傅建芬

王軍，中央黨校教授、博導(dǎo)。歷任中央黨?？茖W(xué)社會(huì)主義教研室副主任、政治學(xué)教研室副主任、公共管理教研室主任。主要研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論、行政管理學(xué)、公共政策分析，參與了國(guó)內(nèi)多個(gè)省市政府流程再造的論證和設(shè)計(jì)，具有深厚的理論功底和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。主要著作有《當(dāng)代中國(guó)政體問題研究》《鄧小平理論概論》《公共政策概論》《新編政治學(xué)原理》《中國(guó)行政管理概論》《行政經(jīng)濟(jì)學(xué)》《突發(fā)事件應(yīng)急管理讀本》等。

記 者：王教授，您好！近日，李克強(qiáng)總理對(duì)國(guó)務(wù)院一些部委存在的“處長(zhǎng)把關(guān)”現(xiàn)象提出了嚴(yán)厲批評(píng)，可以說(shuō)，這是對(duì)我國(guó)行政管理中弊端的直面撻伐。請(qǐng)您談?wù)勗诋?dāng)前中國(guó)政治生態(tài)下，處長(zhǎng)在我國(guó)的政府體制和公共事務(wù)管理中的地位與影響力。您認(rèn)為在我國(guó)是否存在“處長(zhǎng)把關(guān)”或“處長(zhǎng)治國(guó)”現(xiàn)象？

王 軍：應(yīng)該說(shuō)，“處長(zhǎng)把關(guān)”在客觀上有其必然性?？偫淼呐u(píng)、社會(huì)的關(guān)注，實(shí)際上是對(duì)這一現(xiàn)象在某些情況下顛倒了正常的政府管理程序，導(dǎo)致“中梗阻”所帶來(lái)的嚴(yán)重社會(huì)影響的深惡痛絕。

從政治生態(tài)的視角審視“處長(zhǎng)把關(guān)”現(xiàn)象，首先應(yīng)該明確，處長(zhǎng)在我國(guó)政府體制和公共事務(wù)管理中的地位與作用是很重要的。我國(guó)的各級(jí)政府基本上是科層制組織建構(gòu)，這一組織機(jī)構(gòu)有兩個(gè)構(gòu)建要素是明確的，即層級(jí)和崗位。每一級(jí)政府都有兩個(gè)或三個(gè)領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)劃分，每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)又都有若干崗位設(shè)置，層級(jí)之間隸屬關(guān)系明確，每一個(gè)崗位各司其職，分工負(fù)責(zé)。在政府權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行過程中，各個(gè)層級(jí)每個(gè)崗位都要正常發(fā)揮應(yīng)有的作用，才能充分發(fā)揮政府管理的有效性作用。

處長(zhǎng)一般是中央政府和省級(jí)政府中的崗位設(shè)置，在層級(jí)劃分上屬于最低一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位，級(jí)別不高，權(quán)限也不是很大。說(shuō)他重要，體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是處長(zhǎng)是負(fù)責(zé)具體事務(wù)的?，F(xiàn)代社會(huì)，政府管理的行政權(quán)力，主要是執(zhí)行法律、制定規(guī)則。具體表現(xiàn)在行為方式上，就是決策和執(zhí)行，處長(zhǎng)的崗位職責(zé)在決策和執(zhí)行過程中都有著不可或缺的作用。在決策中，處長(zhǎng)雖然沒有決定權(quán)，但要負(fù)責(zé)具體政策條文的建議和擬定;一旦決策作出，處長(zhǎng)則要在本職權(quán)限內(nèi)負(fù)責(zé)抓落實(shí)。正因?yàn)槿绱?，有人把處長(zhǎng)的崗位稱作是“承上啟下”。二是處長(zhǎng)負(fù)責(zé)的具體事務(wù)有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性。政府管理的專業(yè)分工基本上是以“處”作為單元來(lái)劃分的，處長(zhǎng)作為專業(yè)單元的領(lǐng)導(dǎo)，也就擁有了專業(yè)性色彩。無(wú)論在決策還是執(zhí)行中，這種專業(yè)色彩使處長(zhǎng)具有更大的權(quán)威性，也就有了“權(quán)微言重”的現(xiàn)象。

其次，我國(guó)的政府體制實(shí)行的是集權(quán)制原則。按照憲法規(guī)定：中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)政府，中央政府有權(quán)改變或撤銷地方各級(jí)政府的決定和命令;上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)政府，有權(quán)改變或撤銷下級(jí)政府的決定。我國(guó)憲法還規(guī)定：中央政府有權(quán)制定行政法規(guī);省一級(jí)人民代表大會(huì)可以制定地方性法規(guī)。所以，在公共事務(wù)管理實(shí)踐中，中央政府（也包括省級(jí)政府）有重大事項(xiàng)決策和行政規(guī)則制定的權(quán)力，其決策和規(guī)則不僅在本級(jí)政府的管轄范圍內(nèi)具有法定權(quán)威，社會(huì)各方面都必須服從，同時(shí)對(duì)下級(jí)政府及其職權(quán)范圍內(nèi)的管理事項(xiàng)也具有必須服從的法定效力。因此，中央政府各部門（包括省級(jí)政府）的處長(zhǎng)，其作用就不僅僅局限于本級(jí)政府決策和執(zhí)行過程中的“承上啟下”，他所負(fù)責(zé)具體事務(wù)在很大程度上是對(duì)下級(jí)政府產(chǎn)生極大的影響和制約。特別值得注意的是，中央政府和省級(jí)政府作出的決策和制定的規(guī)則，一般是需要下級(jí)政府來(lái)執(zhí)行的，這就使得處長(zhǎng)的執(zhí)行權(quán)限在下級(jí)政府更顯得重要了。

第三，在政府和社會(huì)的關(guān)系上，我國(guó)現(xiàn)在基本上是政府主導(dǎo)型的社會(huì)發(fā)展模式，也就是說(shuō)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的建設(shè)和發(fā)展有著極大的決定權(quán)力。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下，政府對(duì)企業(yè)和社會(huì)組織的決定性作用，一般情況下不可能再使用“發(fā)號(hào)施令”的行政方式直接實(shí)現(xiàn)，而需要更多地采用政策和法規(guī)的制定與執(zhí)行來(lái)產(chǎn)生強(qiáng)有力的約束作用。因此，對(duì)企業(yè)和社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，政府制定什么政策和法規(guī)固然重要，更重要的還在于政策和法規(guī)具體條文是如何表述的。同時(shí)，政策和法規(guī)的條文無(wú)論怎樣具體，在執(zhí)行過程中都有可能在不同的情景條件下作出不同的解讀，產(chǎn)生不同的執(zhí)行后果。正是政府對(duì)企業(yè)和社會(huì)組織的這種行政管理方式，使得中央政府和省級(jí)政府的處長(zhǎng)們（負(fù)責(zé)具體政策和法規(guī)具體條文的建議和擬定）的作用更顯得重要。“99%的企業(yè)家都要與具體的辦事人員打交道，各處處長(zhǎng)、副處長(zhǎng)直到科員，這部分人的工作作風(fēng)形成了具體的投資環(huán)境?！?/p>

記 者：當(dāng)前，我國(guó)一些地方在發(fā)展環(huán)境方面存在中梗阻現(xiàn)象，也就是說(shuō)在行政服務(wù)過程中，存在按規(guī)定可以批準(zhǔn)或辦理，但中間管理人員因故拖著不辦，由此出現(xiàn)了“上下熱中間冷”“上下通中間阻”等現(xiàn)象。您認(rèn)為這一現(xiàn)象的存在是否由“處長(zhǎng)治國(guó)”導(dǎo)致？請(qǐng)您談?wù)劇疤庨L(zhǎng)治國(guó)”中梗阻問題的深層原因是什么？

王 軍：處長(zhǎng)在我國(guó)政府體制和公共事務(wù)管理中的地位和作用的重要性是客觀存在的，但“處長(zhǎng)把關(guān)”為什么會(huì)成為屢遭人們?cè)嵅〉摹疤庨L(zhǎng)治國(guó)”的中梗阻現(xiàn)象，其中原因是值得我們深思的。

這里需要指出的是，我特別區(qū)分了“處長(zhǎng)把關(guān)”和“處長(zhǎng)治國(guó)”這兩個(gè)用語(yǔ)，我認(rèn)為，“處長(zhǎng)把關(guān)”應(yīng)該是指處長(zhǎng)履行職責(zé)發(fā)揮作用的現(xiàn)象;而“處長(zhǎng)治國(guó)”則是指處長(zhǎng)的實(shí)際作用大大超越了政府制度設(shè)計(jì)的法定限度，在公共事務(wù)管理中產(chǎn)生極大負(fù)面影響的不正?，F(xiàn)象。李克強(qiáng)總理痛斥的“處長(zhǎng)把關(guān)”就屬于這一種。“部長(zhǎng)們參加的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)已經(jīng)討論通過的一些政策，現(xiàn)在卻還‘卡在那兒，難道讓幾個(gè)處長(zhǎng)來(lái)‘把關(guān)，這不在程序上完全顛倒了嗎？”

“處長(zhǎng)治國(guó)”必然導(dǎo)致中梗阻，這是公務(wù)員制度和科層制組織的制度頑疾。西方發(fā)達(dá)國(guó)家自從開始實(shí)行公務(wù)員制度，運(yùn)用科學(xué)的行政管理方法建構(gòu)政府管理模式以來(lái)，政府工作人員的“死板作風(fēng)（只知照章辦事）”“沒有責(zé)任心”“缺乏效率”等問題，就一直是社會(huì)各方面經(jīng)常質(zhì)疑和批評(píng)的矛頭指向。它已經(jīng)成為橫亙?cè)诠娫竿?、社?huì)需求和政治家努力施政之間的極大障礙。20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍但程度不同推進(jìn)的公共管理改革運(yùn)動(dòng)，實(shí)際上就是針對(duì)這種制度弊端進(jìn)行的探索和創(chuàng)新。但時(shí)至今日，這一制度頑疾并沒有得到較好的解決。

在我國(guó)，“處長(zhǎng)治國(guó)”的中梗阻現(xiàn)象之所以較為突出，與改革開放的時(shí)代背景有直接關(guān)系。從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，政府管理的觀念陳舊和能力薄弱現(xiàn)象凸顯。政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式在展現(xiàn)極大的制度優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也不可避免地讓人們強(qiáng)烈地感受到這種缺失和薄弱造成的嚴(yán)重后果。更為重要的是，改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，關(guān)鍵之舉在于加快政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率;直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。這實(shí)際上等同于政府的自我革命，存在消極甚至是抵觸情緒和行為是在所難免的。一般來(lái)說(shuō)，公然對(duì)抗甚至破壞改革進(jìn)程，在政府層面是不會(huì)發(fā)生的，消極和抵觸行為更多情況下是表現(xiàn)在對(duì)規(guī)則細(xì)節(jié)問題的糾結(jié)，在具體政策條文擬定上的拖延。

至于說(shuō)到在“處長(zhǎng)治國(guó)”現(xiàn)象中大量存在的權(quán)力濫用、以權(quán)謀私、違法亂紀(jì)問題，究其原因可以說(shuō)是多方面的，既有大變革時(shí)代制度變遷必然產(chǎn)生制度漏洞，讓一些私欲嚴(yán)重的人有可乘之機(jī)，又有吏治不清、用人不明，使一些個(gè)人品質(zhì)低下的投機(jī)分子混入政府領(lǐng)導(dǎo)行列。當(dāng)然，社會(huì)上的不良風(fēng)氣也侵蝕了政府中一些意志不堅(jiān)定者，他們大肆進(jìn)行官商勾結(jié)、權(quán)錢交易的枉法行為。這里需要特別指出的是，上述原因都具有復(fù)雜的社會(huì)性、歷史性特點(diǎn)，不是在短期內(nèi)通過政府自覺的主觀努力、采取有效的制度化、法律化措施就能有效克服的。在加快推進(jìn)行政體制改革的今天，我們更應(yīng)該從導(dǎo)致“處長(zhǎng)治國(guó)”現(xiàn)象的組織視角進(jìn)行深入思考，在中央和省級(jí)政府中級(jí)別不高、權(quán)限不大的處長(zhǎng)之所以能給世人以掌握較大權(quán)力，實(shí)際控制著政府的施政行為的強(qiáng)烈印象，不能不說(shuō)這與政府部門的行政文化氛圍密不可分，與處長(zhǎng)們的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的不作為、瀆職失察有直接關(guān)系。這是需要政府高度重視并采取積極措施盡快加以解決、并且是可以解決的問題。

記 者：請(qǐng)您談?wù)剬?duì)“處長(zhǎng)治國(guó)”現(xiàn)象應(yīng)如何治理。

王 軍：怎樣治理“處長(zhǎng)治國(guó)”中梗阻現(xiàn)象，現(xiàn)實(shí)路徑和可行措施應(yīng)該說(shuō)還是比較清楚的。擇其主要的講：一是繼續(xù)深化行政體制改革，特別是要進(jìn)一步加大簡(jiǎn)政放權(quán)的改革力度，加快改革進(jìn)度?！疤庨L(zhǎng)治國(guó)”現(xiàn)象頻生，根本原因還是我國(guó)政府掌握的權(quán)力太大、太多，特別是行政審批的權(quán)限過多過于集中，這不僅嚴(yán)重制約了社會(huì)各方面自主發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，也必然導(dǎo)致行政權(quán)力的不規(guī)范運(yùn)行。二是加快建設(shè)法治政府，盡快健全完善依法行政的法律體系?，F(xiàn)在，我國(guó)人民代表大會(huì)頒布實(shí)施的行政法律還比較少，特別是一些重要的行政法律還處于缺失狀態(tài)，應(yīng)該盡快改變。政府管理不能過多依賴行政法規(guī)，這實(shí)際上是一種政府的自我授權(quán)行為，不僅容易導(dǎo)致行政權(quán)力的失控和混亂，也必然會(huì)混淆政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的權(quán)力邊界，制約市場(chǎng)和社會(huì)自主發(fā)展、積極進(jìn)取的活力。三是要加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”?！皥?jiān)持用制度管權(quán)管事管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證?！薄巴七M(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行?！?/p>

以上幾點(diǎn)現(xiàn)在已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)，關(guān)鍵在于怎樣盡快加以落實(shí)。為此，我提幾點(diǎn)具體建議：

第一，盡快制定中央政府和省級(jí)政府重大改革決策程序與規(guī)則。李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上批評(píng)“處長(zhǎng)把關(guān)”的不正?，F(xiàn)象時(shí)，對(duì)文件運(yùn)轉(zhuǎn)流程明確要求：國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)通過的文件，如無(wú)特別重大修改意見或其他特殊原因，7天內(nèi)必須下發(fā)。“要堅(jiān)決打破原來(lái)的規(guī)矩，不能讓文件再在處長(zhǎng)、司長(zhǎng)那里一層一層地'畫圈'了！”這明確指出了現(xiàn)有制度的一個(gè)重大缺失“沒有明確的時(shí)限要求”。這是必須要改變的。

第二，在中央政府和省級(jí)政府的政策文件和行政法規(guī)制定過程中，要明確必須引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)擬定文件。黨的十八屆四中全會(huì)明確規(guī)定，行政決策過程必須要設(shè)置專家論證環(huán)節(jié)，這可以有效防止處長(zhǎng)等官員們利用政策文件運(yùn)轉(zhuǎn)流程繁冗，官員自由裁量空間過大，把簡(jiǎn)單的事情故意弄復(fù)雜，損害了社會(huì)的政治生態(tài)環(huán)境和人民經(jīng)濟(jì)利益。

第三，進(jìn)一步推進(jìn)電子政務(wù)工程，盡快實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府的電子化、無(wú)紙化辦公方式，實(shí)現(xiàn)政府文件形成的網(wǎng)絡(luò)化。李克強(qiáng)總理在今年的《政府工作報(bào)告》中明確提出大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”進(jìn)程，中央政府和省級(jí)政府應(yīng)該率先垂范，盡快實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政府管理”的創(chuàng)新行政方式，特別是應(yīng)該首先在政策和法規(guī)制定過程中實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，這不僅可以大大提高行政效率，同時(shí)也可以有效控制個(gè)別官員在行政管理過程中的徇私枉法行為。