劉 露

華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079

一、政府法律顧問制度現(xiàn)狀

(一)政府系統(tǒng)內(nèi)法律顧問存在的問題

各級(jí)政府法制辦公室是政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，政府內(nèi)部法制辦公室在作為政府法律顧問的主體方面，還存在以下兩個(gè)問題:

1.人員素質(zhì)能力問題。各級(jí)政府法制辦公室的人員招收是按照公務(wù)員考試、錄取的程序進(jìn)行的，對(duì)于招考人員的專業(yè)并沒有進(jìn)行明確的區(qū)分選拔，因此法制辦公室的工作人員實(shí)際上并不一定具有對(duì)于法律專門知識(shí)系統(tǒng)理論化的學(xué)習(xí)。

2.法制辦公室職能權(quán)限問題。法制辦公室只有建議權(quán)，并無監(jiān)督權(quán)限。①它做出的決策和行為，所處的出發(fā)點(diǎn)和立場(chǎng)是本級(jí)政府的利益所在。即便某些政府領(lǐng)導(dǎo)做出的具體行政行為有違法、越權(quán)之嫌，法制辦公室人員由于其天然的與政府的關(guān)聯(lián)，它很難完成“顧問”職責(zé)。

(二)政府系統(tǒng)外法律顧問存在的問題

政府系統(tǒng)外的法律顧問，是指政府可以吸收專家、學(xué)者和律師參加進(jìn)入自己的顧問隊(duì)伍，讓他們對(duì)于自己決策和行為的合法性及合理性進(jìn)行專業(yè)的評(píng)判，同時(shí)在一定程度上做出適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)。實(shí)踐中，政府系統(tǒng)外法律顧問主要存在以下幾個(gè)方面的問題:

1.重形式輕實(shí)質(zhì)。領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于法律顧問的重視程度和接納程度直接影響著法律顧問工作效果的好壞。有些政府只是應(yīng)要求出臺(tái)設(shè)立法律顧問的文件，但長(zhǎng)期不向法律顧問咨詢，法律顧問只是設(shè)立出來卻束之高閣難以發(fā)揮效用。

2.顧問的廣度和深度不夠。實(shí)踐中，由于政府機(jī)關(guān)與法律顧問之間是契約關(guān)系加之是外聘人員，因此對(duì)行政事務(wù)中涉密事項(xiàng)有所顧忌，從而把法律顧問工作局限在一些簡(jiǎn)單、傳統(tǒng)的法律服務(wù)事項(xiàng)上。法律顧問服務(wù)的范圍比較有限，介入的程度不深，不能全程介入政府的日常工作，法律顧問發(fā)揮法律服務(wù)的作用大打折扣。②

3.無對(duì)價(jià)支付，顧問積極性不高。實(shí)踐中，律師或?qū)＜覍W(xué)者作為政府法律顧問一般都是無償提供服務(wù)，因?yàn)檎?cái)政中沒有設(shè)立法律顧問開支的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，利益失衡的狀態(tài)，嚴(yán)重挫傷了法律顧問的積極性。

二、政府法律顧問制度的完善

(一)政治決策者層面

各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于政府法律顧問的重視和接納程度是構(gòu)建完善有效的政府法律顧問制度中一個(gè)十分關(guān)鍵的問題。因此我認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是糾正政治決策者的主觀封閉思想，嚴(yán)格要求他們具有依法行政的意識(shí)。政府決策者應(yīng)當(dāng)把法律顧問當(dāng)做政府決策與社會(huì)管理過程中的必要環(huán)節(jié)，讓法律顧問多角度、全方位、全程介入到政府的日常工作，在實(shí)踐中不斷培養(yǎng)自己依法行政的思維和能力，最終讓依法行政成為個(gè)人和政府的行為文化。

(二)制度層面

建立政府相關(guān)問題必須經(jīng)過法律顧問審查、評(píng)價(jià)、提議才得以實(shí)施的這樣一整套的政府法律顧問工作規(guī)則，避免政府在決策的過程中不經(jīng)顧問而一意孤行。同時(shí)，完善政府信息公開的制度內(nèi)容，政府法律顧問有權(quán)查閱、知曉其他可能對(duì)其工作有影響的政府相關(guān)信息，從而幫助法律顧問更好的做出決策和提供法律服務(wù)。除此之外，應(yīng)當(dāng)保障政府法律顧問發(fā)表自己不同意見的權(quán)利和獨(dú)立性。

(三)其他

首先，提高政府法制辦公室人員考錄的專業(yè)要求和能力水平，將政府法制辦公室人員的考錄同其他部門人員的考錄區(qū)分開，或在招收時(shí)明確提出相應(yīng)的專業(yè)要求，提高門檻的設(shè)置。其次，要求政府規(guī)劃出購(gòu)買法律服務(wù)的專項(xiàng)資金，或由中央統(tǒng)一劃撥為各級(jí)政府提供財(cái)力支撐，專門用于各級(jí)政府購(gòu)買法律服務(wù)。最后，為了保證政府法律顧問工作能夠貫穿于政府行政的日常，賦予政府法律顧問匿名舉報(bào)權(quán)，可以交叉舉報(bào)不同地區(qū)政府對(duì)于法律顧問的重視程度不夠或設(shè)而不問現(xiàn)象的存在，由上級(jí)政府作出裁決。

三、個(gè)人設(shè)想

政府法制辦公室附庸于政府，屬于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)，因此決定了它不可能客觀的審查、監(jiān)督自己政府決策的制定和執(zhí)行。我認(rèn)為，是否能將監(jiān)督權(quán)賦予政府系統(tǒng)外法律顧問，同時(shí)賦予其對(duì)于政府規(guī)劃、決策的審查權(quán)。相關(guān)的重要的行政決策必須經(jīng)過法律學(xué)者、專家和律師的審查，有違法以及不合理的部分，交由系統(tǒng)內(nèi)、外法律顧問共同審核提出意見。一個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)本來自己不會(huì)提出反對(duì)意見，但是外部系統(tǒng)提出的反對(duì)意見它必須要進(jìn)行分析，二者在共同分析的基礎(chǔ)上完成一個(gè)行政決策，應(yīng)該可以做到合法、合理、公開。

[ 注 釋 ]

①劉韋.論我國(guó)政府法律顧問制度的現(xiàn)狀及其完善[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2013.

②李俊紅.規(guī)范政府法律顧問制度，全面推進(jìn)法治政府建設(shè)[J].商，2014.

[1]王中華.當(dāng)代中國(guó)律師政治參與研究[M].南京:南京大學(xué)出版社，2012:165.

[2]劉韋.論我國(guó)政府法律顧問制度的現(xiàn)狀及其完善[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2013(11).

[3]李俊紅.規(guī)范政府法律顧問制度，全面推進(jìn)法治政府建設(shè)[J].商，2014(23).

[4]王劍哲.關(guān)于政府法律顧問制度若干問題的探討[J].行政與法制，2002(2).