吳嘉雯

華東政法大學(xué)，上海　200042

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環(huán)境公益訴訟基本問題探究——以石家莊市民起訴環(huán)保局案為例

吳嘉雯

華東政法大學(xué)，上海200042

摘要：2015年1月1日起施行的新《環(huán)境保護(hù)法》中雖然規(guī)定了環(huán)境公益訴訟，但在司法實(shí)踐具體實(shí)施法律規(guī)定時(shí)還會(huì)遇到很多困難和問題。例如，符合條件并有能力提起環(huán)境公益訴訟的主體很少、環(huán)境公益訴訟程序規(guī)則缺乏等。要解決這些問題，需要健全環(huán)境公益訴訟制度、通過加速司法改革來建立有利于環(huán)境公益訴訟的環(huán)境審判體制。本文通過對熱點(diǎn)事件的分析，來探討環(huán)境公益訴訟中一些基本問題。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；公眾個(gè)人訴權(quán)；原告適格；行政訴訟

從2012年末至今，我國中東部地區(qū)反復(fù)出現(xiàn)的霧霾天氣給工業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸、城市環(huán)境質(zhì)量和群眾健康帶來較大影響。面對霧霾鎖城，市民怨聲載道，石家莊的一位市民就一紙?jiān)V狀將環(huán)保局告上法庭并索賠。在起訴石家莊市環(huán)保局的訴狀中，他提出請求被告依法履行治理大氣污染的職責(zé)以及承擔(dān)給原告造成的經(jīng)濟(jì)損失10000元。該市民持訴狀先后到河北省高院、石家莊市中院立案大廳立案，兩家法院均未受理此案，并讓其遞交到有管轄權(quán)的石家莊市裕華區(qū)人民法院。該基層法院接收了他的起訴材料，但該市民在遞交訴狀之后幾日選擇了主動(dòng)撤訴。案件最終以原告撤訴而終結(jié)，可這一簡單的起訴之舉無疑在深受霧霾困擾的廣大市民中引起了連鎖反應(yīng)。該案被稱為“全國首例公民個(gè)人因?yàn)榭諝馕廴鞠蛘畽C(jī)關(guān)提起損害賠償請求的公益環(huán)保訴訟案件”。目前，環(huán)境公益訴訟相關(guān)法律制度還不夠成熟，大部分理論處于摸索階段并無定論，實(shí)踐上更是于法無據(jù)，這是很多法院都拒絕受理的首要原因。按照現(xiàn)行的各類法律，如果原告想得到立案并獲得勝訴賠償是有難度的。本文對于該案的法律理論分析聚焦在環(huán)境公益訴權(quán)之性質(zhì)、起訴資格兩個(gè)方面。

一、環(huán)境公益訴權(quán)之性質(zhì)

訴權(quán)是請求救濟(jì)的能力，它本身不具有利益屬性，只有當(dāng)其他權(quán)利或利益受到侵害或有可能受到侵害之時(shí)，通過行使訴權(quán)使得權(quán)利主體維護(hù)相關(guān)利益，此時(shí)訴權(quán)具有利益性。環(huán)境公益訴權(quán)代表的是某種物質(zhì)或者精神利益，并不是作為一種權(quán)利。環(huán)境公益訴權(quán)與利益的牽連在于行使該權(quán)利維護(hù)的是環(huán)境公共利益，即它不能直接作用于環(huán)境公共利益的維護(hù)，需要通過提起環(huán)境公益訴訟，借助司法權(quán)來實(shí)現(xiàn)公共環(huán)境治理、監(jiān)督和制約。環(huán)境公益訴權(quán)是一種公益性權(quán)利，也是公權(quán)力，同時(shí)具有從屬性，下面詳述其性質(zhì)。

(一)公益性權(quán)利

這是與環(huán)境私益訴權(quán)相比而體現(xiàn)的環(huán)境公益訴權(quán)的性質(zhì)。根據(jù)所行使的目的，環(huán)境訴權(quán)即分為私益和公益兩類。環(huán)境公益訴權(quán)保護(hù)的是公共環(huán)境利益，這是源于對人和自然關(guān)系的認(rèn)識(shí)，以利益來衡量的話，就是使得大多數(shù)人在良好環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利不受侵犯的一種具有整體性和普遍性的狀態(tài)。本案中，雖然原告要求環(huán)保局賠償1萬元具有突出的私益成分，但其起訴政府機(jī)關(guān)，要求履職，為己為人，具有一定公益成分，這里定性該案為環(huán)境公益訴訟。

對于環(huán)境公益訴權(quán)的概念，在我國學(xué)界中有著不同的表述。在環(huán)境公益訴權(quán)必以公益為目的上并無異議，但在環(huán)境公益訴權(quán)的性質(zhì)、范圍上有一些分歧，蔡守秋先生認(rèn)為環(huán)境公益訴訟是在公共環(huán)境利益已經(jīng)遭受侵犯時(shí)提出，即對已形成的侵害出訴訟；陳泉生先生的觀點(diǎn)將“可能受到損害的情勢”列入了可以提起訴訟的原因，也即融入了環(huán)境公益訴訟的預(yù)防功能，但其未表明環(huán)境公益訴訟的具體范圍。筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟在請求救濟(jì)內(nèi)容方面應(yīng)具有預(yù)防功能，因?yàn)榄h(huán)境問題的發(fā)生具有滯后性和不可逆性，同時(shí)基于環(huán)境污染破壞而產(chǎn)生的損害賠償問題十分復(fù)雜，所以環(huán)境公益訴權(quán)權(quán)利人的請求內(nèi)容應(yīng)不僅是針對過去已經(jīng)發(fā)生的事件采取救濟(jì)措施，還包括防止或減輕環(huán)境公益損害結(jié)果的發(fā)生。同時(shí)，在案件性質(zhì)方面，還有一些學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟并非為新型訴訟，不一定要詳細(xì)劃分為是行政訴訟還是民事訴訟，因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟本身就是一種突破原告主體資格的訴訟方式，完全可以根據(jù)被起訴的對象來劃分其究竟是環(huán)境民事公益訴訟還是環(huán)境行政公益訴訟，從而進(jìn)一步?jīng)Q定其適用的訴訟程序。這點(diǎn)筆者也是認(rèn)同的。

本案明顯是以行政機(jī)關(guān)為被告的環(huán)境公益訴訟，即為環(huán)境公益行政訴訟。環(huán)境公益訴訟的主要目的是預(yù)防環(huán)境的惡化和救濟(jì)環(huán)境的損害，其主體應(yīng)該廣泛化，并且著重體現(xiàn)在其預(yù)防功能而不僅僅作用于權(quán)利的救濟(jì)，其訴訟的結(jié)果既是保障個(gè)人的利益，也是維護(hù)全社會(huì)的共同利益。

(二)保護(hù)環(huán)境的公權(quán)利

以維護(hù)環(huán)境公共利益為宗旨的環(huán)境公益訴權(quán)在性質(zhì)上屬于一種公權(quán)利。第一，它是參與國家環(huán)境事務(wù)的公權(quán)利，訴權(quán)主體可以通過行使該訴權(quán)來達(dá)到參與國家環(huán)境公共治理的目的，既可以獨(dú)立存在又可以參與到其他司法程序中。第二，環(huán)境公益訴權(quán)是對應(yīng)于國家環(huán)境公權(quán)力的，訴權(quán)具有明顯的控制權(quán)力的社會(huì)功能，其賦予訴權(quán)義務(wù)主體發(fā)動(dòng)訴訟程序的能力，迫使環(huán)境司法權(quán)主體積極作為，作出裁判。同時(shí)也可以就其他環(huán)境公權(quán)力行為的合法性提出質(zhì)疑，使公權(quán)力行為接受合法性評價(jià)。另外公權(quán)力基于其所產(chǎn)生的社會(huì)基礎(chǔ)理所當(dāng)然的扮演著主導(dǎo)角色，但由于環(huán)境問題的特殊性，需要一些處于從屬地位的權(quán)利來彌補(bǔ)，而環(huán)境公益訴權(quán)的設(shè)置目的是對環(huán)境公權(quán)力運(yùn)行的補(bǔ)充。

上文已分析本案是因大氣污染而提起的環(huán)境公益行政訴訟，在環(huán)境行政公益訴訟中，一般是判決被告依法履行其環(huán)境職責(zé)、撤消其違法具體行政行為。如果原告能勝訴，不僅原告會(huì)直接感受、享受大氣環(huán)境質(zhì)量改善的利益，其他不特定多數(shù)人也會(huì)享受到同樣的利益。按照《行政訴訟法》保護(hù)公民人身權(quán)利的請求規(guī)定，環(huán)保部門履行保護(hù)職責(zé)不力，公民可以起訴，本案中要求環(huán)保局就特定的污染來源履行監(jiān)管職責(zé)，采取有力手段來減少霧霾的產(chǎn)生是可行的。即以履行監(jiān)管為訴求，難度比要求賠償經(jīng)濟(jì)損失小一些。

二、環(huán)境公益訴訟之主體資格

(一)相關(guān)現(xiàn)行法律的規(guī)定

2013年1月1日開始施行的《民事訴訟法》對環(huán)境民事公益訴訟做出了原則的規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！逼渲小皩ξ廴经h(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等”屬于不完全列舉的例示性規(guī)定，只要屬于損害公益的行為，均可作為公益訴訟的對象，且公益訴訟的提起并不以存在實(shí)際損害為前提條件。那么本案中原告因?yàn)榭諝馕廴菊埱蟓h(huán)保局依法履行治理大氣污染的職責(zé)，單純就起訴損害空氣質(zhì)量的行為而言，具有公益性，是合理的?！胺梢?guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”是關(guān)于起訴資格的規(guī)定，但無主體資格的具體范圍。2015年2月4日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》也并未規(guī)定起訴資格的具體范圍。因此，還須法律或司法解釋作進(jìn)一步規(guī)定，那么僅從文字表述看，似乎排除了個(gè)人提起公益訴訟的可能。因此依據(jù)《民事訴訟法》本案中原告目前并不具有訴訟主體資格。

2015年5月1日起施行的《行政訴訟法》中，第2、12條的規(guī)定，普通的行政訴訟要求起訴人認(rèn)為行政主體的具體行政行為對其合法權(quán)益造成的侵害或影響是直接的、明顯的。這是公民、法人或其他社會(huì)組織成為行政訴訟適格當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)具備的條件。而對于行政公益訴訟具體定義，學(xué)術(shù)界尚無達(dá)成共識(shí)，根源在于對行政公益訴訟的特征理解不同。筆者較傾向于顏運(yùn)秋的觀點(diǎn)：行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法行為或不行為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律容許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公共利益向法院提起行政訴訟，追究行政主體法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。即行政公益訴訟的特征最重要的有兩點(diǎn)：第一是，以保護(hù)公共利益為出發(fā)點(diǎn)。第二是，原告與案件利害關(guān)系的非直接性和不明確性。筆者認(rèn)為行政公益訴訟不應(yīng)要求起訴主體與違法行政行為有直接利害關(guān)系。從理論上來說，只要當(dāng)事人認(rèn)為公共利益受到行政行為的損害，都可能成為行政公益訴訟適格的原告。本案中的原告因霧霾提出訴請，霧霾對公民皆有影響，可以說是有直接利害關(guān)系之人。但由于目前法律并沒有對環(huán)境行政公益訴訟有任何規(guī)定，因此其主體資格在《行政訴訟法》上的認(rèn)定還有待進(jìn)一步確認(rèn)。

2015年1月1日起施行新《環(huán)境保護(hù)法》，其中第五十八條：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。同時(shí)規(guī)定，提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。顯然，依此規(guī)定，個(gè)人是不能提起公益訴訟的。上文中已定性該案為環(huán)境公益行政訴訟，根據(jù)分析，現(xiàn)行法律都表明個(gè)人不能作為公益訴訟的起訴主體，可見本案現(xiàn)實(shí)的公益訴訟之路行不通。

(二)環(huán)境公益訴訟原告資格確認(rèn)

筆者對于該案的分析，旨在表達(dá)此案對環(huán)境公益訴訟原告資格確認(rèn)的一些啟示，即應(yīng)擴(kuò)大公眾個(gè)人成為環(huán)境公益訴訟訴權(quán)主體。

首先，公眾個(gè)人的環(huán)境公益訴權(quán)是公眾在環(huán)境公共利益受到公權(quán)力主體或私人主體侵害或有侵害可能時(shí)所享有的正當(dāng)司法救濟(jì)權(quán)利，目的是維護(hù)環(huán)境公共利益，功能在于阻止私權(quán)利行為對公共環(huán)境的侵害，同時(shí)制約公權(quán)力的濫用。環(huán)境問題的嚴(yán)重性迫使我們重新考慮傳統(tǒng)程序救濟(jì)制度的合理性，需要給予不同層次的環(huán)境利益以相應(yīng)的救濟(jì)，因此，建立和承認(rèn)公眾個(gè)人的環(huán)境公益訴權(quán)是十分必要的，同時(shí)必須通過法律明確規(guī)定公眾個(gè)人的環(huán)境公益訴權(quán)，使得公眾個(gè)人在行使權(quán)利之時(shí)于法有據(jù)。

其次，在賦予公眾個(gè)人環(huán)境公益訴權(quán)的同時(shí)應(yīng)有適當(dāng)?shù)南拗?。由于公眾環(huán)境公益訴權(quán)與環(huán)境行政權(quán)的行使目的主要都是維護(hù)環(huán)境公共利益，因此就涉及到權(quán)力和權(quán)利配置的問題。前文也提到，環(huán)境公益訴權(quán)相對于國家環(huán)境公權(quán)力來說是處于從屬地位的，那么在法律規(guī)定上也應(yīng)適當(dāng)對公眾行使環(huán)境公益訴權(quán)作些限制。第一，設(shè)置必要的訴權(quán)行使前置程序，這種前置程序表面上是說對公眾環(huán)境公益訴權(quán)的限制，其實(shí)是根據(jù)其屬性本身所要求的，同時(shí)也不會(huì)導(dǎo)致公眾對該項(xiàng)訴權(quán)的濫用；第二，限制環(huán)境公益訴訟被告行為的類型，例如針對單位排污行為的環(huán)境民事公益訴訟就必須只能針對排污單位違反環(huán)境法律的行為提起訴訟，而針對行政機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴訟只能針對行政機(jī)關(guān)的非自由裁量行政行為，這樣可以避免公眾個(gè)人環(huán)境公益訴權(quán)對環(huán)境公權(quán)力的過度干預(yù)；第三，對環(huán)境公益訴權(quán)救濟(jì)方法的限制，救濟(jì)方法要多樣化毋庸置疑，但需要一定的限制，例如對于排污單位判處的罰款金額不能歸原告所有，因?yàn)橐坏砍兜剿饺死妫h(huán)境公益訴訟的目的和作用就很難得到他人、政府以及法院的承認(rèn)。

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作者簡介：吳嘉雯(1990-)，女，漢族，江蘇東臺(tái)人，華東政法大學(xué)，2013級環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D925.1；D922.68

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2015)31-0014-02