劉傳剛　付正婷

遼寧師范大學(xué)法學(xué)院，遼寧　大連　116081

*遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“遼寧省農(nóng)民工訴訟法律援助制度研究”(L11DFX014)。

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城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)益保障問題研究

劉傳剛付正婷

遼寧師范大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連116081

*遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“遼寧省農(nóng)民工訴訟法律援助制度研究”(L11DFX014)。

摘要：現(xiàn)階段我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民權(quán)益保障問題正日益凸顯。本文在把握城鎮(zhèn)化農(nóng)民權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)城鎮(zhèn)化的實(shí)際狀況對(duì)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)出現(xiàn)的種種問題進(jìn)行分析，對(duì)完善城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中如何保護(hù)農(nóng)民權(quán)益提出建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)民權(quán)益；保障

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)益保障問題分析

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，農(nóng)民土地權(quán)益、社會(huì)保障權(quán)益、教育權(quán)益等仍舊缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定和政策保障，“農(nóng)民問題”層出不窮，極大地阻礙了新城鎮(zhèn)建設(shè)的腳步，不利于社會(huì)的和諧進(jìn)步。

(一)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問題

由于農(nóng)村土地保護(hù)的法律政策仍不完善，新城鎮(zhèn)建設(shè)中農(nóng)村土地糾紛層出不窮。原因如下：

1.征地范圍不明確

《土地管理法》規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收?！比欢v觀各法，針對(duì)“公共利益”均無明確界定，司法實(shí)踐也漏洞百出，許多地方政府部門在土地征收時(shí)肆意擴(kuò)大“公共利益”范圍，與開發(fā)商相勾結(jié)，利用“公共利益”的旗號(hào)強(qiáng)行征收農(nóng)民土地用于商業(yè)用途。但基于當(dāng)?shù)卣谋幼o(hù)，被征地農(nóng)民根本無法搜集證據(jù)提出異議，只能眼睜睜看著自己的“命根子”被收走而無處訴求。

2.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

《土地管理法》第47條規(guī)定，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！痹撘?guī)定看似對(duì)被征地農(nóng)民的金額很豐富，但細(xì)想之下，土地對(duì)于農(nóng)民就是“吃飯的家伙”，沒了土地，專業(yè)技能欠缺的農(nóng)民再就業(yè)無疑是難上加難，征地補(bǔ)償金雖然能解一時(shí)之急，但無法維持失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，也沒有考慮被征收土地的預(yù)期增值能夠給被征地農(nóng)民所帶來的收益。

(二)農(nóng)民綜合素質(zhì)問題

長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)最根本有賴于農(nóng)民的素質(zhì)，即有賴于農(nóng)村教育的發(fā)展。自古以來，我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)民只知埋頭種地，素質(zhì)較低，與當(dāng)前的社會(huì)變革尚不匹配，大大增加了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的難度。就目前的實(shí)際情況來看，農(nóng)民及其子女受教育問題仍是社會(huì)一大難題。一方面，城市的物價(jià)水平較高，而自身?xiàng)l件受限的農(nóng)民工收入水平較低，難以維持一家人在城市的生活，更不要說高額的教育資金，導(dǎo)致子女根本上不起學(xué)，因此出現(xiàn)了“留守兒童”的現(xiàn)象；另一方面，農(nóng)民受教育機(jī)會(huì)不平等，農(nóng)村教育資源配置的落后、農(nóng)民文化服務(wù)體系不健全等等仍舊限制著農(nóng)民自身及其子女的發(fā)展。因此，促使農(nóng)村教育機(jī)會(huì)均等化，提高農(nóng)民學(xué)習(xí)能力，轉(zhuǎn)變農(nóng)民陳舊觀念，是農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中亟需解決的重要問題。

(三)農(nóng)民社會(huì)保障問題

無可否認(rèn)，社會(huì)保障是解決農(nóng)民后顧之憂的關(guān)鍵所在。相較城市而言，農(nóng)村的社會(huì)保險(xiǎn)救濟(jì)仍處于初階段，覆蓋小、待遇低、作用小。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的過程中，失地農(nóng)民在“吃”上面的生活成本大大增加，以前吃自己變成現(xiàn)在要去買，更何況城市物價(jià)的上漲速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)民收入的增加速度，無法維持城鎮(zhèn)正常生活。此外，城鎮(zhèn)的戶籍問題也為新農(nóng)村改造帶來了阻礙。遷入新城鎮(zhèn)的農(nóng)民需要更換為市民戶口，但該市民戶口實(shí)際上卻是“偽市民戶口”，由于政策滯后，部分地區(qū)的農(nóng)民更換成市民戶口后在醫(yī)療、保險(xiǎn)、補(bǔ)貼等方面仍無法充分享受城鎮(zhèn)居民待遇，在城鎮(zhèn)的生活風(fēng)險(xiǎn)增加。

(四)農(nóng)民就業(yè)問題

第一，戶籍制度不配套，社保體系不完整。城鎮(zhèn)化改造中，失地農(nóng)民一般會(huì)選擇外出打工，但其戶口與社保并不匹配，身份尷尬。是農(nóng)村戶口卻沒有土地及補(bǔ)貼；是城鎮(zhèn)戶口，卻沒有與市民平等的工作和待遇。這些導(dǎo)致百般無奈的農(nóng)民只能選擇靈活就業(yè)，從事臨時(shí)工作，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大大增加。第二，農(nóng)民就業(yè)保障機(jī)制欠缺，缺乏再就業(yè)培訓(xùn)。對(duì)于被征地的農(nóng)民，政府往往是一次性給予金錢補(bǔ)償，但未對(duì)其再就業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)或培訓(xùn)，農(nóng)民對(duì)前路一片迷茫。第三，農(nóng)民缺乏專業(yè)技能，結(jié)構(gòu)性失業(yè)嚴(yán)重。如今，勞動(dòng)力市場(chǎng)逐漸由體力型向技術(shù)型轉(zhuǎn)變，但再就業(yè)農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，這就需要政府在宏觀上引導(dǎo)當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，盡量根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)地情況引進(jìn)和引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)，不盲從。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，完善農(nóng)民權(quán)益保障的對(duì)策

(一)構(gòu)建立體化多層次的法律保護(hù)體系

構(gòu)建立體化多層次的法律保護(hù)體系，當(dāng)務(wù)之急便是在立法層面進(jìn)一步賦予農(nóng)民應(yīng)有的各項(xiàng)合法權(quán)益，細(xì)化相關(guān)法律，早日制定專門法，明確農(nóng)民的法定權(quán)利，為政策措施的貫徹落實(shí)提供有效的保障。

其次，健全現(xiàn)有的法律運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)有效的保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。比如加大基層農(nóng)村法律知識(shí)普及力度，擴(kuò)大基層農(nóng)村法律宣傳范圍，使農(nóng)民心中有法、敢于用法。再如，建立農(nóng)民基層法律服務(wù)站，提供免費(fèi)優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，對(duì)新城鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)的糾紛及時(shí)提供有效的幫助。

最后，暢通法律救濟(jì)渠道，給予農(nóng)民法律救濟(jì)主體資格，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)，將農(nóng)民征地爭(zhēng)議納入到法律援助中。此外，也可借鑒消費(fèi)者集團(tuán)訴訟制度，制定失地農(nóng)民的集團(tuán)訴訟制度，從機(jī)制上豐富失地農(nóng)民自身權(quán)益的保護(hù)措施。

(二)完善農(nóng)村土地制度

1.限定征地范圍，規(guī)范征用程序

土地征用是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，依據(jù)法律規(guī)定的程序和批準(zhǔn)權(quán)限批準(zhǔn)，并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)收歸國(guó)有的行政行為。實(shí)際上就是將私權(quán)力收歸公權(quán)力，是對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制。為了避免公權(quán)力的濫用損害私權(quán)力，各國(guó)都在法律上明確界定了土地征用的目的——“公共利益”，指在政府無法用市場(chǎng)調(diào)節(jié)時(shí)才得以行使土地征用權(quán)。如何界定“公共利益”，我國(guó)可以采取列舉式細(xì)化“公共利益”外延，明確公共利益用地類型，嚴(yán)格公益用地審批程序，將糧食安全保護(hù)、生態(tài)安全保護(hù)和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)三合一。

制定專門立法，使征用程序法定化。例如：韓國(guó)和日本分別于1962和1951年頒布了《土地征用法》，后又進(jìn)一步出臺(tái)了相關(guān)的《施行規(guī)則》。這些專門法律均對(duì)土地征用的用途、權(quán)益、程序等做出詳細(xì)規(guī)定，促使土地征用的合法公正化，為保障農(nóng)民合法的土地權(quán)益提供法律保障。此外，一些先進(jìn)國(guó)家在出臺(tái)專門法律的同時(shí)還建立了專門的土地糾紛處理機(jī)構(gòu)，例如英國(guó)設(shè)立的土地法庭，這些獨(dú)立機(jī)構(gòu)的設(shè)立能夠及時(shí)有效地處理糾紛，保護(hù)土地征用過程中各權(quán)利人的合法權(quán)益。

2.建立市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制，平衡土地利益分配

完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，除依照現(xiàn)有法律補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還要建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。具體來說，征收土地的補(bǔ)償除按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行外，還要加上土地預(yù)期價(jià)值，如土地資源價(jià)值、土地未來的產(chǎn)出價(jià)值等。也就是說征地補(bǔ)償并不是一次性買斷，而是隨著土地市場(chǎng)價(jià)值的增值將增值收益分享給被征地農(nóng)民。土地被征收后，政府將征收土地的增值收益按照一定比例存入征收土地增值收益基金中，之后每年按照當(dāng)年市場(chǎng)現(xiàn)價(jià)對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行再補(bǔ)償，提高農(nóng)民的個(gè)人收益，保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

(三)提高農(nóng)民自身的維權(quán)意識(shí)，普及農(nóng)民隨遷子女教育

提高農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)，需要政府和農(nóng)民的共同努力。 一是加大宣傳，進(jìn)行高密度、高頻率、高覆蓋的宣傳，定期舉辦“法律下鄉(xiāng)”活動(dòng)，普及《土地管理法》、《社會(huì)保障法》等法律知識(shí)，使有法可依深入人心，樹立維權(quán)意識(shí)，引導(dǎo)其在權(quán)益受損時(shí)敢于用法、敢于維權(quán)。二是建立健全維權(quán)網(wǎng)絡(luò)，政府應(yīng)堅(jiān)持服務(wù)為民宗旨，嚴(yán)格依法辦事，采取措施鼓勵(lì)農(nóng)民積極維權(quán)，降低農(nóng)民維權(quán)成本，創(chuàng)造良好的失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)執(zhí)法環(huán)境。

另外，針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的隨遷子女升學(xué)問題，除政策推動(dòng)外，還要在以下四方面加以完善：一是政策指導(dǎo)各地把隨遷子女納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃之中；二是政府按照進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在校人數(shù)撥付教育經(jīng)費(fèi)，同時(shí)加大中央財(cái)政對(duì)各地接收隨遷子女學(xué)校的專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)力度；三是各省市因地制宜，合理確定隨遷子女入學(xué)政策，保障他們平等接受教育；四是不斷完善全國(guó)中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)，通過這項(xiàng)服務(wù)更好地加強(qiáng)對(duì)隨遷子女接受教育的服務(wù)工作。①

(四)完善農(nóng)民權(quán)益社會(huì)保障制度

1.健全農(nóng)村-城鎮(zhèn)保險(xiǎn)對(duì)接體系

失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，戶口隨之遷至城市，社保當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)納入城鎮(zhèn)社保體系。因此，加快農(nóng)村社保體系與城鎮(zhèn)社保體系的對(duì)接，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，完善社保關(guān)系移轉(zhuǎn)續(xù)接辦法，細(xì)化各項(xiàng)移轉(zhuǎn)社保金額計(jì)算方法。加快實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，促進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化。

同時(shí)，強(qiáng)化地方政府的就業(yè)引導(dǎo)功能，大力宣傳失地保障，引導(dǎo)失地農(nóng)民再就業(yè)，促使農(nóng)民樹立正確的勞動(dòng)觀和擇業(yè)觀，積極創(chuàng)造價(jià)值，而非消極依靠社會(huì)救濟(jì)。

2.擴(kuò)大社保資金來源

從政府財(cái)政和社會(huì)資金參與兩方面入手，例如社會(huì)募捐、發(fā)行彩票等方式，實(shí)現(xiàn)社保資金來源多元化。還可以將農(nóng)村土地資本收益轉(zhuǎn)化，即建立被征地農(nóng)民社?；饡?huì)，由政府拿出一定比例土地出讓收益以及由被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織拿出一定比例的土地補(bǔ)償費(fèi)，用于補(bǔ)充被征地農(nóng)民的社?；?。

(五)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中就業(yè)問題

1.推進(jìn)戶籍制度改革，促進(jìn)失地農(nóng)民市民化

農(nóng)村城鎮(zhèn)化的改造使得大量失地農(nóng)民的身份尷尬，戶口變更的兩難處境降低了農(nóng)民在城鎮(zhèn)的生活水平，而就業(yè)則是與戶口緊緊相連。于是，盡快推進(jìn)戶籍制度改革，從制度政策上給予失地農(nóng)民保障，使城鎮(zhèn)生活的農(nóng)民享受與市民平等的就業(yè)、醫(yī)療、社保待遇，真正成為城鎮(zhèn)中的一員。

2.建立農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)基金會(huì)

在完善現(xiàn)有的失業(yè)登記管理制度基礎(chǔ)上，大力發(fā)展由政府提供補(bǔ)貼的農(nóng)民工專業(yè)執(zhí)業(yè)技能培訓(xùn)活動(dòng)。采用政府撥款、企業(yè)支持、社會(huì)捐助三合一的形式籌建農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)基金會(huì)，由政府社會(huì)提供資金支持，企業(yè)提供技能培訓(xùn)服務(wù)，切實(shí)針對(duì)企業(yè)的用工需求及農(nóng)民工自身水平培養(yǎng)適合本單位的人才，逐步擴(kuò)展培訓(xùn)技能范圍，完善培訓(xùn)服務(wù)機(jī)制，提高農(nóng)民的生產(chǎn)技能和自身素質(zhì)。

3.大力發(fā)展城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民越來越多，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)的速度明顯加快。為了妥善安置農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，各地政府需充分利用城鎮(zhèn)化改造的機(jī)會(huì)大力發(fā)展本地的特色服務(wù)業(yè)，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，充分吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，切實(shí)提高轉(zhuǎn)移進(jìn)城農(nóng)民的生活質(zhì)量。

另外，在稅收、資金等方面對(duì)自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民提供優(yōu)惠待遇，大力鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。例如：個(gè)體戶農(nóng)民一年內(nèi)享受下崗工人稅費(fèi)待遇；降低企業(yè)設(shè)立資產(chǎn)門檻，放寬信貸條件等。

[注釋]

①國(guó)務(wù)院印發(fā)<國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見>，2014-7-24.

[參考文獻(xiàn)]

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作者簡(jiǎn)介：劉傳剛，遼寧師范大學(xué)法學(xué)院副教授；付正婷，遼寧師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

中圖分類號(hào)：F299.2；F323.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2015)31-0028-02