淺析我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問(wèn)題與對(duì)策

王佳

四川師范大學(xué)，四川成都610066

摘要：宅基地是我國(guó)土地資源的重要組成部分，近幾年宅基地使用權(quán)的流通已越演越烈，但法律的滯后，制度的不完善，管理的空缺引發(fā)了諸多社會(huì)問(wèn)題，本文就宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)問(wèn)題做一些研究，通過(guò)完善立法、健全體制、加強(qiáng)管理，同時(shí)保持宅基地所有權(quán)始終為農(nóng)民集體所有這一憲法規(guī)定的大前提下，促進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有法可依，秩序井然，為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加有利渠道。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；宅基地；使用權(quán)；流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F301；D922.3；D923.2

作者簡(jiǎn)介：王佳(1989-)，女，四川廣元人，四川師范大學(xué)法學(xué)院在讀研究生。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步加快，許多人看到了宅基地的未來(lái)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，利益的驅(qū)動(dòng)促使宅基地私下交易愈發(fā)頻繁，其流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)有發(fā)生，不利于社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)由于法制不健全，宅基地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中引發(fā)了諸多問(wèn)題，嚴(yán)峻的社會(huì)現(xiàn)實(shí)倒逼法律的進(jìn)一步完善。

一、宅基地使用權(quán)的含義與特征

(一)宅基地使用權(quán)的含義

宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員經(jīng)依法申請(qǐng)而獲得的，利用集體土地在法定權(quán)限內(nèi)建造并保有房屋及其附屬設(shè)施的權(quán)利。

(二)宅基地使用權(quán)的特征

宅基地使用權(quán)范圍一般包括日常居住用地、庭院占地及其他用于生活服務(wù)的土地。宅基地使用權(quán)的特征如下：(1)主體上，宅基地使用權(quán)的主體只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的成員，這是對(duì)主體的要求，城市居民不享有該資格。(2)用途上，宅基地使用權(quán)的用途僅限于村民建造個(gè)人住宅，不得進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)。(3)限定性，農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地的數(shù)量和面積都有所限定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過(guò)省、自治區(qū)和直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。(4)無(wú)償性，宅基地的初始取得是無(wú)償?shù)?，這是對(duì)農(nóng)民基本生活的一種福利和保障。

二、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的途徑與問(wèn)題

(一)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的途徑

要提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭，全面建成小康社會(huì)，就要使宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)起來(lái)，降低農(nóng)村生活成本，增加融資渠道。目前我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)途徑主要有出售、租賃和征用三種方式，其中出售和租賃屬于自由流轉(zhuǎn)形式，征用帶有強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)的性質(zhì)。

1.出售

出售這種流轉(zhuǎn)形式其實(shí)和出租相似，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，很多進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民變成了城市居民，他們將原農(nóng)村住宅出售，受買入在買入住宅時(shí)可以一并使用宅基地。如果宅基地上沒(méi)有附屬物，宅基地使用權(quán)人單純出售其使用權(quán)，受買入可以在宅基地上修建房屋及附屬物，以供自己居住使用或者用于經(jīng)營(yíng)，獲得利潤(rùn)收入。

2.租賃

租賃是比較普通的一種流轉(zhuǎn)形式，包括出租房屋和出租宅基地，現(xiàn)在部分農(nóng)民外出務(wù)工，老家房屋閑置，如將其出租，承租人既享有房屋使用權(quán)，而且對(duì)該宅基地也享有使用權(quán)，可以用于居住、養(yǎng)殖或其他生活服務(wù)。如果宅基地上沒(méi)有附屬物，單純出租宅基地使用權(quán)，承租人可以在宅基地上修建房屋及其他附屬設(shè)施，用以經(jīng)營(yíng)管理和服務(wù)，獲得經(jīng)濟(jì)收入。

3.征用

對(duì)農(nóng)村土地的征用，是指國(guó)家為了公共利益的需要，犧牲少數(shù)人的利益，將村民的合法使用權(quán)強(qiáng)制剝奪并給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)闹贫?。隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，大型交通項(xiàng)目向郊區(qū)延伸，如飛機(jī)場(chǎng)，地鐵等，這些都需要大面積占地，這時(shí)宅基地使用權(quán)也變相流轉(zhuǎn)了。另外為了滿足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的需要，工程建設(shè)在所難免，如修建鄉(xiāng)村道路，這種往往啟動(dòng)宅基地使用權(quán)的置換模式，當(dāng)?shù)卣a(bǔ)償相當(dāng)于宅基地面積的地塊，這樣在一定程度上也出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。

(二)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

目前就農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀而言，私下買賣較多，沒(méi)有一個(gè)公開(kāi)的平臺(tái)，沒(méi)有價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，其流轉(zhuǎn)過(guò)程極不規(guī)范，參與當(dāng)事人對(duì)自己的權(quán)利和義務(wù)也不太明確，當(dāng)糾紛產(chǎn)生時(shí)，也沒(méi)有合理的解決機(jī)制，導(dǎo)致社會(huì)誠(chéng)信流失，引發(fā)一些不穩(wěn)定因子，不利于農(nóng)村發(fā)展。

1.宅基地使用權(quán)能否自由流轉(zhuǎn)規(guī)定不明確

2007年通過(guò)的《物權(quán)法》第153條表述：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”。根據(jù)這個(gè)準(zhǔn)用性規(guī)定具體參照2004年《中華人民共和國(guó)土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”?！锻凉芊ā分懈嗟厣婕稗r(nóng)村承包的土地，雖然宅基地屬于農(nóng)民集體所有的土地，但一般意義上講，人們更多關(guān)注的是在承包經(jīng)營(yíng)的土地。宅基地一詞具有濃厚的中國(guó)特色，從建國(guó)以來(lái)對(duì)宅基地的規(guī)定也經(jīng)幾次反復(fù)，我國(guó)現(xiàn)行法中專門(mén)對(duì)宅基地的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，對(duì)其能否自由流轉(zhuǎn)仍然不太明確。

2.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體限制

根據(jù)宅基地使用權(quán)的特征可知，即其主體只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)是一種歷史傳統(tǒng)，也是對(duì)農(nóng)民生存的一種保障，城鎮(zhèn)居民不具有該資格，不得購(gòu)置宅基地。同時(shí)村民在轉(zhuǎn)讓其使用權(quán)時(shí)，也只能轉(zhuǎn)讓給同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員。這些規(guī)定都對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)造成了一定限制，不利于農(nóng)村土地資源的合理配置。立法初衷是把宅基地作為農(nóng)民的一種福利，它具有保障功能，所以對(duì)城鎮(zhèn)居民不得享有這份福利。但宅基地使用權(quán)的限制流轉(zhuǎn)，視乎對(duì)城市居民有點(diǎn)歧視。

3.對(duì)于如何流轉(zhuǎn)沒(méi)有法律上的規(guī)定和具體的操作規(guī)制

我國(guó)《物權(quán)法》對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)定甚少，可以說(shuō)是法律上的空白?，F(xiàn)代化發(fā)展的勢(shì)頭開(kāi)始伸向農(nóng)村，宅基地作為中國(guó)特色的產(chǎn)物，有著悠久的歷史，其一直作為農(nóng)民的一項(xiàng)福利和保障。私下的流轉(zhuǎn)也是在近幾年越發(fā)頻繁，由于沒(méi)有具體操作規(guī)制，流轉(zhuǎn)雙方往往隨心所欲，口頭流轉(zhuǎn)，即使有書(shū)面合同也相當(dāng)不規(guī)范，使宅基地使用權(quán)蘊(yùn)藏著極大的流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。立法者應(yīng)看到這一問(wèn)題，考慮其帶來(lái)的巨大風(fēng)險(xiǎn)隱患，始終以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民生活水平為前提盡快完善立法。

三、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策

對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，我們應(yīng)始終堅(jiān)持“地盡其用”的前提，把它作為基本策略和改革方向。明確宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，這將有利于我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)促進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地以轉(zhuǎn)讓或租賃等形式流轉(zhuǎn)，這將在很大程度上增加農(nóng)民的融資能力，提高農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房的能力，極大推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

(一)法律明確承認(rèn)宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)

根據(jù)新出臺(tái)的《物權(quán)法》及《土地管理法》可知，我國(guó)對(duì)于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)定模糊，沒(méi)有明確賦予其自由流轉(zhuǎn)的資格。法律需要明確宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，賦予農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)能的處分權(quán)，這是關(guān)系到宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)的關(guān)鍵，在《物權(quán)法》中用條文形式予以公開(kāi)，并且把《土地管理法》第63條的規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”，可以改為“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)村村民宅基地使用權(quán)可除外”。只有在法律上首先認(rèn)可其自由流轉(zhuǎn)資格，才能在后續(xù)操作中做到更加規(guī)范。

(二)取消宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體限制

前文可知，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，其受讓人必須為同一集體經(jīng)組織內(nèi)部成員，這一規(guī)定無(wú)疑剝奪了村民的完全轉(zhuǎn)讓權(quán)，農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但其使用權(quán)歸屬農(nóng)民，農(nóng)民有權(quán)自由轉(zhuǎn)讓其使用權(quán)，如果還要征得全集體同意，轉(zhuǎn)讓成本將增大，所以應(yīng)賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)的完全轉(zhuǎn)讓權(quán)。另外受讓人的范圍太狹窄，嚴(yán)重不利于其流轉(zhuǎn)，其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員及城市居民都應(yīng)有權(quán)成為受讓人，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中做到一視同仁，不能因戶籍的不同而受不同待遇，給予其自由流轉(zhuǎn)的條件。取消宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體限制將加快其在農(nóng)村的流轉(zhuǎn)，盤(pán)活農(nóng)村土地資源，優(yōu)化資源配置，為農(nóng)民增加收入，同時(shí)進(jìn)一步加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

(三)完善其流轉(zhuǎn)的法律制度

前面第一條對(duì)策已明確其自由流轉(zhuǎn)資格，這對(duì)于完善其流轉(zhuǎn)的法律制度來(lái)說(shuō)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，規(guī)范的法律法規(guī)才是重中之重，也只有這樣才能做到有法可依。在農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，權(quán)屬不明，口頭流轉(zhuǎn)，多次流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的糾紛比比皆是，歸結(jié)其原因就是沒(méi)有可以依照的標(biāo)準(zhǔn)和流程?？茖W(xué)立法才能使政府部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)法，完善其法律制度，首先從宅基地使用權(quán)登記制度開(kāi)始，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件必須是“憑證交易”，應(yīng)該對(duì)各類土地進(jìn)行確權(quán)，登記、頒證，如此才能明確區(qū)分各自的權(quán)利，再依次進(jìn)行交易和流轉(zhuǎn)。可以在《物權(quán)法》中明確規(guī)定宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)、流轉(zhuǎn)以及滅失，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理取得登記、變更登記和注銷登記。辦理登記時(shí)須根據(jù)事項(xiàng)所需提交紙質(zhì)申請(qǐng)書(shū)、流轉(zhuǎn)合同或者證明書(shū)，到土地管理部門(mén)辦理。

(四)加強(qiáng)監(jiān)督和管理

為了更好地讓宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善其流轉(zhuǎn)的法律制度是核心，土地管理機(jī)構(gòu)和政府更應(yīng)履行其職責(zé)，要知道制度的落實(shí)會(huì)有阻力和難度，監(jiān)督則是其催化劑，加強(qiáng)監(jiān)督是法律法規(guī)有效落實(shí)的利器。我國(guó)宅基地使用權(quán)的管理，依照《土地管理辦法》，由縣級(jí)政府管理，但目前諸多問(wèn)題令人擔(dān)憂，對(duì)于宅基地的申請(qǐng)、流轉(zhuǎn)和消滅，應(yīng)加強(qiáng)登記管理，由專設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)，檢查登記記錄，并定期下鄉(xiāng)走訪，了解宅基地具體使用情況，杜絕村委會(huì)、鄉(xiāng)級(jí)政府暗箱操作。全面落實(shí)“一戶一宅”和流轉(zhuǎn)登記制度，使宅基地使用權(quán)順利進(jìn)入市場(chǎng)流通，形成有序的競(jìng)爭(zhēng)模式，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著國(guó)家一些政策的出臺(tái)，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題得到了一些解決，提升了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，也使農(nóng)民對(duì)宅基地認(rèn)識(shí)有所改觀。但總體而言高位法關(guān)于宅基地方面規(guī)定甚少，沒(méi)有具體的操作流程，同時(shí)現(xiàn)有的一些規(guī)定也應(yīng)予以修改，要放寬主體限制，落實(shí)登記制度，加強(qiáng)管理。就本文而言，還有許多不完善的地方，還需要加深研究和改進(jìn)。

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