摘要：在大部制改革背景下，通過對北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展問題及與行政體制之間的關(guān)系分析，探索北部灣行政體制改革的原則與措施，為有效提升政府的公共服務(wù)水平，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的科學(xué)發(fā)展提供了科學(xué)依據(jù)。

關(guān)鍵詞：大部制 北部灣 行政體制

一、大部制背景下北部灣行政體制改革的形勢要求

當(dāng)前行政體制改革的方向是通過整合現(xiàn)有的行政資源，重新配置，實現(xiàn)行政職能的優(yōu)化升級。這種方式是成熟市場經(jīng)濟(jì)國家通行的行政管理方式，即大部制。大部制改革的方向是最大限度地避免政府職能交叉，提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量。借鑒國內(nèi)外行政體制改革的大部門模式，有助于合理配置廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)行政管理部門的職能，實現(xiàn)區(qū)域行政改革與經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的和諧統(tǒng)一，提升北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的國際競爭實力。

廣西北部灣作為我國第一個國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，具有重要的戰(zhàn)略地位。它是西部大開發(fā)唯一一個臨海區(qū)域，與東盟國家既有海上通道又有陸地接壤，區(qū)位優(yōu)勢明顯，是中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)的核心區(qū)域。加快北部灣區(qū)域行政體制改革與發(fā)展，能夠為中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)濟(jì)交流與合作提供有利的政治基礎(chǔ)，促進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)的迅速發(fā)展。[1]

隨著北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的國際定位與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，當(dāng)前區(qū)域行政機(jī)構(gòu)設(shè)置已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。我們根據(jù)經(jīng)濟(jì)與政治的辯證關(guān)系分析，行政體制改革和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在著對立統(tǒng)一的關(guān)系。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是行政區(qū)劃調(diào)整、改革的根本動力，在一定程度上決定行政區(qū)劃調(diào)整和變更的方向。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)要求的行政體制模式能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反之，則阻礙其發(fā)展。[2]但當(dāng)前北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)行政體制的主要問題是行政一體化與經(jīng)濟(jì)一體化不匹配。而且行政制度建設(shè)比較緩慢，改革和研究的空間都比較大。因此，推進(jìn)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)行政體制改革是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的制度保障。

二、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展中的問題

1、體制錯位，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)是華南、西南和東盟經(jīng)濟(jì)圈的交匯區(qū)域，主要包括南寧、北海、欽州、防城港四個核心城市所轄區(qū)域范圍，區(qū)位優(yōu)勢明顯。但是，目前四個城市體制錯位，各自獨立發(fā)展經(jīng)濟(jì)，發(fā)展水平不平衡，發(fā)展模式難以為繼。四個獨立的行政建制與北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、總體戰(zhàn)略在體制上不相一致。這種體制錯位給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來很大阻礙，與珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、長株潭經(jīng)濟(jì)區(qū)相比，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)目前還難以起到帶動周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長“領(lǐng)頭羊”的作用。

2、重復(fù)建設(shè)，缺乏協(xié)調(diào)。在目前的區(qū)域行政體制條件下，由于地方利益的強(qiáng)化和利益主體的多元化，雖然都能意識到區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展能帶來多贏的局面，但區(qū)域內(nèi)缺乏一種富有成效的區(qū)域治理制度和合理的產(chǎn)業(yè)布局，同質(zhì)化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致各地區(qū)重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)生無序爭奪資源，無法形成生產(chǎn)要素的良性互補(bǔ)，各地紛紛上馬類似項目，盲目攀高比大，使區(qū)域內(nèi)公共管理失調(diào)，極大地影響了區(qū)域整體綜合經(jīng)濟(jì)實力和區(qū)域?qū)ν飧偁幜?。[3]像北海、欽州、防城港三城市發(fā)展水平相近，資源同質(zhì)化程度高，發(fā)展條件相同，各地之間在投資和市場上競爭非常激烈。如三大城市的港口建設(shè)都提出要打造大西南面向東盟市場最便捷的出?？?，每個港口都想盡辦法爭取貨源，圍繞本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益出臺政策，不可避免地會出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)，造成資源的浪費，在這種無序的競爭中，潛藏著深刻的危機(jī)。

3、法律建設(shè)不完善。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)法律建設(shè)缺乏整體性和科學(xué)性，這與行政管理體制有直接的聯(lián)系。各個地方政府出于實現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的考慮，在制定地方法規(guī)時立足本地利益的維護(hù)，從而形成部門本位主義和地方保護(hù)主義，阻礙了區(qū)域合作向縱深方向發(fā)展。另外，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展離不開區(qū)域周邊及區(qū)域內(nèi)部法制方面的協(xié)作，但是這種協(xié)作水平并不高，因為在立法、執(zhí)法編制缺乏科學(xué)性，立法、執(zhí)法協(xié)作和立法完善方面也沒有足夠的經(jīng)驗。[4]

三、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)行政體制改革的原則

1、北部灣行政體制改革要實現(xiàn)大部制改革的理念和宗旨，政府以提供最優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)為關(guān)鍵。把政府的管理能力和其應(yīng)有的責(zé)任聯(lián)系起來，突出政府公共行政的服務(wù)職能。不需要大規(guī)模的重組，業(yè)務(wù)相關(guān)或相近的幾個部門適當(dāng)?shù)卦鰷p，避免職能交叉、政出多門、相互推諉現(xiàn)象的發(fā)生。根據(jù)國外經(jīng)驗看，通常是職能相近的一些部門合并，差距太大就會造成大部門內(nèi)部各司局自成體系，極大地增加部內(nèi)協(xié)調(diào)成本，造成政治被官僚操作的層面。應(yīng)理出頭緒，實現(xiàn)業(yè)務(wù)程序一條龍，明確職責(zé)與分工，公開辦事流程及相關(guān)部門責(zé)任。其核心是轉(zhuǎn)變政府職能，目標(biāo)是建立規(guī)范的公共服務(wù)型政府。

2、北部灣行政體制改革需要有成熟的理論指導(dǎo)和與其相配套法律制度為保障。改革的實踐需要在理論的基礎(chǔ)上結(jié)合實際情況循序漸進(jìn)的推進(jìn)。立法是改革的保障，西方改革成功的經(jīng)驗之一就是立法先行，用相應(yīng)的法律保障改革的實行，把改革的過程、決策、實施制度化。

3、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的原則。行政管理體制改革必須沿著科學(xué)發(fā)展方向，堅持協(xié)調(diào)平衡和可持續(xù)的原則。北部灣行政體制改革應(yīng)充分考察國際社會環(huán)境，樹立贏得長遠(yuǎn)利益的戰(zhàn)略。行政機(jī)構(gòu)改革盡量與國際經(jīng)濟(jì)行為相適應(yīng)，在充分發(fā)揮市場配置資源基礎(chǔ)性作用的前提下，從規(guī)劃、政策、法規(guī)、科技、資金、市場、體制等各方面統(tǒng)一考慮，調(diào)動公共資源，引導(dǎo)社會力量，重點協(xié)調(diào)任務(wù)重和政策性強(qiáng)的部門，同時注重強(qiáng)勢部門和弱勢部門的權(quán)力平衡及人員分配，實現(xiàn)部門之間的良性互動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會、人與自然、國內(nèi)與國外的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

4、大部制改革是一個動態(tài)化的過程，需要逐步推進(jìn)。要根據(jù)北部灣的社會經(jīng)濟(jì)狀況和國家需求變化做出相應(yīng)的調(diào)整分步實施，逐級實現(xiàn)。大部制改革應(yīng)處理好經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)外環(huán)境的關(guān)系，保持內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。從長期性觀察政府承擔(dān)的職能是運(yùn)動發(fā)展的，基于大部制框架下的北部灣行政體制改革應(yīng)該是政府職能新陳代謝的過程。

四、北部灣行政體制改革的措施

“大部制”是成熟市場經(jīng)濟(jì)國家通行的行政管理方式?！按蟛恐啤币彩俏覈袌鼋?jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展的必然要求。自國務(wù)院批準(zhǔn)實施《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》以來，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展的步伐加快，經(jīng)濟(jì)體制逐漸成熟，社會持續(xù)發(fā)展。但在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展同時也有一些亟待完善的地方，因此，應(yīng)當(dāng)在發(fā)展過程中準(zhǔn)確定位，科學(xué)規(guī)劃，客觀分析新形勢下的新問題，積極探索北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)行政體制改革的措施。

（一）樹立國際區(qū)域發(fā)展公共服務(wù)的觀念

我國政府與行政管理體制改革的目標(biāo)是要建立規(guī)范的公共服務(wù)型政府，要求政府為全社會廣大公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這也是大部制的總目標(biāo)。

廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)要進(jìn)行區(qū)域公共問題治理機(jī)制的創(chuàng)新，還必須注意實現(xiàn)從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策的轉(zhuǎn)變——經(jīng)濟(jì)區(qū)域城市間政策一體化。隨著廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的開發(fā)上升為國家戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)區(qū)行政體制改革的進(jìn)程將會進(jìn)一步提速。地方政府樹立大局意識和國際戰(zhàn)略眼光，準(zhǔn)確定位北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)面向的市場是國際性的，交流的伙伴是東盟十國。因此，政府應(yīng)樹立國際區(qū)域發(fā)展公共服務(wù)理念，以管理和服務(wù)區(qū)域性公共事務(wù)為方向，借鑒國內(nèi)外大部制改革的經(jīng)驗，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)突破地域限制，根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及資源稟賦劃分政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的服務(wù)職能。實現(xiàn)北部灣地區(qū)管理服務(wù)職能區(qū)域化，有效配置不同地區(qū)資源信息的共建共享。[5]如在北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的港口發(fā)展中，欽州、北海、防城港均為港口城市，可走優(yōu)勢互補(bǔ)、三港共贏、共同開發(fā)，增強(qiáng)整體競爭力，適應(yīng)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的新模式，即建立以欽防北地區(qū)為中心的核心層，充分利用其地理和資源優(yōu)勢，形成“港口經(jīng)濟(jì)圈”。

（二）以科學(xué)轉(zhuǎn)變職能為目標(biāo)完善體制機(jī)制建設(shè)

任何行政管理體制的改革，都需要政治體制等環(huán)境力量的支持。任何理念的實現(xiàn)也都需要制度的保障。傳統(tǒng)上我國經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的地方政府，只傾向于面向經(jīng)濟(jì)區(qū)的內(nèi)部政策，缺乏面向國外和區(qū)域間的區(qū)域公共政策。北部灣行政管理體制改革的目標(biāo)是既要調(diào)動區(qū)域內(nèi)各個地方的積極性、又要實現(xiàn)統(tǒng)一目標(biāo)，使各地區(qū)為獲得自身利益的努力有利于實現(xiàn)總體戰(zhàn)略。北部灣行政體制規(guī)劃應(yīng)根據(jù)區(qū)域發(fā)展的宏觀需要，由自治區(qū)政府牽頭建立具體的區(qū)域一體化機(jī)制。

一是建立北部灣區(qū)域行政決策機(jī)制。著眼于北部灣區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，立足自身優(yōu)勢，在整合行政資源的過程中，建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制，包括行政決策中樞機(jī)制、咨詢論證機(jī)制和信息公開機(jī)制的民主化決策制度，進(jìn)一步提高行政決策的科學(xué)性。

二是建立北部灣區(qū)域行政的協(xié)調(diào)機(jī)制，任何行政體制改革都是權(quán)力和利益重新分配，重組或新設(shè)立的部門具有較為獨立、完整的行政資源和權(quán)力系統(tǒng)，各大行政機(jī)構(gòu)內(nèi)外協(xié)調(diào)較困難，這需要建立區(qū)域行政一體化的協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)域決策執(zhí)行情況。

三是建立科學(xué)合理的行政監(jiān)督評價機(jī)制。在北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展中，地方政府間合作的核心是利益的調(diào)節(jié)與再分配，局部利益和整體利益必然會沖突，對政府間的合作形成障礙。因此，必須建立一套科學(xué)合理的行政監(jiān)評體系，包括建立北部灣區(qū)域行政一體化的監(jiān)督評價組織機(jī)構(gòu)、監(jiān)督評價的法律依據(jù)、監(jiān)督評價的方法等?？稍诒辈繛硡^(qū)域設(shè)立專門的組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對區(qū)域發(fā)展的監(jiān)督與評估。 [6]

四是建立統(tǒng)一的信息資源交換體系，健全利益共享與補(bǔ)償機(jī)制。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)是一個整體，整體的發(fā)展不能損害到弱勢地區(qū)的正當(dāng)利益。因此，政府要客觀協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策的關(guān)系，本著利益共享的原則，通過交換資源和信息、技術(shù)共享，統(tǒng)一談判目標(biāo)，采取有效的集體行動，逐漸形成有區(qū)域特色的產(chǎn)業(yè)布局。廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)域市政府間可以通過持續(xù)的對話交流信息，通過多種合作形式，如定期共同舉辦北部灣（廣西）經(jīng)濟(jì)區(qū)域市合作峰會，建立持久的利益關(guān)系，從而合理共享利益。[5]

五是建立區(qū)域范圍的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)北部灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本，綜合運(yùn)用行政手段和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施和建設(shè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，實現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域整體化、法制化、規(guī)范化。建立跨行政區(qū)的生態(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)地區(qū)間的密切配合，整合生態(tài)補(bǔ)償資金和資源，共同促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)人與自然、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與自然的和諧。

（三）建立和健全法律法規(guī)，營造良好的法制環(huán)境

北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)是我國唯一具備國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作功能的綜合配套改革試驗區(qū)，經(jīng)濟(jì)區(qū)法制的建設(shè)不能閉門造車，必須“走出去”。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)在制定法律法規(guī)過程中，各要素的考慮應(yīng)與國際貿(mào)易組織的基本原則一致，樹立規(guī)范國際經(jīng)濟(jì)合作行為的意識。立法時要尊重國際多邊和雙邊條約，既結(jié)合國內(nèi)法又結(jié)合國際法，兼容國際國內(nèi)法律，使其協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上發(fā)揮經(jīng)濟(jì)區(qū)域法律法規(guī)的最大效率。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展不僅需要國家現(xiàn)有法律、法規(guī)的支撐，更迫切地需要制定一些新的法規(guī)和政府規(guī)章。如應(yīng)盡快建立起有利于經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和管理的法律體系和保障北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政府間合作協(xié)調(diào)的法律法規(guī)，以法律的強(qiáng)制力來規(guī)范約束地方政府間競爭合作的行為。通過建立、健全法制促進(jìn)對經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展過程和發(fā)展成果的保護(hù)。[7]

參考文獻(xiàn)：

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作者簡介：武付華（1981-），山東菏澤人，河池學(xué)院講師，研究方向：馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。

（責(zé)任編輯：楊立民）

基金項目：廣西哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題“廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)行政管理體制與機(jī)制研究”（11BZZ011）、廣西高等學(xué)校重點資助科研項目“基于主體功能區(qū)的廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政府合作整體性治理模式研究”（201202ZD084）。