劉張彬

北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871

環(huán)境公益訴訟并不是一個(gè)新興的制度，在發(fā)達(dá)的法治國(guó)家，環(huán)境公益訴訟已經(jīng)形成了一套較完備的制度和體系，而在我國(guó)尚屬新鮮事物。柴靜的《蒼穹之下》紀(jì)律片的播出，曾引發(fā)了政府和國(guó)民對(duì)環(huán)境保護(hù)的高度關(guān)注和思考。而一系列突發(fā)的環(huán)境事件，比如河北鋼鐵公司大氣污染事件、華電四川攀枝花三維發(fā)電廠、攀枝花鋼鐵(集團(tuán))公司空氣污染事件和最近發(fā)生的福建PX項(xiàng)目爆炸，不斷地敲打著國(guó)人的神經(jīng)，激發(fā)了國(guó)人對(duì)環(huán)境污染的深刻反思，同時(shí)也暴露出我國(guó)在環(huán)境保護(hù)方面存在的巨大漏洞，反映了我國(guó)在相關(guān)法律和制度方面的缺失。

一、公益訴訟的立法過(guò)程

隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，在工業(yè)化和城市化建設(shè)的過(guò)程中，由于對(duì)環(huán)境保護(hù)缺乏足夠的重視，環(huán)境事件屢屢發(fā)生，矛盾突顯，在此大環(huán)境下，2002年頒布的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法就提出“公眾環(huán)境權(quán)益”的概念，我國(guó)行政訴訟法第2條也有相關(guān)的規(guī)定，2005年12月3日，國(guó)務(wù)院通過(guò)的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》明確指出要充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，加強(qiáng)對(duì)各種環(huán)境違法行為的監(jiān)督和制裁。這是國(guó)務(wù)院首次在文件中明確提出推動(dòng)環(huán)境公益訴訟，可見(jiàn)政府已高度重視環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，而在2007年的民事訴訟法修改中正式制定環(huán)境公益訴訟制度。2011年，國(guó)家加大環(huán)境保護(hù)力度，一批重要的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)進(jìn)入修訂程序或者已經(jīng)出臺(tái)，環(huán)境立法成效顯著，一批排污標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范集中發(fā)布，相關(guān)領(lǐng)域的環(huán)境執(zhí)法繼續(xù)加強(qiáng)。另外“自然之友”和重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)起訴云南省陸良化工實(shí)業(yè)有限公司鉻渣污染一案，在曲靖市中級(jí)人民法院獲得立案，這是環(huán)保公益組織第一次獲得環(huán)境公益訴訟的原告資格，具有里程碑意義，首開(kāi)環(huán)保非政府組織介入環(huán)境公益訴訟的先河。

二、環(huán)境公益訴訟制度存在的問(wèn)題

(一)訴訟主體過(guò)于寬泛

新《民事訴訟法》將公益訴訟提起的主體限定在“國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，一來(lái)直接將公民這一重要的訴訟主體排除在外，而公民作為社會(huì)生活中最為基礎(chǔ)的一部分，這種侵害社會(huì)公共利益的行為會(huì)直接或者間接地侵犯公民的權(quán)益，同時(shí)公民也是社會(huì)生活最活躍的分子，是行使監(jiān)督權(quán)的重要組成部分，因此將公民排除在外顯然不能很好地發(fā)揮公益訴訟的目的;其次，新《民事訴訟法》對(duì)提起公益訴訟主體的規(guī)定也過(guò)于寬泛，它只是籠統(tǒng)地規(guī)定了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”可以提起公益訴訟，而沒(méi)有明確由哪些組織和機(jī)關(guān)提起，同時(shí)缺乏對(duì)它們提起公益訴訟的監(jiān)督機(jī)制，不能保證這些機(jī)構(gòu)真正履行起環(huán)境公益訴訟的職責(zé)。此外，當(dāng)機(jī)關(guān)作為訴訟主體時(shí)，機(jī)關(guān)既作為管理者，又作為訴訟主體，既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員，如何保證公正地行使這項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)也是值得探討的問(wèn)題。

(二)公共利益的不確定性

公共利益到底是什么?這其實(shí)是一個(gè)仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智的問(wèn)題，很難有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。公共利益牽涉到公共的范圍大小和利益的內(nèi)容等問(wèn)題。其實(shí)公共的概念總是和一定的區(qū)域相聯(lián)系，是一定區(qū)域內(nèi)主體利益的體現(xiàn)，于此同時(shí)就會(huì)出現(xiàn)超越這一區(qū)域范圍的人們的公共利益的問(wèn)題，這樣一來(lái)就會(huì)出現(xiàn)公共范圍界限的模糊;同時(shí)公共利益利益的內(nèi)容同樣具有不確定性，在不同的時(shí)期，不同的國(guó)家，由于實(shí)際需要和價(jià)值觀的不同，人們判斷利益的標(biāo)準(zhǔn)也是不一樣的，因此無(wú)法對(duì)公共利益的內(nèi)容進(jìn)行定型，同時(shí)，公共利益的內(nèi)容也有一個(gè)不斷變化的過(guò)程，在不同時(shí)代，公共利益的內(nèi)容肯定是存在很大區(qū)別的。如在美國(guó)，《憲法》第5修正案將公用征收的目的明確限定為“公共使用”，隨著公共需要的不斷拓展，法院為了使政府免受制于公共使用才可以行使征收權(quán)而對(duì)公共使用做擴(kuò)大的解釋，即將“公共使用”解釋為“公共利益”、“公共目的”、“公共需要”、“公共福利”。①-公共利益公共范圍大小的不確定性，利益內(nèi)容評(píng)判的主觀性和變化性使得公共利益具有不確定性，很難對(duì)公共利益作出明確的規(guī)定，也就使得在公益訴訟中對(duì)侵犯公共利益的行為進(jìn)行訴訟這一標(biāo)準(zhǔn)具有了模糊性。

(三)操作缺乏實(shí)體法支持

《憲法》第12條規(guī)定:“國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)，禁止任何組織或個(gè)人用任何手段侵占或破壞國(guó)家或集體的財(cái)產(chǎn)”?！睹穹ㄍ▌t》第5條規(guī)定:“公民、法人的合法民事權(quán)益受法律保護(hù)，任何組織和個(gè)人不得侵犯”。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)污染環(huán)境的行為也做出了明確的規(guī)定，要求相關(guān)主體停止侵害，并根據(jù)相關(guān)法律和當(dāng)事人的要求賠償受害者的利益。雖然這些法律的規(guī)定都涉及到了公共利益的問(wèn)題，對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)做出了明確的規(guī)定，但未免過(guò)于籠統(tǒng)、含糊，缺乏對(duì)公共利益具體的規(guī)定，降低了可操作性，導(dǎo)致保護(hù)公共利益的行為缺乏強(qiáng)有力的制度和法律支持，使得這種保護(hù)在某種程度上只能流于形式和口號(hào)。

(四)缺乏法律的明確規(guī)定

公共利益訴訟作為一個(gè)全新的領(lǐng)域理應(yīng)確立相應(yīng)的法律制度進(jìn)行規(guī)范。首先，在實(shí)體法上，如上所訴，新《民事訴訟法》雖然規(guī)定了在環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等事件中，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以對(duì)侵犯公共利益的行為進(jìn)行起訴，但規(guī)定的主體過(guò)于狹窄;同時(shí)，公共利益的界定缺乏一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，需要制定法律或司法解釋等進(jìn)一步明確，只有這樣才能為實(shí)際的操作提供強(qiáng)有力的法律保障;在程序法上，應(yīng)該制定詳細(xì)完備的制度對(duì)起訴、受理、審理以及受理過(guò)程的公開(kāi)性等一系列問(wèn)題進(jìn)行明確的規(guī)定，公益訴訟作為一種區(qū)別于傳統(tǒng)訴訟的一種制度，有其固有的特殊性，因此，需要制定更加完備的程序，通過(guò)程序上的合理保證實(shí)體法上的公平正義。

三、對(duì)環(huán)境公益訴訟制度完善的構(gòu)想

任何制度的建立都不是完美無(wú)缺的，環(huán)境公益訴訟還缺乏足夠的司法實(shí)踐，對(duì)其認(rèn)識(shí)難免有片面，筆者認(rèn)為可以從以下方面予以完善。

(一)進(jìn)一步明確起訴資格

雖然我國(guó)目前的《民事訴訟法》將與案件沒(méi)有直接利害關(guān)系的相關(guān)機(jī)關(guān)和組織納入到訴訟主體的范圍，有利于更好地維護(hù)公共利益，但這種規(guī)定沒(méi)有將公民這一積極且富有活力的主體納入進(jìn)來(lái)，不利于公民充分行使監(jiān)督權(quán)維護(hù)自己的合法權(quán)益，借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大公益訴訟的起訴資格，規(guī)定公民在一定的情況下可以提起公益訴訟;同時(shí)，我國(guó)的《民事訴訟法》對(duì)起訴主體的資格規(guī)定的又過(guò)于寬泛，應(yīng)通過(guò)具體的法律或司法解釋對(duì)哪些國(guó)家機(jī)關(guān)和組織對(duì)何種事件享有環(huán)境公益訴訟起訴資格做出明確規(guī)定，同時(shí)明確這些起訴主體的責(zé)任和義務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)督和管理，建立明確的評(píng)價(jià)機(jī)制，使得公益訴訟真正落實(shí)到實(shí)處。

(二)環(huán)境公益訴訟不應(yīng)受訴訟時(shí)效的限制

為了使權(quán)利受到侵害的自然人、法人和其他組織盡快向法院尋求救濟(jì)和節(jié)省司法資源，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，我國(guó)現(xiàn)行三大訴訟法均規(guī)定了訴訟時(shí)效制度，要求當(dāng)事人必須在一定的期限內(nèi)提起訴訟，否則侵害人將獲得一種抗辯權(quán)，阻止受侵害人通過(guò)法律途徑主張失去的利益。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定因環(huán)境污染引起的侵權(quán)訴訟的時(shí)限3年。而最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)民法通則〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》第170條規(guī)定:“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營(yíng)、管理的國(guó)家財(cái)產(chǎn)受到侵害的，不受訴訟時(shí)效期間的限制?！边@是為了更好地保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)，而環(huán)境公益訴訟是為了更好地維護(hù)公共利益和社會(huì)利益，具有更高的保護(hù)價(jià)值。因此，環(huán)境公益訴訟只有不受訴訟時(shí)效的限制，才能更好地發(fā)揮作用。

(三)合理分配環(huán)境公益訴訟訴訟費(fèi)用

公益訴訟的目的是為了維護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)個(gè)人與個(gè)人間、個(gè)人與集體間利益的公平分配，然而，環(huán)境公益訴訟一般涉及的訴訟標(biāo)的額較大，隨之而來(lái)的便是高額的訴訟費(fèi)用，加之收集證據(jù)、鑒定等花費(fèi)的費(fèi)用，可以說(shuō)是一筆較大的開(kāi)銷，倘若由起訴的個(gè)人或者單位負(fù)擔(dān)，將大大增加起訴人的成本，打消其訴訟的積極性，因此應(yīng)采取合理的措施解決這一問(wèn)題。我認(rèn)為，可以有兩種方式，首先可以建立公益訴訟特殊的訴訟費(fèi)用繳納機(jī)制，允許訴訟主體暫時(shí)不交公益訴訟的起訴費(fèi)用，待官司打完之后，由敗訴的損害公共利益的一方承擔(dān)，如若損害公共利益的一方勝訴，則由國(guó)家負(fù)擔(dān);另外可以考慮設(shè)立公益訴訟方面專門(mén)的基金會(huì)，公益訴訟基金來(lái)源可由國(guó)家財(cái)政撥款、社會(huì)捐助以及被告敗訴后支付的無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的賠償金或補(bǔ)償金組成，公益訴訟的原告在提起公益訴訟之前可以向公益訴訟基金會(huì)申請(qǐng)公益訴訟費(fèi)用或在敗訴后申請(qǐng)由基金會(huì)支付一定數(shù)額的補(bǔ)償金。②

(四)防止濫用環(huán)境公益訴訟的規(guī)定

環(huán)境公益訴訟中，原告范圍的擴(kuò)大，訴訟時(shí)效的延長(zhǎng)，再加上訴訟費(fèi)用新的分配機(jī)制等，都為濫訴開(kāi)啟了方便之門(mén)。保護(hù)公共利益的同時(shí)，也應(yīng)很好地考慮如何避免濫訴，避免訴訟資源浪費(fèi)的問(wèn)題。

1.要加強(qiáng)立法，進(jìn)一步明確起訴主體和公共利益的范圍。對(duì)公民、機(jī)關(guān)和相關(guān)組織所擁有的起訴主體資格進(jìn)行明確的規(guī)定，在保證了訴訟主體廣泛性的同時(shí)，防止濫用公益訴訟的發(fā)生;同時(shí)要對(duì)公共利益的內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格界定，明確公共利益的內(nèi)涵和外延，使得公共利益訴訟的訴訟標(biāo)的有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn);

2.設(shè)立行政先置程序。可以借鑒勞動(dòng)合同制度的規(guī)定，讓起訴人在提起訴訟前一定期限內(nèi)通知行政機(jī)關(guān)及相關(guān)當(dāng)事人，首先由行政機(jī)關(guān)做出行政處理，之后起訴人才可以訴諸于法律，起訴至法院，提起環(huán)境公益訴訟。這種行政先置程序?qū)E訴能夠起到一定的預(yù)防作用。③

一如前述，我們的環(huán)境公益訴訟制度還不完善，任重而道遠(yuǎn)，特別是在這個(gè)霧霾肆虐的時(shí)期，加快其完善更突顯在現(xiàn)實(shí)中的重要性。

[ 注 釋 ]

①關(guān)于美國(guó)征收法制中公共利益的演變，陳銘聰.美國(guó)征收法制中公共利益的研究[J].三江高教，2012(2):64-68.

②張曉玲.論行政公益訴訟權(quán).[EB/OL].中國(guó)法律信息網(wǎng)，2013-12-21.

③楊春梅.環(huán)境公益訴訟制度研究[C].生態(tài)文明與環(huán)境資源法——2009年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)(年會(huì))，2009.

[1]李勁.環(huán)境公益訴訟新探[J].法學(xué)雜志，2008(5).

[2]黃學(xué)賢.行政公益訴訟若干熱點(diǎn)問(wèn)題探討[J].法學(xué)，2005(10).

[3]黃學(xué)賢.行政訴訟中的情況判決探討[J].行政法學(xué)研究，2005(3).

[4]楊留強(qiáng)，王彥昕.我國(guó)環(huán)境公益訴訟立法問(wèn)題的探討[J].廣州環(huán)境科學(xué)，2007(4).