●連云港市人民檢察院課題組/文

職務(wù)犯罪線索管理機(jī)制的優(yōu)化

●連云港市人民檢察院課題組*江蘇省連云港市人民檢察院［222006］本文為2015年江蘇省檢察院重點(diǎn)課題成果。課題負(fù)責(zé)人：連云港市人民檢察院檢察長(zhǎng)汪躍，課題組成員：呂恒仁、周小純、魏洋、何帥彤。/文

摘要：內(nèi)容職務(wù)犯罪線索在職務(wù)犯罪偵查工作中起著基礎(chǔ)性作用。司法實(shí)踐中，職務(wù)犯罪線索管理在機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌化、儲(chǔ)備規(guī)范化和運(yùn)用一體化等方面存在諸多問題。對(duì)此，從健全管理組織、規(guī)范管理制度、完善工作機(jī)制等方面探尋改進(jìn)舉措，是加強(qiáng)職務(wù)犯罪線索管理的必由路徑。

關(guān)鍵詞：職務(wù)犯罪線索管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌化儲(chǔ)備規(guī)范化運(yùn)用一體化

職務(wù)犯罪線索是指反映一定的特定事實(shí)（即涉嫌職務(wù)犯罪）、經(jīng)過篩選具備偵查價(jià)值、能夠借此獲取證據(jù)或查清犯罪事實(shí)的信息,其在職務(wù)犯罪偵查工作中起著基礎(chǔ)性作用。職務(wù)犯罪線索的有效管理，是檢察機(jī)關(guān)掌握職務(wù)犯罪偵查主動(dòng)權(quán)，切實(shí)查辦職務(wù)犯罪案件的重要前提。然而，司法實(shí)踐中，職務(wù)犯罪線索管理在機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌化、儲(chǔ)備規(guī)范化和運(yùn)用一體化等方面存在諸多問題，需要予以進(jìn)一步優(yōu)化。

一、職務(wù)犯罪線索管理的缺陷

為客觀反映職務(wù)犯罪線索管理存在的問題，筆者以A省B市檢察機(jī)關(guān)為樣本進(jìn)行考察。在對(duì)該市五年來職務(wù)犯罪線索來源、成案率和對(duì)查辦職務(wù)犯罪案件貢獻(xiàn)率等數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析后，不難發(fā)現(xiàn)，該市職務(wù)犯罪線索的受理和處理呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是職務(wù)犯罪線索占舉報(bào)線索比重偏低；二是受理舉報(bào)的職務(wù)犯罪線索成案率非常低；三是舉報(bào)中心受理職務(wù)犯罪線索比例雖高，但立案查辦的職務(wù)犯罪案件卻主要來源于職務(wù)犯罪偵查部門自行發(fā)現(xiàn)、紀(jì)檢監(jiān)察部門移送和查辦其他案件發(fā)現(xiàn)。

A省B市舉報(bào)中心受理舉報(bào)線索及偵查部門查辦職務(wù)犯罪線索來源情況表

上述情況表明，舉報(bào)線索始終是職務(wù)犯罪線索的

重要來源，但其利用成效遠(yuǎn)不能滿足職務(wù)犯罪偵查工作的需要。這與職務(wù)犯罪線索管理存在諸多問題，導(dǎo)致線索價(jià)值不能充分發(fā)揮和利用有關(guān)。

（一）涉及部門多而協(xié)調(diào)不足，低效現(xiàn)象突出

根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟規(guī)則》）有關(guān)規(guī)定，舉報(bào)中心負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理舉報(bào)線索，其他部門或者人員對(duì)所接受的犯罪案件線索，應(yīng)當(dāng)在七日以內(nèi)移送舉報(bào)中心，舉報(bào)中心根據(jù)具體情況和管轄規(guī)定，在七日以內(nèi)將線索移送有關(guān)部門。職務(wù)犯罪線索從受理、登記、評(píng)估、分流到歸檔保存，其間經(jīng)由多個(gè)部門、多個(gè)環(huán)節(jié)、多個(gè)系統(tǒng)環(huán)境，大量時(shí)間浪費(fèi)在流轉(zhuǎn)程序中，不僅使一些有成案價(jià)值的職務(wù)犯罪線索失去查處時(shí)機(jī)，而且增加了信息泄露的可能性。

（二）管理方式簡(jiǎn)單粗放，增值服務(wù)能力低下

隨著職務(wù)犯罪線索受理渠道不斷拓寬，線索材料尤其是舉報(bào)線索的數(shù)量與日俱增。然而，由于職務(wù)犯罪線索管理缺乏具體細(xì)致的操作規(guī)范，線索登記內(nèi)容粗糙，加之舉報(bào)中心對(duì)是否存在職務(wù)犯罪問題的敏銳性及判斷分析能力難以等同于偵查部門，導(dǎo)致職務(wù)犯罪線索在舉報(bào)中心管理過程中不僅無法增添新的信息情報(bào)等，反而可能在登記、分流中流失部分原有價(jià)值。

（三）管理職能虛置，督辦反饋執(zhí)行不到位

雖然《刑事訴訟規(guī)則》、《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范》等明確規(guī)定了職務(wù)犯罪線索管理各相關(guān)部門的職能分配，但由于分屬不同部門，舉報(bào)中心無法直接介入偵查部門的線索初查活動(dòng)，對(duì)移送偵查部門的職務(wù)犯罪線索處理情況不能做到實(shí)時(shí)了解。從辦案實(shí)際情況看，舉報(bào)中心只能對(duì)線索進(jìn)展情況進(jìn)行形式上的督辦，缺乏實(shí)質(zhì)性的外部制約，對(duì)線索后期辦理情況的督辦和結(jié)果反饋工作難以及時(shí)有效地執(zhí)行。

（四）就案辦案，線索利用深度不夠

分析研判是職務(wù)犯罪線索管理中非常重要的一項(xiàng)工作，但由于缺乏相關(guān)規(guī)定和可資借鑒的操作實(shí)踐，往往難以挖掘線索更深層次的價(jià)值，存查線索的管理和整合利用也是一個(gè)難點(diǎn)，使得線索管理中內(nèi)容分析浮于表面、存查線索“存而不查”成為普遍現(xiàn)象。

二、職務(wù)犯罪線索管理問題的成因分析

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，權(quán)力配置交叉

根據(jù)《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》，舉報(bào)中心是檢察機(jī)關(guān)線索管理的職能部門。然而經(jīng)過數(shù)十年的改革創(chuàng)新，目前舉報(bào)中心的工作職能已發(fā)生重大變化，其設(shè)立初衷已逐漸邊緣化。此外，線索管理在很大程度上依賴于線索的初核與初查，而舉報(bào)中心只能對(duì)管轄不明線索進(jìn)行初核，難以發(fā)揮應(yīng)有的效能；偵查指揮中心辦公室和偵查部門受機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能分配的限制，導(dǎo)致職務(wù)犯罪線索“專人專管”的要求變成舉報(bào)中心、指揮中心辦公室、偵查部門“各管各”的現(xiàn)狀。

（二）流程設(shè)置不完善，制度規(guī)范滯后

目前，我國(guó)尚未形成專門的職務(wù)犯罪線索管理規(guī)定，對(duì)“職務(wù)犯罪線索”也缺乏一個(gè)權(quán)威的定義，導(dǎo)致在實(shí)踐中舉報(bào)中心、偵查指揮中心辦公室、偵查部門對(duì)職務(wù)犯罪線索的理解和定位產(chǎn)生分歧。而各部門出臺(tái)的規(guī)定多從各自工作角度出發(fā)，缺乏協(xié)調(diào)，各部門規(guī)范之間常發(fā)生內(nèi)容矛盾、責(zé)任沖突等情況。

（三）管理形式不科學(xué)，監(jiān)管缺乏有效手段

職務(wù)犯罪線索的管理在很大程度上依賴于偵查部門的后續(xù)處理，但舉報(bào)中心只能通過發(fā)出催辦函的方式要求偵查部門定期反饋結(jié)果，而這種催辦權(quán)在本質(zhì)上只是一種提示權(quán)，導(dǎo)致舉報(bào)中心“催歸催”、偵查部門“自管自”的狀況。

三、職務(wù)犯罪線索管理機(jī)制的完善

（一）完善職務(wù)犯罪線索管理機(jī)制的基本原則

為確保職務(wù)犯罪線索管理的前瞻性和有效性，在職務(wù)犯罪線索管理機(jī)制的設(shè)計(jì)中應(yīng)遵循以下三項(xiàng)基本原則：（1）線索管理服務(wù)于偵查原則。有利于職務(wù)犯罪偵查，是完善職務(wù)犯罪線索管理工作、充分發(fā)揮職務(wù)犯罪線索價(jià)值的主要標(biāo)準(zhǔn)，支配職務(wù)犯罪線索管理工作的全過程；（2）效率優(yōu)先原則；（3）適度集權(quán)與加強(qiáng)監(jiān)督相結(jié)合的原則，處理好高效集權(quán)控制式線索管理模式與分權(quán)制衡的相容問題，既要有必要的權(quán)力集中，又要有必要的監(jiān)督制約，兩者不可偏廢。

（二）健全職務(wù)犯罪線索管理機(jī)構(gòu)

第一，整合線索管理職能，實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理。從司法實(shí)踐來看，舉報(bào)中心并不能滿足職務(wù)犯罪線索管理工作的實(shí)際需要，可以考慮在職務(wù)犯罪偵查部門成立專門的職務(wù)犯罪線索管理中心（以下簡(jiǎn)稱線索管理中心），實(shí)行線索管理、案件偵查一體化模式。

第二，細(xì)化部門權(quán)力配置，實(shí)現(xiàn)職能最優(yōu)選擇。舉報(bào)中心應(yīng)起到“過濾器”的作用，統(tǒng)一接收各類線索材料，過濾后移送線索管理中心；線索管理中心全權(quán)負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪線索的各項(xiàng)管理工作；職務(wù)犯罪偵查部門負(fù)

責(zé)職務(wù)犯罪線索的初查工作。

第三，建立線索儲(chǔ)備中心，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌全效利用。對(duì)大量存查、緩查的職務(wù)犯罪線索進(jìn)行科學(xué)儲(chǔ)備，適時(shí)進(jìn)行再次評(píng)估，有助于解決職務(wù)犯罪線索匱乏、積壓?jiǎn)栴}，從而實(shí)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索管理的可持續(xù)良性循環(huán)。因此，應(yīng)當(dāng)完善線索儲(chǔ)備系統(tǒng)，發(fā)揮線索“蓄水池”作用。建立由“現(xiàn)實(shí)線索資源+虛擬線索資源”復(fù)合組成的線索儲(chǔ)備中心，在完善職務(wù)犯罪線索相關(guān)紙質(zhì)文件儲(chǔ)備的同時(shí)，借助計(jì)算機(jī)和局域網(wǎng)設(shè)立職務(wù)犯罪線索數(shù)據(jù)庫，通過專門軟件儲(chǔ)存線索材料內(nèi)容并進(jìn)行分類，有效提高職務(wù)犯罪線索分流和調(diào)取的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

（三）配套職務(wù)犯罪線索管理的制度規(guī)范

第一，建立快速過濾通道，實(shí)現(xiàn)高效管理。為最大限度挖掘職務(wù)犯罪線索信息，保證初查、偵查活動(dòng)及時(shí)高效進(jìn)行，應(yīng)在舉報(bào)中心建立職務(wù)犯罪關(guān)鍵詞快速過濾通道，涉及職務(wù)犯罪的線索材料應(yīng)立即移送線索管理中心，實(shí)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索的流轉(zhuǎn)高效快捷。

第二，重構(gòu)統(tǒng)一受理規(guī)范，實(shí)現(xiàn)有序管理。重構(gòu)受理規(guī)范，建立職務(wù)犯罪線索管理中心統(tǒng)一受理、集中管理的工作制度，檢察機(jī)關(guān)各部門受理的線索只要涉嫌職務(wù)犯罪，都必須統(tǒng)一由線索管理中心負(fù)責(zé)管理。

第三，深化信息登記加工，實(shí)現(xiàn)精細(xì)管理。職務(wù)犯罪線索由于來源渠道的多樣化，往往呈現(xiàn)碎片化、無序化的特點(diǎn)，信息真實(shí)性、查辦價(jià)值性難以判斷。為實(shí)現(xiàn)分流、評(píng)估環(huán)節(jié)的快速準(zhǔn)確，有必要在登記環(huán)節(jié)對(duì)線索材料進(jìn)行信息梳理和內(nèi)容篩選，核實(shí)舉報(bào)內(nèi)容合理性和真實(shí)性，提升對(duì)線索的資源利用。

第四，建立專業(yè)評(píng)估模式，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)管理。應(yīng)當(dāng)設(shè)立專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，由偵查部門分管領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)人及偵查業(yè)務(wù)骨干、線索管理中心負(fù)責(zé)人及線索管理人員共同組成“職務(wù)犯罪線索評(píng)估研判中心”，定期對(duì)管轄職責(zé)內(nèi)的職務(wù)犯罪線索進(jìn)行集中評(píng)估。

第五，執(zhí)行動(dòng)態(tài)分析研判制度，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效管理。職務(wù)犯罪線索分析研判工作，重在運(yùn)用歸納思維，制訂并執(zhí)行職務(wù)犯罪線索動(dòng)態(tài)分析研判制度，將職務(wù)犯罪線索所表現(xiàn)出來的現(xiàn)象特征進(jìn)行分類整理，同時(shí)結(jié)合其他線索、案件，不斷充實(shí)職務(wù)犯罪線索內(nèi)容，從而預(yù)測(cè)職務(wù)犯罪發(fā)展趨勢(shì)，指導(dǎo)、排查存在的貪腐可能，有效發(fā)揮線索管理“孵化器”作用。

（四）完善職務(wù)犯罪線索管理形式

第一，實(shí)行線索雙重制約，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格管理。職務(wù)犯罪線索管理中的監(jiān)督制約隨著職務(wù)犯罪線索的每一步流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)開展，因而應(yīng)該是全方位、立體交叉的，既要加強(qiáng)上游移送部門對(duì)下游接收部門的督辦、反饋，也要加強(qiáng)上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院受理重大職務(wù)犯罪案件線索的全面情況和工作進(jìn)度的掌握，推進(jìn)案件工作依法進(jìn)行并向縱深發(fā)展。

第二，建立職務(wù)犯罪線索管理考核評(píng)價(jià)機(jī)制。應(yīng)以檢察工作一盤棋為中心，建立職務(wù)犯罪線索管理專門考核機(jī)制，依據(jù)職務(wù)犯罪線索的流轉(zhuǎn)、利用效率以及價(jià)值發(fā)揮為主要參照的考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合考評(píng)。此外，線索管理考核應(yīng)當(dāng)更多地鼓勵(lì)線索長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)。

第四，完善線索管理責(zé)任追究制度。舉報(bào)中心的線索材料接收和移交情況應(yīng)由紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)不按規(guī)定移交線索的個(gè)人和部門及泄密者進(jìn)行嚴(yán)肅處理；線索管理中心的線索管理過程由上級(jí)檢察院線索管理中心和本級(jí)檢察院舉報(bào)中心共同監(jiān)督；對(duì)于線索管理工作中發(fā)生的違法違紀(jì)問題，由相應(yīng)的監(jiān)督部門報(bào)紀(jì)檢監(jiān)察部門統(tǒng)一處理。

（五）建立和完善職務(wù)犯罪線索管理的資源共享機(jī)制

第一，建立上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)線索共享機(jī)制。線索管理中心的線索儲(chǔ)備中心通過局域網(wǎng)渠道，實(shí)現(xiàn)下級(jí)與上級(jí)線索儲(chǔ)備系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)互通。除特殊情況需嚴(yán)格保密以外，下級(jí)檢察院所有線索應(yīng)向上級(jí)檢察院線索管理人員開放相應(yīng)的瀏覽、查詢權(quán)限，并在全市、全省乃至全國(guó)范圍內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)資源共享、整合管理、上下聯(lián)動(dòng)、決策分析。

第二，建立分級(jí)授權(quán)共享機(jī)制。線索管理中心的線索儲(chǔ)備中心向偵查部門實(shí)行有限開放，偵查部門分管領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)人及辦案人員，根據(jù)各自的職務(wù)和職責(zé)進(jìn)行分級(jí)授權(quán)。查詢?nèi)藛T在登錄線索儲(chǔ)備中心局域網(wǎng)后，根據(jù)不同權(quán)限查閱職務(wù)犯罪線索的部分或全部?jī)?nèi)容，從而更加充分地利用線索資源，提高成案率。

第三，建立與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪線索移送共享機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，暢通職務(wù)犯罪線索移送渠道，建設(shè)職務(wù)犯罪線索共享平臺(tái)，指定專人負(fù)責(zé)日常聯(lián)絡(luò)和信息交換，有條件的可以嘗試以局域網(wǎng)互通的方式為職務(wù)犯罪線索共享提速，共同推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)向縱深發(fā)展。