及無(wú)直接利益關(guān)聯(lián)者,無(wú)權(quán)干擾村民對(duì)相關(guān)事務(wù)的決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

2.2.1 尊重利益相關(guān)者的權(quán)利,以票決的方式做決策

在村民自治既有的運(yùn)作模式下,村莊公共事務(wù)的決策權(quán)大都由村干部掌握,村民很難享有參與民主決策的機(jī)會(huì)。為重新調(diào)整這種不合理的權(quán)力格局,村民議事會(huì)在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中嚴(yán)格保護(hù)利益相關(guān)者實(shí)際享有參與決策的民主權(quán)利。

首先,要求與事有關(guān)聯(lián)的利益相關(guān)者才享有選舉和被選舉為議事員的資格。同時(shí),議事員的選舉嚴(yán)格遵循海選原則。這種運(yùn)作方式,意在提高議事會(huì)的利益關(guān)聯(lián)度,增強(qiáng)議事會(huì)的利益訴求強(qiáng)度,強(qiáng)化議事會(huì)的內(nèi)部凝聚力,保障議事會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)活力。

其次,事關(guān)村民利益的公共事務(wù),任何決策都要經(jīng)議事會(huì)的票決通過(guò)才具有合法效力。村委會(huì)及其人員不得掌控決策權(quán)力。其中,專項(xiàng)議事會(huì)享有特定事項(xiàng)的唯一決策權(quán)。村支委會(huì)書記作為專項(xiàng)議事會(huì)的召集人,只負(fù)責(zé)把握工作方向,但不享有一票否決權(quán),不享有最后的拍板權(quán),一切事項(xiàng)的決策必須經(jīng)過(guò)議事會(huì)投票表決通過(guò)。村支委會(huì)書記與其他議事員一樣,只能享有一票的決策權(quán)利。未當(dāng)選為議事員的其他村干部,都不得享有直接參與決策的權(quán)利。這種決策方式,意在防止村干部左右村民議事會(huì)的決策,充分保障村民參與決策的民主權(quán)利。

以災(zāi)后重建項(xiàng)目為例。在災(zāi)后重建工作中,首先,由重建戶海選產(chǎn)生議事員,組成重建戶議事會(huì)。其次,重建房屋的選址、戶型和招投標(biāo)等環(huán)節(jié)的決策,全都由重建戶議事會(huì)自己決策。尤其是在重建項(xiàng)目的招投標(biāo)過(guò)程中,在眾多公司的投標(biāo)中,重建戶究竟信任和選擇哪家建筑公司,由重建戶議事會(huì)當(dāng)場(chǎng)開(kāi)啟標(biāo)書,公布投標(biāo)價(jià)格,并以票決的方式行使決策權(quán)利。

2.2.2 強(qiáng)化利益相關(guān)者的責(zé)任,讓群眾做群眾的工作

村民議事會(huì)讓村民實(shí)際享有參與村莊公共事務(wù)管理的民主權(quán)利,主要方式是由村民議事會(huì)直接參與公共事務(wù)的日常管理工作,即讓村民自己管理自己,將過(guò)去由干部做群眾的工作,轉(zhuǎn)變?yōu)樽屓罕娙プ鋈罕姷墓ぷ鳌６逦瘯?huì)干部則由群眾工作的主導(dǎo)者,變成為群眾工作的輔導(dǎo)員。村民則由群眾工作的對(duì)象或旁觀者,轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕姽ぷ鞯闹髁姟?/p>

當(dāng)村莊某項(xiàng)公共事業(yè)建設(shè),在推進(jìn)過(guò)程中遇到矛盾與阻力時(shí),暫時(shí)中止項(xiàng)目推進(jìn),以避免帶來(lái)更大的矛盾與沖突。然后由村民議事會(huì)出面協(xié)調(diào),待問(wèn)題得到妥善解決之后,再重新啟動(dòng)項(xiàng)目。村民議事會(huì)作為利益相關(guān)者,有足夠的動(dòng)力去參與群眾工作。同時(shí),村民議事會(huì)作為人數(shù)眾多的群體,他們比村干部擁有更多的社會(huì)資本,更容易促使各利益方達(dá)成妥協(xié)。

以災(zāi)后重建中的征地糾紛調(diào)節(jié)為例。由征地糾紛導(dǎo)致的重建項(xiàng)目被迫中斷,會(huì)引發(fā)重建戶的強(qiáng)烈關(guān)注,重建工作能否順利推進(jìn),事關(guān)他們的切身利益,因而他們有足夠的動(dòng)力去參與群眾工作。為此,他們會(huì)積極動(dòng)員自己擁有的社會(huì)資本,去協(xié)調(diào)各方利益。村莊社會(huì)中的血緣、地緣與人情關(guān)系,賦予了他們豐富的社會(huì)資本,為他們的群眾工作準(zhǔn)備了充足的條件。

2.2.3 注重參與的無(wú)縫化鏈接,使監(jiān)督的視野無(wú)盲區(qū)

既有的基層民主與村莊治理模式,村民在形式上可以通過(guò)村務(wù)公開(kāi)和工作審查制度,對(duì)村委會(huì)及其人員的工作狀況進(jìn)行監(jiān)督審查。但在實(shí)際工作中,村務(wù)公開(kāi)和對(duì)村干部的職務(wù)審查大都未能嚴(yán)格執(zhí)行。主要原因是,一方面,這些監(jiān)督大都屬于事后監(jiān)督;另一方面,這些監(jiān)督往往是村干部的內(nèi)部監(jiān)督。因此,民主監(jiān)督往往流于形式而缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

村民議事會(huì)在監(jiān)督方式上有了較大的改進(jìn),即把監(jiān)督工作分解細(xì)化到村務(wù)工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)。其基本前提是,在村莊公共事務(wù)的決策和管理中每一個(gè)工作環(huán)節(jié),村民議事會(huì)都實(shí)際行使了民主參與的權(quán)利。同時(shí),村莊公共事務(wù)每一個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)作情況,都能及時(shí)傳達(dá)給每一個(gè)農(nóng)戶,因而極大降低了村干部暗箱操作的機(jī)會(huì)。

以村莊公共服務(wù)資金的使用和管理為例。每年要實(shí)施哪些公共項(xiàng)目,項(xiàng)目建設(shè)的先后順序是什么,以及相應(yīng)的資金預(yù)算是多少,都要經(jīng)過(guò)村民議事會(huì)的投票表決通過(guò)。并且,票決通過(guò)的決議,都要以預(yù)算表格的形式分發(fā)到每一個(gè)農(nóng)戶。建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)及具體的實(shí)施方案,都要經(jīng)過(guò)村民議事會(huì)投票表決。在年度計(jì)劃完成之后,村民議事會(huì)要對(duì)資金使用情況進(jìn)行逐項(xiàng)審核,以形成決算報(bào)告,并將決算表格分發(fā)給每個(gè)農(nóng)戶。因此,通過(guò)將監(jiān)督工作分解到公共事務(wù)的事前、事中和事后等每一個(gè)環(huán)節(jié),使村干部在公共項(xiàng)目建設(shè)中的工作狀況,能夠做到及時(shí)公開(kāi)和透明化。

此外,村民議事會(huì)與村干部之間是一種委托代理關(guān)系,即村民議事會(huì)將村莊事務(wù)治理的部分權(quán)力委托給村干部,目的是實(shí)現(xiàn)村民的利益訴求。同時(shí),由于村民議事會(huì)是一個(gè)利益相關(guān)者組成的民主參與組織,議事員是為了自己的切身利益而行使民主監(jiān)督權(quán)利,因而,他們有更充足的動(dòng)力,能夠以主人翁的姿態(tài),從外部去執(zhí)行對(duì)村干部的監(jiān)督。

3 村民議事會(huì)的價(jià)值與局限

村民議事會(huì)作為基層民主有效實(shí)現(xiàn)形式的新探索,有著巨大的現(xiàn)實(shí)價(jià)值,值得人們?nèi)ド钊胪诰?但也存在著不可忽視的局限,需要人們?nèi)フJ(rèn)真對(duì)待。

3.1 村民議事會(huì)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

村民議事會(huì)是村民在村莊公共事務(wù)中實(shí)際行使民主參與權(quán)利的重要載體,其誕生與推廣,不僅為基層民主帶來(lái)了新的活力,同時(shí)為基層社會(huì)治理帶來(lái)了新的希望。

一是保障村民的民主權(quán)利,提高了村民對(duì)基層民主的信心和參與村莊事務(wù)的熱情。通過(guò)村民議事會(huì)模式,村民作為公共事務(wù)的當(dāng)事人,實(shí)際享有村莊公共事務(wù)的決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán),從而提高了村莊公共事務(wù)的公開(kāi)透明度。這樣既避免了干部暗箱操作帶來(lái)的濫用職權(quán)問(wèn)題,又避免了村民因信息不對(duì)稱導(dǎo)致的對(duì)村支兩委及干部的猜疑。村民村莊事務(wù)參與權(quán)的保障,也增強(qiáng)了人們對(duì)村民自治的信心。一個(gè)重要的表現(xiàn)是,村民對(duì)待開(kāi)會(huì)的態(tài)度轉(zhuǎn)變。過(guò)去因?yàn)殚_(kāi)會(huì)只是村民聽(tīng)干部講話,因而人們?nèi)狈?duì)自身價(jià)值的體驗(yàn)和感知,認(rèn)為開(kāi)會(huì)與否都無(wú)關(guān)緊要。在村民議事會(huì)的運(yùn)作過(guò)程中,人們作為公共事務(wù)的當(dāng)事人,有權(quán)在會(huì)上表達(dá)自己的觀點(diǎn),有權(quán)通過(guò)投票的方式對(duì)公共事務(wù)做出決策,也有權(quán)對(duì)公共事務(wù)行使管理權(quán)和監(jiān)督權(quán),從而使人們?cè)谙硎軝?quán)利的同時(shí),獲得了對(duì)自我價(jià)值的體驗(yàn)和感知,進(jìn)而對(duì)基層民主有了信心,對(duì)參與村莊事務(wù)治理有了熱情。

二是讓干部擺脫矛盾的糾纏,融洽了干群關(guān)系,增強(qiáng)了他們對(duì)基層民主的支持能力。村支兩委人員是村干部,也是土生土長(zhǎng)的村民,他們的日常生活、人情關(guān)系及利益訴求大都在鄉(xiāng)村。這種特殊的身份,使他們?cè)谔幚泶迩f公共事務(wù)時(shí),極容易卷入矛盾的糾纏中難以自拔。村民議事會(huì)將村莊公共事務(wù)的決策權(quán)、管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)都還給村民,讓當(dāng)事人及利益相關(guān)者實(shí)際承擔(dān)起對(duì)村莊公共事務(wù)的應(yīng)有責(zé)任。村支兩委及干部則從各種復(fù)雜矛盾的糾纏中抽身,超脫于村內(nèi)各種利益紛爭(zhēng),能夠以更公正的身份去協(xié)助村民議事會(huì)協(xié)調(diào)處理村內(nèi)各種利益關(guān)系,有助于化解舊的干群矛盾,并能有效避免新的干群矛盾產(chǎn)生,從而提高干部在群眾中的威信,也增強(qiáng)了他們?cè)诨鶎用裰髦械闹С帜芰?。就村干部自身而?通過(guò)自治創(chuàng)新,讓他們普遍感受到,工作難度得以大幅降低。就村民而言,大家也不再以異樣眼光與抵觸心理去看待和應(yīng)對(duì)村干部的工作,從而使村干部的工作環(huán)境有了很大的改善。

三是完善了基層民主制度,增強(qiáng)了村民自治在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的自我調(diào)適和適應(yīng)能力。村民自治作為基層民主的一項(xiàng)制度安排,在各項(xiàng)制度遠(yuǎn)未定型的背景下建立起來(lái),仍處于不斷發(fā)展和完善之中。按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定,村民會(huì)議及村民代表會(huì)議,是行政村內(nèi)的最高決策與監(jiān)督機(jī)構(gòu)。但在實(shí)踐中,由于村民的流動(dòng)性較大,村莊公共事務(wù)與村民之間的利益關(guān)聯(lián)度也不夠高,使其仍存在著較大的改進(jìn)空間。村民議事會(huì)對(duì)村民自治制度的完善主要表現(xiàn)在:一方面實(shí)行議事員動(dòng)態(tài)調(diào)整制度,將那些因打工或經(jīng)商長(zhǎng)期在外而不能正常履職的議事員、那些缺乏參與興趣而不愿履職的議事員,以及那些缺乏責(zé)任心而不認(rèn)真履職的議事員予以淘汰,并按海選得票數(shù)次第增補(bǔ)進(jìn)議事會(huì)之中。實(shí)行議事員動(dòng)態(tài)調(diào)整制度,目的在于克服因人員流動(dòng)、民主參與的動(dòng)力及能力不足給基層民主發(fā)展帶來(lái)的阻礙。另一方面,村民議事會(huì)成員由當(dāng)事人及利益相關(guān)者組成,在利益驅(qū)動(dòng)下參與的積極性比較高,因而能夠較好地解決村民會(huì)議、村民代表會(huì)議因利益過(guò)度分散導(dǎo)致參與動(dòng)力不足的問(wèn)題。

3.2 村民議事會(huì)的潛在局限

村民議事會(huì)有著巨大的現(xiàn)實(shí)價(jià)值,但同時(shí)也存在著一定的局限。

首先,村民議事會(huì)存在事的局限性。村民議事會(huì)的產(chǎn)生和運(yùn)作,都離不開(kāi)公共事務(wù)的存在?？梢灾v,沒(méi)有公共事務(wù),就沒(méi)有村民議事會(huì)。公共事務(wù)的運(yùn)作和發(fā)展,需要公共投入。投入要么靠政府支持,要么靠村莊內(nèi)生資源的支撐。但在那些既缺乏政府支持,又缺乏內(nèi)生資源支撐的貧困地區(qū),村莊很難有持續(xù)性的公共事業(yè)。這種情況下,即使村干部尊重村民參與的民主權(quán)利,村民可能還會(huì)無(wú)事可干,村民議事會(huì)仍然缺乏生存的基礎(chǔ)。

其次,議事員的民主參與習(xí)慣有待培養(yǎng)和提高。村民在公共事務(wù)中行使參與的民主權(quán)利,需要遵循民主參與的基本規(guī)則,需要認(rèn)真對(duì)待民主參與的神圣權(quán)利。但在實(shí)踐中,一些議事員在村民議事會(huì)上,往往就那些與主題無(wú)關(guān)的事情爭(zhēng)論不休,使討論難以進(jìn)入正題。也有人將小孩帶進(jìn)會(huì)場(chǎng)玩耍,還有人在會(huì)場(chǎng)聊天。這都影響了民主參與的質(zhì)量。

再次,議事員民主參與積極性的維系面臨挑戰(zhàn)。由于常規(guī)議事會(huì)處理的公共事務(wù)與議事員的利益關(guān)聯(lián)不如專項(xiàng)議事會(huì)那么強(qiáng),一些議事員存在參與疲勞的問(wèn)題。他們?cè)趨⑴c初期非常積極,也十分珍視自己的民主權(quán)利。但隨著時(shí)間推移,一些人沒(méi)有了最初的新奇與興奮,不少議事員開(kāi)始表達(dá)對(duì)薪酬待遇即誤工補(bǔ)貼的訴求。這是否預(yù)示著議事員有干部化的傾向?這些問(wèn)題值得我們進(jìn)一步觀察和研究。

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