農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)法律問題研究

劉冰1潘溪源1陶濤2

1.西北大學法學院，陜西西安710127；

2.西北大學公共管理學院，陜西西安710127

摘要：隨著農(nóng)民工群體的不斷龐大，其社會保障權(quán)益日益受到社會的重視。當前，因為基本養(yǎng)老保險制度不夠完善，以及農(nóng)民工群體自身流動性大，文化程度不高的特點，農(nóng)民工參與基本養(yǎng)老保險過程中經(jīng)常會遇到轉(zhuǎn)移接續(xù)不順暢的問題。通過研究，本文對現(xiàn)階段的問題進行了總結(jié)并且結(jié)合現(xiàn)狀，對現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)制度提出切實可行的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；基本養(yǎng)老保險；轉(zhuǎn)移接續(xù)

中圖分類號：F323.89；F842.67

作者簡介：劉冰(1993-)，女，漢族，陜西咸陽人，西北大學法學院本科生，研究方向：法學。

一、概念界定

(一)農(nóng)民工

本文的研究對象主要是進入城鎮(zhèn)務工的農(nóng)業(yè)戶口人員。就目前看來，農(nóng)民工具有四大明顯特點：第一，農(nóng)民工實質(zhì)是一個兩棲群體。因為他們本身具有農(nóng)村戶口，所以農(nóng)民是農(nóng)民工的本質(zhì)身份；又因為農(nóng)民工在城市里從事非土地勞動來謀求收益，則非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工人是農(nóng)民工的職業(yè)身份。第二，流動速度較快。他們?yōu)榱俗非蟾叩氖杖?，往往由中西部像東南部轉(zhuǎn)移。第三，社會地位低下。這也是導致養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)制度出現(xiàn)制度邊緣化的原因之一。第四，城市融合困難。城鄉(xiāng)二元制度下，農(nóng)民工常常備受歧視，城市往往不愿意給農(nóng)民工機會，農(nóng)民工自身也沒有勇氣融入。

(二)養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)

養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)，是指農(nóng)民工在工作變動后在不同企業(yè)間、不同城市間或城鄉(xiāng)間其養(yǎng)老保險關(guān)系如何銜接而得以維持和繼續(xù)的問題。隨著城市化進程和勞動力的自由流動，養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的工作量與日俱增，其中產(chǎn)生的問題日益不可小覷。養(yǎng)老保險是否可以轉(zhuǎn)移接續(xù)，不但會影響到農(nóng)民工個人的養(yǎng)老權(quán)益，同時其自身所帶來的外部性將會影響社會上勞動力的流動是否自由。若將養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題處理得當，那么正外部性將會促使我國勞動人口的配置趨于合理；反之，將會導致流動性人口無法自主轉(zhuǎn)移，最終導致結(jié)構(gòu)性勞動力缺失。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)過程中存在的問題

(一)基本養(yǎng)老保險制度“碎片化”

從根本上來看，導致農(nóng)民工群體在基本養(yǎng)老保險上出現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù)難問題主要有兩大原因。一方面，由于我國地域廣闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平不盡相同，而經(jīng)濟基礎決定上從建筑，故各地區(qū)因經(jīng)濟發(fā)展不同，劃定繳費與支付標準也就不同，從而沒有形成一個統(tǒng)一一致的標準細則，客觀上使得農(nóng)民工在養(yǎng)老保險關(guān)系接續(xù)上缺乏統(tǒng)一的標準，阻礙養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)。另一方面，是因為我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次較低，只有北京、上海、天津、重慶、陜西等七個省份完成了省級統(tǒng)籌，絕對多數(shù)的省份仍停留在縣(市)級統(tǒng)籌階段。所以各地參加基本養(yǎng)老保險的政策不同、實施不同、領(lǐng)取亦不相同，各自獨立安排的制度和管理系統(tǒng)加劇了農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的難度。

(二)政府提供的服務實用性較低

根據(jù)我們的調(diào)查得知，大部分農(nóng)民工難以充分利用政府提供的相關(guān)服務。因為農(nóng)民工素質(zhì)較低，生活水平較差，即使政府從線上、線下為社會群體提供再多途徑、多方面的基本養(yǎng)老保險服務，只要農(nóng)民工這一受體接觸不到，則均是無用的。所以，為農(nóng)民工這一特殊群體，開拓具有針對性和簡便性的信息獲取渠道、業(yè)務辦理途徑是有一定必要性的。

其次，業(yè)務辦理效率較低也是導致各項服務實用性較低的一大原因。我們通過與農(nóng)民工交流后發(fā)現(xiàn)，辦理耗費的時間往往超過規(guī)定時間。若未在規(guī)定時間內(nèi)完成辦理和給予答復，將加大農(nóng)民工辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)的時間成本，從而降低農(nóng)民工辦理的積極性。

(三)農(nóng)民工法律維權(quán)意識較弱

據(jù)我們了解，在轉(zhuǎn)移接續(xù)基本養(yǎng)老保險中出現(xiàn)問題的農(nóng)民工占大數(shù)，大部分農(nóng)民工認為自己十分需要相應的法律救濟，但讓人詫異的是，真正會主動尋求法律救濟的人卻是小部分。不主動尋求法律救濟的農(nóng)民工并不是不信任法律，而是不知道有相關(guān)的法律或規(guī)章文件。這讓農(nóng)民工在自身權(quán)益受到侵害時總是處于被動的位置，最終導致問題無法解決。

三、對于農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)方面的政策建議

(一)實現(xiàn)全國基本養(yǎng)老保險“一體化”

1.“城市—城市”轉(zhuǎn)移間實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌

實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的目標并非可以一蹴而就，且因我國地廣人多，各方利益較多沖突，難度自然加大。目前我國已有3/4的省份將養(yǎng)老保險由縣級統(tǒng)籌上升至省級統(tǒng)籌，但要達到全國統(tǒng)籌的層次還心有余而力不足。所以一方面要讓剩下的1/4還尚未實現(xiàn)統(tǒng)籌的省份進行統(tǒng)籌工作，另一方面指導已經(jīng)完成省級統(tǒng)籌的省份優(yōu)化政策，盡力

解決“寅吃卯糧”等問題。

2.“城市—農(nóng)村”轉(zhuǎn)移間實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度并軌

根據(jù)數(shù)據(jù)收集后我們得到，不少農(nóng)民工會在外出務工后最終返鄉(xiāng)養(yǎng)老，這就牽扯到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險之間的轉(zhuǎn)移銜接。造成轉(zhuǎn)移難的根本原因是城鄉(xiāng)二元戶籍制度的根深蒂固，戶籍制度已成為農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的壁壘，而目前想要迅速將城鄉(xiāng)一體化、戶籍一體化是不可能的，所以我們就應繼續(xù)加深城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的銜接，深入落實《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，并在此基礎之上，不斷推動城鄉(xiāng)一體化進程，深化戶籍改革。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險制度就是從城鄉(xiāng)整合一體化的原則出發(fā)，把城市和農(nóng)村的養(yǎng)老保險機制作為一個有機統(tǒng)一的整體，為每個人提供同等的機會和權(quán)利，使多繳多得的機制更加明顯。

(二)完善、落實與農(nóng)民工相關(guān)的基本養(yǎng)老保險的制度規(guī)定

1.建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險法律保障

2009年公開征求意見的《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》因我國地區(qū)發(fā)展不平衡而一再推遲正式出臺，目前它已被揉進《城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》中進行實施，明顯缺乏了針對性。即便有集中、專門解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的制度，也僅僅是各地針對自身發(fā)展而制定的地方性法規(guī)，適用面太窄，最終導致制度“碎片化”，將本來應由立法機關(guān)制定的法律最后由行政機關(guān)通過相應政策來規(guī)定，降低了養(yǎng)老保險權(quán)益的權(quán)威性、穩(wěn)定性。

所以立法部門應加大力度，制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險法律，尤其是轉(zhuǎn)移接續(xù)部分應當盡力詳細，使其成為整個農(nóng)民工社會養(yǎng)老保障制度的核心，確保農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度健康持續(xù)地發(fā)展。

2.依法落實農(nóng)民工養(yǎng)老保險法律制度

為了保證農(nóng)民工養(yǎng)老保險在轉(zhuǎn)移接續(xù)中不造成不必要的人為損失，在各方博弈中必須要更加具體地強調(diào)各自應當承擔的責任。

無論是在養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)出地或轉(zhuǎn)入地，都應有防止職責不清、互相推脫，并對于違法者依法懲治。對農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險法律制度運行情況，政府應進行時刻的監(jiān)督與管理，避免地方政府和用人單位侵犯農(nóng)民工合法權(quán)益。政府還承擔著服務和教育人民的責任。制度邊緣化下的農(nóng)民工多因為自身法律素養(yǎng)不高，無法清晰明了的知曉自己所享有的法律權(quán)利，此時政府就應當作為政策的傳播者，加大普法和維權(quán)教育的力度。

3.建立專門的農(nóng)民工養(yǎng)老保險管理體系

由農(nóng)民工的特性決定他們無法完全適用普通職工養(yǎng)老保險的管理計算辦法，對此，可以采用歐盟式的分段計算法來對農(nóng)民工養(yǎng)老保險進行管理。在經(jīng)辦過程中將新農(nóng)保與城?；蛘叱潜Ｅc城保之間的繳費年限分別計算，由經(jīng)辦機構(gòu)負責詳細記錄繳費年數(shù)，無論農(nóng)民工轉(zhuǎn)換多少次工作，就業(yè)當?shù)亟?jīng)辦機構(gòu)將農(nóng)民工的養(yǎng)老保險關(guān)系和繳費記錄保存，到退休年齡一起結(jié)算。其間無需進行繁瑣的待遇折算，直接按分段計算出最后的領(lǐng)取待遇。

(三)加強對農(nóng)民工的法律救濟

因為農(nóng)民工具有較強的流動性，所以他們常常需要進行養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)工作，而養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)環(huán)節(jié)又極易發(fā)生各類糾紛，致使這方面的法律援助需求量非常大。但目前看來，農(nóng)民工往往因為問題較瑣碎怕麻煩，或是資金的原因使他們無法得到及時、全面的幫助。對此，政府可嘗試建立專門針對農(nóng)民工的法律援助機構(gòu)，對其進行法律援助，作為法律救助制度的完善和補充。同時，政府還應主動與農(nóng)民工建立溝通渠道，使他們的利益訴求能通過制度化的渠道來表達。

[參考文獻]

[1]楊輝，曹亞飛.城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移銜接政策的分析與建議[J].東北農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)，2013，04：1-7.

[2]巨倩.農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)：問題、原因與對策[J].安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學院學報(社會科學版)，2011，02：43-46.