任建苗

山東大學法學院，山東 濟南 250100

一、我國信訪概況

信訪制度是隨著我國民主觀念的發(fā)展和黨和政府全心全意為人民服務以及走群眾路線的基礎上逐步發(fā)展建立的。在正式的有關信訪條例出臺之前，中央人民政府中已經(jīng)存在接受人民來信來訪的工作機構(gòu)以及政務院頒布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》的相關法律。但此時的信訪并沒有成為一種嚴格意義上的制度。我國信訪的發(fā)展源于1995年國務院制定的《信訪條例》，此部條例初步對信訪的任務、基本原則、受理等事項做出了規(guī)定，是我國第一部嚴格意義上的信訪法律。它的出臺標志著我國的信訪制度走向了規(guī)范化。經(jīng)過10年的探索與發(fā)展，國務院于2005年頒布了修改后的《信訪條例》，對建立聽證制度、強化政府責任要求，以及暢通信訪渠道等方面做出了更加細致明確的規(guī)定。至此，我國的信訪制度基本建立。

根據(jù)我國國務院2005年1月10日頒布的《信訪條例》第二條的規(guī)定:“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反應情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動?！比欢谛旁L制度實施的進程中，出現(xiàn)了些許問題。比如，機構(gòu)龐雜。各信訪機構(gòu)沒有嚴格的分工等級，使得機構(gòu)龐雜，職責不明，管轄混雜，當人民信訪時，會出現(xiàn)各機關互相推諉，或者層層轉(zhuǎn)辦，辦事效率低下的現(xiàn)象。其次，信訪程序的缺失。我國《信訪條例》并沒有對信訪工作做出具體的程序性規(guī)定，有些案件被一拖再拖，甚至成為陳年老案，信訪人只能接二連三的反復信訪，結(jié)果是對人民政府不信任。再次，信訪機構(gòu)權力的缺失。信訪機構(gòu)只是人民信訪與各行政部門之間的橋梁與媒介，沒有權威性和行政權力，這一特點使其在工作中呈現(xiàn)出被動性。最后，信訪者與信訪機構(gòu)的矛盾問題。由于信訪排名制度與地方領導的升遷直接相關，造成信訪壓力大，各地不斷被曝出“截訪”，“黑保安”等事件。雖然十八大后，部分省市已經(jīng)取消排名制。但是，信訪者的人身安全仍然是一個不可小覷的問題。

二、請愿制與信訪制的比較

請愿權是指公民為了維護自身權益或團體、公共利益或特定事項向有關國家機關表達意見，要求其為或不為一定行為的權利。請愿制度源于12世紀的英國。當時的英國議會沒有立法權，如果議會有立法的意愿，只能以請愿的方式向國王提出。如1215年，《自由大憲章》中規(guī)定:“下院有向國王請愿、要求伸張不平的權利?！备鶕?jù)我國國務院《信訪條例》的規(guī)定，我國信訪是指我國人民群眾通過寫信、訪問等形式向黨和政府的各級領導機關、人民團體、企事業(yè)單位及其負責人反映個人或集體意愿的社會政治交往活動。國外的請愿權與中國獨有的信訪制度有很大程度的相似性甚至某些領域的重合性。

首先，范圍的廣泛性。請愿權與信訪制度都具有主體以及信訪事項的廣泛性。任何權利受到侵犯或者對行政及法院的生效裁定不服以及對公共事務有疑問的任何公民都可以向有關機關尋求解決方式。其次，權利的救濟性。請愿權與信訪制度都是對人民權利救濟的有效形式，甚至被當作“公正的最后一道防線”后的再一次的希望。再次，政治參與性。人民通過請愿和信訪，可以了解、監(jiān)督政府機關的活動與決策，以此發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。而政府在信訪或請愿的過程中了解了民意，吸納了民智，因此公共政策的理性化及科學性得到提升。再次，請愿權與信訪的行使，可以有效表達人民的不滿，避免矛盾激化，維護社會穩(wěn)定。

由于請愿制度與信訪制度的相似性，有學者提出將信訪制度直接規(guī)定為請愿制，也有學者認為我國的信訪制就是國外的請愿制，更有學者認為我國應當將請愿權納入我國憲法，成為公民的基本權利。請愿制度與信訪制度雖然在很多方面呈現(xiàn)出相似性甚至重合性，但這兩種制度仍存在其天然的差異性，并不能將兩者簡單等同?？紤]到各國的歷史傳統(tǒng)，社會形態(tài)和法律背景的不同，如果直接將國外的請愿制度移植到我國，恐怕并不會得到很好的效果。而該取其所長，補己所需，以完善自身的制度才是更加可行之策。因此，下文將通過詳細介紹英國、德國和俄羅斯的請愿制度及其特點而對中國的信訪制度提出改進的建議。

三、英國、德國、俄羅斯的請愿制度

1689年，英國《權利法案》第5條規(guī)定:“向國王請愿，乃臣民之權利，一切對此項請愿之判罪或控告，皆為非法?！痹谟堅赣蛇f交請愿書的方式進行。分為公開請愿和對抗私人法案的請愿。公開請愿是指公眾通過議會議員將請愿書交給英國議會的下議院。隨后，請愿書將會被刊印在英國議會事錄上。請愿書一旦被刊印，就會被送到相應的政府部門，各部門首長必須以報告的形式對請愿書做出回應。為了能夠更好的保障公民的請愿權，英國建立了行政監(jiān)察專員制度，其中的議會行政監(jiān)察專員制是專門處理公民向下議院提交請愿書的制度。所謂私人法案是指給予特殊個人或團體以特殊利益的法案，針對私人法案的請愿，請愿者必須要受到私人法案直接而特殊的影響，否則私人法案的提倡者就會反對請愿。英國議會設立了下議院私人法案辦公室和上議院私人法案辦公室以對私人法案請愿提供咨詢。

英國請愿制度的獨特性在于，首先，英國的請愿書應統(tǒng)一交給議會，有一個統(tǒng)一的機構(gòu)集中受理公眾的請愿書。其次，請愿書會被刊印在英國的議會事錄上，并且相應部門的首長必須以報告的形式對請愿書做出回應，充分體現(xiàn)出國家對于請愿者意志的尊重。再次，建立了行政監(jiān)察專員制度。

1949年德國《基本法》第17條規(guī)定:“任何人都有權單獨地或與他人聯(lián)名向相應的機構(gòu)和議會機構(gòu)提出書面申請。”在德國，受理請愿事項的機構(gòu)分別為“適當機構(gòu)”和“議會機構(gòu)”。“適當機構(gòu)”是指，凡是根據(jù)法律能夠滿足請愿者既定的權利訴求的機關即是“適當”的機構(gòu)。因此，立法、行政和司法機關都是可以接受請愿的機關?！白h會機構(gòu)”是指由人民選舉產(chǎn)生、與人民保持密切接觸并代表人民的政治意愿的聯(lián)邦議院。雖然根據(jù)分權原則，行政問題的決定權在于行政機關和法院，議會沒有實際的權利。但聯(lián)邦議院和州議會仍享有程序權利來處理請愿事項。聯(lián)邦議會設有請愿委員會專門處理請愿問題，并設立了中央請愿辦公室來協(xié)助委員會輔助處理請愿事項。請愿委員會有較大的權力，比如可以要求有關機關提供相應的材料，針對請愿的問題進行核實、調(diào)查，甚至針對總統(tǒng)的活動提起的請愿，請愿委員會有權直接向聯(lián)邦總統(tǒng)索取信息。

德國請愿制度的獨特性在于，首先，請愿的受理機構(gòu)有兩個，分別是“適當機構(gòu)”和“議會機構(gòu)”。適當機構(gòu)的范圍非常廣泛，凡是屬于國家機關的都可以成為請愿受理機構(gòu)。其次，雖然聯(lián)邦議院沒有實體的行政權力，但是其仍有程序權利來處理請愿事項。最后，請愿委員會被賦予廣泛的權力以處理請愿事項。

1993年俄羅斯《憲法》第73條規(guī)定:“俄羅斯聯(lián)邦公民享有向國家機關和地方自治機關提出個人愿望以及投送個人和集體呼吁書的權利。”俄羅斯的請愿權主要是公民向國家機關、地方自治機關和公職人員提出書面的建議、聲明或者申訴的權利。同時，也包括公民以口頭的方式向國家機關、地方自治機關提出請求的權利。因此，其行使的請愿權是通過司法性和非司法性兩種程序?qū)崿F(xiàn)的。此外，人權全權代表制度是由憲法規(guī)定的，受理有關公民對國家機關實施的侵害其憲法性權利與自由的控訴。俄羅斯人權全權代表在被授權后，有權進行調(diào)查，提出建議更正行為或提供建議報告。為貫徹憲法“人權”保障原則，《俄羅斯審理公民請愿的規(guī)則》中專門對公民的安全保障作了規(guī)定。另外，俄羅斯《行政違法法典》也不但規(guī)范了俄羅斯公民實現(xiàn)請愿權的程序規(guī)則、訴訟途徑，還規(guī)定了多種對請愿者的救濟途徑。

俄羅斯請愿制度的獨特性在于，首先，公民行使請愿權的主要程序有兩種，分別為司法性和非司法性程序。其次，俄羅斯憲法專門規(guī)定設立人權全權代表制度來受理公民對國家機關的控訴，并賦予其調(diào)查權。最后，俄羅斯頒布多部法律法規(guī)以確保對公民的安全保障，禁止對公民打擊報復，保護公民的信息安全。

四、外國請愿制度對我國信訪制度改革的啟發(fā)

根據(jù)我國相關規(guī)定，辦理信訪的總的原則是“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”，信訪事項涉及下級行政機關或者其工作人員的，直接轉(zhuǎn)送有權處理的行政機關，并抄送下一級人民政府信訪工作機構(gòu)。由于我國信訪機構(gòu)龐雜，歸口不一，很多信訪者不知道自己應該去哪一個部門，找不到對應的行政單位，因此出現(xiàn)信訪的盲目性。有些信訪者甚至為了避免麻煩和引起政府重視而直接去北京信訪。英國的請愿書制度很值得我們借鑒。在英國，公民的請愿書都是統(tǒng)一交給議會，由議會決定相應的行政機關做出處理。我國可以在人民代表大會中設立一個專門委員會，如信訪委員會，專門負責信訪的接收與分配。由其統(tǒng)一接收信訪材料，有效、直接、準確地將信訪事項交由各個負責部門。這樣可以為人民解決不小的麻煩，節(jié)約了人民找不到或找錯信訪機構(gòu)浪費的時間，并且可以有效避免官官相護、層層轉(zhuǎn)辦的問題。

對于信訪中出現(xiàn)的案件被一拖再拖，成為陳年老案的問題，也可以從英國的請愿制度中尋找解決方法。在英國，請愿書一旦通過議會議員將請愿書交給議會的下議院，就會被刊印在英國的議會事錄上，相應部門的首長必須以報告的形式對請愿書做出回應。這一制度的好處在于當請愿書被刊印在議會事錄上后，該請愿便成為一項必須即刻解決的問題，充分體現(xiàn)出國家對于請愿者意志的尊重。我國可以在信訪委員會接收到信訪事項后，將需要解決的問題記錄在案，包括時間、負責機構(gòu)等事項，并要求負責機構(gòu)在收到信訪問題后在規(guī)定的時間內(nèi)予以回答或解決問題。如果該問題得到了解決，則負責機構(gòu)應將該案件反饋于信訪委員會。

相比于德國受理請愿的規(guī)定，“凡是根據(jù)法律能夠滿足請愿者既定的權利訴求的機關即是適當?shù)臋C構(gòu)”，我國的受理機構(gòu)的范圍限制很多。并且，我國信訪機構(gòu)在工作中呈現(xiàn)出被動性，它只是人民與各行政部門之間的橋梁與媒介，沒有權威性和行政權力。在工作中信訪機構(gòu)常常會呈現(xiàn)出力不從心的局面。而德國的請愿委員會權力很大，凡是經(jīng)人民請愿的要求，委員會即有權力要求相應機關提供所需材料、檔案，并且可以組織聽證。因此信訪機構(gòu)如果可以像德國請愿委員會，被授予必要的權威力與相應的行政力，那么信訪的解決會更加高效、便民。

雖然十八大后，部分省市已經(jīng)取消排名制。但是，信訪者的人身安全仍然是一個不能掉以輕心的問題。因為，不論是否有信訪排名，信訪行為本身就是對行政工作的一種質(zhì)疑甚至否認。其中不乏刁蠻的信訪者無理取鬧的信訪者，非要做到“不達目的誓不罷休”的地步，對社會及行政工作造成影響。所以地方政府為了政績而息訪，對于信訪公民進行收買欺騙，甚至打擊迫害，從而誘發(fā)更多的信訪案件。我國的《信訪條例》第46條規(guī)定“打擊報復信訪人，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分或者紀律處分。”但僅有這一條相關條例是遠遠不夠的，事實的發(fā)生也足以證明。對此，我國可以借鑒俄羅斯的做法，專門頒布有關法律保障公民的人身安全。在賦予公民廣泛的批評、建議等權利的同時，禁止任何人、任何機關對其打擊報復，不允許泄露請求的內(nèi)容以及公民私人生活的信息等以保障公民的人身安全。

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