石美坤

SHI Mei-kun

（廣州鐵路 ( 集團(tuán) ) 公司 土地房產(chǎn)公寓處，廣東 廣州 510000）

(Land, House Property and Apartment Department, Guangzhou Railway (Group) Corporation, Guangzhou 510000, Guangdong, China)

關(guān)于鐵路用地開(kāi)發(fā)利用的思考

石美坤

SHI Mei-kun

（廣州鐵路 ( 集團(tuán) ) 公司 土地房產(chǎn)公寓處，廣東 廣州 510000）

(Land, House Property and Apartment Department, Guangzhou Railway (Group) Corporation, Guangzhou 510000, Guangdong, China)

鐵路用地是鐵路運(yùn)輸企業(yè)的無(wú)形資產(chǎn)，把握國(guó)家支持鐵路用地開(kāi)發(fā)利用的時(shí)機(jī)，依法實(shí)施鐵路用地開(kāi)發(fā)利用，既可以有效保護(hù)鐵路用地，又可以促進(jìn)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在分析鐵路用地開(kāi)發(fā)利用影響因素的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前鐵路用地開(kāi)發(fā)利用的政策機(jī)遇，提出鐵路用地開(kāi)發(fā)利用的建議，即樹(shù)立鐵路用地的資產(chǎn)意識(shí)，注重鐵路用地基礎(chǔ)管理和保護(hù)，用好用足國(guó)家支持政策，優(yōu)化鐵路用地開(kāi)發(fā)企業(yè)資源整合，做好開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃。

鐵路用地；資產(chǎn)；開(kāi)發(fā)

鐵路用地既是鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的重要載體，又是保證運(yùn)輸安全暢通的重要條件[1]，也是鐵路運(yùn)輸企業(yè)的重要資產(chǎn)。隨著鐵路政企分開(kāi)和投融資體制改革的深入，鐵路用地在鐵路運(yùn)輸企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的地位和作用日益顯現(xiàn)。因此，應(yīng)充分發(fā)揮鐵路投融資體制改革政策優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)鐵路用地開(kāi)發(fā)利用，盤(pán)活鐵路用地資產(chǎn)[2]，實(shí)現(xiàn)鐵路用地的保值增值。

1 影響鐵路用地開(kāi)發(fā)利用的因素

（1）國(guó)家土地政策的影響。鐵路用地一般包含轉(zhuǎn)讓、出租出借、抵押等開(kāi)發(fā)利用方式，而鐵路用地絕大部分屬于劃撥用地，根據(jù)我國(guó)《 城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例 》等相關(guān)政策規(guī)定，劃撥用地的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押受到嚴(yán)格約束，未經(jīng)批準(zhǔn)和補(bǔ)交土地出讓金，均不得隨意轉(zhuǎn)讓、出租和抵押[3]。因此，如果要對(duì)鐵路用地實(shí)施開(kāi)發(fā)利用，必須先依法報(bào)請(qǐng)政府部門(mén)批準(zhǔn)，并交納土地出讓金。鐵路用地相比其他出讓土地的開(kāi)發(fā)利用，增加了報(bào)請(qǐng)政府部門(mén)批準(zhǔn)的程序。另外，在政府審批環(huán)節(jié)上又存在手續(xù)繁瑣、時(shí)間長(zhǎng)、審批結(jié)果不確定等因素，由此帶來(lái)較高的資金成本，對(duì)于負(fù)債率高企的鐵路運(yùn)輸企業(yè)而言影響較大。

（2）鐵路用地基礎(chǔ)資料不完善。一是部分鐵路線路歷史悠久，有的是在清朝時(shí)期修建，有的是在民國(guó)時(shí)期修建，新中國(guó)成立后接管這部分鐵路時(shí)，部分地籍資料已經(jīng)遺失。二是鐵路歷經(jīng)多次改革，鐵路土地管理機(jī)構(gòu)也進(jìn)行過(guò)多次調(diào)整，存在部分鐵路用地地籍資料交接不及時(shí)或交接過(guò)程中出現(xiàn)遺失的情況。三是鐵路新線建設(shè)時(shí)期，征地拆遷部門(mén)對(duì)鐵路用地地籍資料搜集歸檔不及時(shí)，收集不齊全，造成鐵路用地地籍資料不完整。因此，在實(shí)施鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)中，必須先對(duì)土地權(quán)屬進(jìn)行完善，否則將影響到鐵路運(yùn)輸企業(yè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)。

（3）鐵路用地保護(hù)不到位。由于鐵路線路經(jīng)過(guò)多次提速改造，以及生產(chǎn)力布局的多次調(diào)整，許多小半徑線路被改線，許多中間小站停止使用，因而釋放了大量的閑置土地。這些土地有些處于城市市區(qū)，有些處于城郊地區(qū)，由于沒(méi)有得到及時(shí)保護(hù)和利用，有的被路外單位和個(gè)人侵占，有的被地方政府利用市政建設(shè)等名義收回或占用。當(dāng)鐵路運(yùn)輸企業(yè)需要對(duì)這些鐵路用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用時(shí)，經(jīng)常引發(fā)土地糾紛，有的因法律訴訟周期過(guò)長(zhǎng)而影響了開(kāi)發(fā)利用時(shí)機(jī)。

（4）鐵路用地資產(chǎn)意識(shí)淡薄。由于鐵路用地大部分是通過(guò)政府無(wú)償劃撥方式取得，未納入鐵路運(yùn)輸企業(yè)的固定資產(chǎn)，因而淡化了將鐵路用地作為資產(chǎn)的意識(shí)。在鐵路用地使用過(guò)程中，由于缺乏資產(chǎn)意識(shí)，鐵路用地仍處于粗放、低效利用狀態(tài)[4]，甚至造成鐵路用地的無(wú)序使用。例如，有的鐵路用地?zé)o償提供給路外單位或個(gè)人使用，有的低價(jià)租借，有的未規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，不僅沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值，致使鐵路用地使用效益不高，甚至還帶來(lái)法律糾紛等風(fēng)險(xiǎn)，最終影響鐵路用地的開(kāi)發(fā)利用。

（5）鐵路經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)企業(yè)資質(zhì)不高。鐵路經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)企業(yè)普遍存在規(guī)模小而分散、開(kāi)發(fā)資質(zhì)偏低、開(kāi)發(fā)實(shí)力不強(qiáng)、后續(xù)發(fā)展能力不足的情況，對(duì)鐵路用地僅限于臨時(shí)出租出借等粗放型的開(kāi)發(fā)利用，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)鐵路用地的集約利用，無(wú)法最大限度地發(fā)揮鐵路用地價(jià)值。對(duì)于面積較大的鐵路用地，由于鐵路經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)企業(yè)不具備自主開(kāi)發(fā)實(shí)力，影響了對(duì)鐵路用地的開(kāi)發(fā)利用。

2 鐵路用地開(kāi)發(fā)利用政策優(yōu)勢(shì)

目前，國(guó)家為鐵路投融資體制改革，加快推進(jìn)鐵路建設(shè)，出臺(tái)了一系列支持鐵路用地開(kāi)發(fā)利用的支持性政策，《 國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn) 》( 國(guó)發(fā) [ 2013 ] 33 號(hào) )、《 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn) 》( 國(guó)辦發(fā) [ 2014 ] 37 號(hào) ) 等文件明確國(guó)家鼓勵(lì)和支持對(duì)鐵路用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，并給予相應(yīng)支持政策。例如，鐵路線路、站場(chǎng)等運(yùn)輸生產(chǎn)用地可用于開(kāi)發(fā)利用；鐵路用地可以采取授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行配置[5]；鐵路用地可以采取協(xié)議方式辦理用地手續(xù)；鐵路用地可以分層設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)；鐵路新建項(xiàng)目須預(yù)留一定規(guī)模用地用于開(kāi)發(fā)利用；用地指標(biāo)由國(guó)家計(jì)劃單列等。這些支持政策對(duì)鐵路用地的開(kāi)發(fā)利用十分有利。

（1）鐵路運(yùn)輸企業(yè)對(duì)既有鐵路用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，尤其是面積過(guò)小或形狀不規(guī)則的土地不便于開(kāi)發(fā)利用時(shí)，可以同時(shí)通過(guò)收購(gòu)相鄰?fù)恋?、政府供?yīng)、與其他市場(chǎng)主體合作等方式將周邊地區(qū)土地進(jìn)行整合，進(jìn)而提升土地的開(kāi)發(fā)價(jià)值。

（2）鐵路運(yùn)輸企業(yè)利用既有鐵路用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，可以采取協(xié)議方式辦理用地手續(xù)，不需再走招拍掛程序，不僅有利于保證鐵路運(yùn)輸企業(yè)在實(shí)施既有鐵路用地綜合開(kāi)發(fā)中取得土地使用權(quán)，還能避免因招拍掛帶來(lái)的高地價(jià)，有利于降低土地開(kāi)發(fā)成本。

（3）通過(guò)授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式處置鐵路用地，鐵路運(yùn)輸企業(yè)不僅可以顯化鐵路用地資產(chǎn)，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，而且可以在內(nèi)部對(duì)鐵路用地采取授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行多次配置，配置方式包括作價(jià)、出資 ( 入股 )、租賃、轉(zhuǎn)讓等方式，并享有相應(yīng)的收益權(quán)。

（4）通過(guò)對(duì)鐵路用地分層設(shè)立使用權(quán)，并根據(jù)土地使用權(quán)類(lèi)型的不同，鐵路運(yùn)輸企業(yè)可以對(duì)地上地下空間進(jìn)行立體式開(kāi)發(fā)利用，既可以實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地，又最大限度地拓展了鐵路用地的利用空間，實(shí)現(xiàn)鐵路用地利益最大化。

（5）在新建鐵路項(xiàng)目上，鐵路運(yùn)輸企業(yè)可以在每個(gè)站點(diǎn)周邊，按 50 hm2或 100 hm2作為上限，取得站場(chǎng)用地之外的綜合開(kāi)發(fā)用地，量化新建鐵路綜合開(kāi)發(fā)用地的規(guī)模。

（6）由于土地供需矛盾突出，地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上面臨的難題是用地指標(biāo)不足，明確用于鐵路綜合開(kāi)發(fā)的用地不占用地方政府的用地指標(biāo)，有利于提高地方政府在鐵路綜合開(kāi)發(fā)用地上的積極性，加強(qiáng)對(duì)鐵路用地開(kāi)發(fā)的支持力度。

3 加強(qiáng)鐵路用地開(kāi)發(fā)利用的建議

國(guó)家對(duì)鐵路用地開(kāi)發(fā)利用的支持政策，對(duì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)實(shí)施鐵路用地開(kāi)發(fā)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，用好用足國(guó)家相關(guān)政策，可以降低鐵路用地資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用成本，提高鐵路用地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率，為鐵路運(yùn)輸企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供資本保障。

3.1 樹(shù)立鐵路用地的資產(chǎn)意識(shí)

鐵路用地不僅是鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)的重要載體，也是鐵路運(yùn)輸企業(yè)的一筆巨大資產(chǎn)，并將隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷增值。為此，應(yīng)充分利用鐵路政企分開(kāi)的有利條件，將鐵路生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性劃撥土地采取授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行處置，顯化鐵路用地資產(chǎn)價(jià)值，優(yōu)化鐵路運(yùn)輸企業(yè)資本結(jié)構(gòu)，同時(shí)為盤(pán)活鐵路用地資產(chǎn)創(chuàng)造便利條件。在鐵路用地開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，應(yīng)改變“資源管理，粗放經(jīng)營(yíng)”的觀念，樹(shù)立“資產(chǎn)管理，集約經(jīng)營(yíng)”的理念，杜絕低價(jià)甚至是無(wú)償租借鐵路用地的情況。涉及合作開(kāi)發(fā)鐵路用地的，簽訂鐵路用地合作開(kāi)發(fā)協(xié)議時(shí)應(yīng)征求鐵路規(guī)劃部門(mén)的意見(jiàn)，避免與鐵路建設(shè)規(guī)劃相沖突引起糾紛。同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格控制合作開(kāi)發(fā)期限，明確免責(zé)事項(xiàng)，及時(shí)規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)。鐵路用地開(kāi)發(fā)利用應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有 2 個(gè)及以上競(jìng)爭(zhēng)者要參與合作開(kāi)發(fā)的，應(yīng)采取公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式擇優(yōu)選擇合作方，爭(zhēng)取鐵路運(yùn)輸企業(yè)的利益最大化。

3.2 注重鐵路用地基礎(chǔ)管理和保護(hù)

注重鐵路用地基礎(chǔ)管理工作，一方面，以辦理鐵路用地授權(quán)經(jīng)營(yíng)處置為契機(jī)，對(duì)歷史資料殘缺不齊、手續(xù)不全、登記不規(guī)范或未確權(quán)領(lǐng)證的鐵路用地重新完善權(quán)屬，實(shí)現(xiàn)鐵路用地地籍檔案資料完整，權(quán)屬完善。另一方面，在新建鐵路項(xiàng)目竣工驗(yàn)收前，由鐵路土地管理部門(mén)提前介入，指導(dǎo)建設(shè)單位做好鐵路用地竣工資料的搜集、整理和裝訂，并及時(shí)接收保管。應(yīng)注重鐵路用地的保護(hù)，加強(qiáng)對(duì)鐵路用地的巡查，尤其以城市市區(qū)等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)為重點(diǎn)，定期對(duì)暫未利用鐵路用地進(jìn)行巡查，及時(shí)制止違法侵占鐵路用地行為，保障鐵路用地資產(chǎn)安全完整。保持鐵路用地權(quán)屬完善和資產(chǎn)完整，進(jìn)一步促進(jìn)鐵路用地的開(kāi)發(fā)利用。

3.3 用好用足國(guó)家支持政策

在開(kāi)發(fā)用地的取得方式上，既有鐵路用地的開(kāi)發(fā)利用應(yīng)爭(zhēng)取采取協(xié)議方式辦理用地手續(xù)，相比招拍掛方式取得的土地，可以大大降低補(bǔ)交的土地出讓金，從而降低開(kāi)發(fā)成本；在新建鐵路項(xiàng)目開(kāi)發(fā)用地的取得上，應(yīng)考慮將鐵路線路、站場(chǎng)工程及建設(shè)要求作為取得開(kāi)發(fā)用地的前提條件，以保證鐵路運(yùn)輸企業(yè)以最低價(jià)格取得開(kāi)發(fā)用地。在符合城市規(guī)劃的前提下，按照集約利用原則，通過(guò)收購(gòu)、置換、作價(jià)入股等方式綜合利用城市城區(qū)及周邊存量土地[6]。在鐵路用地開(kāi)發(fā)利用上，應(yīng)盡可能采取分層設(shè)立使用權(quán)的方式，對(duì)地上地下空間進(jìn)行充分利用，以發(fā)揮鐵路用地資產(chǎn)的最大價(jià)值。

3.4 優(yōu)化鐵路用地開(kāi)發(fā)企業(yè)資源整合

適應(yīng)當(dāng)前鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)的需要，優(yōu)化用地開(kāi)發(fā)企業(yè)的資源整合，對(duì)企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)重組、資源整合，組建專(zhuān)業(yè)化的鐵路用地綜合開(kāi)發(fā)企業(yè)，改變企業(yè)過(guò)于分散、資產(chǎn)規(guī)模過(guò)小、資質(zhì)等級(jí)過(guò)低、專(zhuān)業(yè)人員少、營(yíng)運(yùn)效率低、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力弱、發(fā)展后勁不足、不具備大型房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)能力的狀況，提高產(chǎn)業(yè)集中度，走專(zhuān)業(yè)化、規(guī)?；?、集約化發(fā)展的道路。

3.5 做好開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃

科學(xué)合理地布局規(guī)劃，盡可能發(fā)揮規(guī)劃在鐵路用地開(kāi)發(fā)利用中的作用[7]。充分利用城市產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向及城市規(guī)劃做好鐵路用地開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，推動(dòng)鐵路用地的集約利用。在城市用地結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整中，通過(guò)政府實(shí)施的“退二進(jìn)三”、舊城區(qū)改造、土地置換等，在用地利用上做出調(diào)整，提高鐵路用地開(kāi)發(fā)利用收益[8]。依據(jù)城市規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃，結(jié)合每一鐵路地塊的特點(diǎn)，因地制宜編制鐵路用地開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，并按照編制的規(guī)劃逐步對(duì)鐵路用地實(shí)施開(kāi)發(fā)。一方面，可以改變開(kāi)發(fā)利用中存在的隨意性和盲目性，規(guī)范鐵路用地開(kāi)發(fā)利用行為，提前防范隨意使用鐵路用地資產(chǎn)造成的浪費(fèi)和損失，維護(hù)鐵路運(yùn)輸企業(yè)大局利益，有利于鐵路用地開(kāi)發(fā)利用的良性發(fā)展。另一方面，可以防止地方政府侵占鐵路用地行為，特別是應(yīng)對(duì)地方政府以閑置土地的名義收回鐵路用地具有較好的效果。

4 結(jié)束語(yǔ)

合理開(kāi)發(fā)和有效利用鐵路用地，是發(fā)揮鐵路用地資產(chǎn)效益、實(shí)現(xiàn)鐵路用地保值增值的重要途徑。由于鐵路用地開(kāi)發(fā)利用政策性強(qiáng)，鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)結(jié)合國(guó)家宏觀調(diào)控政策，對(duì)鐵路用地開(kāi)發(fā)利用發(fā)展趨勢(shì)做出科學(xué)預(yù)測(cè)，在土地供需矛盾突出的較發(fā)達(dá)地區(qū)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有序升級(jí)，提高鐵路用地開(kāi)發(fā)利用效率，促進(jìn)鐵路用地的合理開(kāi)發(fā)和有效利用。

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責(zé)任編輯：金 穎

Thoughts on Development and Use of Railway Territory

Railway territory is an intangible asset of railway transport enterprise, grasping the opportunity of nation supporting development and use of railway territory and implementing the development and use according to law could not only protect the railway territory effectively, but also promote sustainable development of railway transport enterprise. Based on analyzing influence factors of development and use of railway territory, combining with the policies and opportunities of current development and use of railway territory, this paper puts forward suggestions on the development and use, such as establishing assets consciousness of railway territory, paying attention on basic management and protection of railway territory, fully using national supporting policies, optimizing resources integration of railway territory development enterprises and well establishing land development plan.

Railway Territory; Assets; Development

1003-1421(2015)07-0078-04

F532.3

B

2015-03-18