◎岳志強(qiáng) 李勝權(quán) 姜慧琴

加強(qiáng)縣級國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的幾點(diǎn)思考
——以南樂縣為例

◎岳志強(qiáng) 李勝權(quán) 姜慧琴

國土資源執(zhí)法監(jiān)察是國土資源管理工作的法定職責(zé)和重要組成部分，是防止國土資源流失、維護(hù)國土資源管理秩序、確保18億畝耕地紅線不動搖的可靠保證?？h（市、區(qū)）級國土資源管理部門作為行政執(zhí)法的前沿陣地，承擔(dān)的任務(wù)最重，責(zé)任最大。南樂縣國土資源局認(rèn)真履行新的職責(zé)定位，改革創(chuàng)新、主動作為，攻堅克難、扎實(shí)工作，先后獲得“全省國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作先進(jìn)集體”“全省土地礦產(chǎn)衛(wèi)片檢查工作先進(jìn)集體”“全市國土資源系統(tǒng)推進(jìn)依法行政先進(jìn)單位”等榮譽(yù)稱號。為積極探索建立新常態(tài)下國土資源執(zhí)法監(jiān)察新路，該局工作人員深入基層，就日常執(zhí)法中遇到的困難和問題、意見和建議進(jìn)行了深入調(diào)研和認(rèn)真思考。

一、縣級國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍現(xiàn)狀

近年來，特別是姜大明部長提出要將違法違規(guī)問題“發(fā)現(xiàn)在初始，解決在萌芽”后，南樂縣國土資源局不斷加大執(zhí)法監(jiān)察工作力度，加強(qiáng)人才隊伍培養(yǎng)，加大源頭治理力度，致力于維護(hù)區(qū)域用地秩序日益完善。

1．從事執(zhí)法監(jiān)察工作的人員不足

南樂縣國土資源局從事執(zhí)法監(jiān)察工作的人員共31人，經(jīng)費(fèi)來源為差額預(yù)算管理。其中，局監(jiān)察股4人，執(zhí)法監(jiān)察大隊9人，系縣局下屬事業(yè)單位，級別為股級；6個國土資源所，人員18名。他們要承擔(dān)全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)322個行政村624平方公里的工作任務(wù)，人員嚴(yán)重不足。如城關(guān)國土資源所，有工作人員3名，要承擔(dān)城關(guān)鎮(zhèn)、楊村鄉(xiāng)兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計53個行政村的管理工作，而?？皣临Y源所4名工作人員要承擔(dān)福堪鎮(zhèn)、千口鄉(xiāng)共計77個行政村的工作任務(wù)。業(yè)務(wù)上，全縣土地、礦產(chǎn)違法面積較大的（基本農(nóng)田3畝以上，一般耕地5畝以上，其他土地10畝以上）由執(zhí)法監(jiān)察大隊進(jìn)行立案查處，面積較小的（基本農(nóng)田3畝以下，一般耕地5畝以下，其他土地10畝以下）由各基層國土資源所查處。監(jiān)察股負(fù)責(zé)對有關(guān)違法案件情況研究和分析，并監(jiān)察指導(dǎo)6個國土資源所開展執(zhí)法業(yè)務(wù)；監(jiān)察大隊和國土所負(fù)責(zé)全縣動態(tài)巡查，及時發(fā)現(xiàn)和制止違法行為，配合相關(guān)部門實(shí)施土地、礦產(chǎn)案件強(qiáng)制執(zhí)行任務(wù)。

2．執(zhí)法監(jiān)察人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高

縣（區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）接受上級培訓(xùn)和教育的機(jī)會相對較少，導(dǎo)致有些執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低。該局人員大部分是高中甚至初中文化水平，本科以上學(xué)歷的寥寥無幾。近5年來，執(zhí)法監(jiān)察人員集中參加專業(yè)性學(xué)習(xí)培訓(xùn)不足5次。有近10年的時間，沒有接收過真正的大學(xué)畢業(yè)生，每年安置的都是部隊復(fù)員軍人。在執(zhí)法監(jiān)察人員中，本科以上的只有3人，僅占9%;大專學(xué)歷的11人，占35%；高中（初中）的占17人，達(dá)到了56%。學(xué)歷結(jié)構(gòu)偏低，再加上缺少實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，遇到突發(fā)情況時，不能準(zhǔn)確判斷、精準(zhǔn)執(zhí)法，往往容易延誤執(zhí)法時機(jī)。

3．存在工作經(jīng)費(fèi)不足等問題

國土資源執(zhí)法監(jiān)察不僅要處理日常工作，而且還要主動配合各相關(guān)部門開展執(zhí)法監(jiān)察工作。但現(xiàn)實(shí)情況是，縣（區(qū)）級和基層國土資源所工作經(jīng)費(fèi)不足，缺乏統(tǒng)一標(biāo)志的交通工具、通信工具、執(zhí)法服裝等，包括離縣城最遠(yuǎn)、處于冀魯豫三省交界處的福堪國土所在內(nèi)6個國土所都沒有配備統(tǒng)一交通工具，震懾力不足。而且，基層工作力度大、任務(wù)重，缺少經(jīng)費(fèi)保障，容易導(dǎo)致以罰代法、處罰不力等現(xiàn)象。

二、縣級國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作推進(jìn)中存在的問題

在實(shí)際工作開展中，存在一些不容忽視的問題，主要有以下幾個方面。

1．日常執(zhí)法中面臨的查處難題依然存在

《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》規(guī)定，一年內(nèi)本行政區(qū)域違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地總面積的比例達(dá)到15%以上，或者雖然未達(dá)到15%，但造成惡劣影響或者其他嚴(yán)重后果的，將對地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員給予處分。在實(shí)際查處中，面臨的最大問題就是“查”“處”兩難。如該局在發(fā)現(xiàn)楊村鄉(xiāng)106國道邊一宗在建違法占地事件后，對其立即進(jìn)行了制止，但所有在場人員均不承認(rèn)是當(dāng)事人，致使責(zé)令停止土地違法行為通知書無法當(dāng)場下達(dá)，后詢問村干部，才知道當(dāng)事人就在現(xiàn)場，但當(dāng)事人拒不簽字，造成了查處不及時。有的和執(zhí)法人員打游擊，你來我就停，你走我就建。有的甚至利用節(jié)假日和夜間突擊蓋房，使強(qiáng)制拆除工作又?jǐn)[在了面前，不僅給當(dāng)事人造成損失，也導(dǎo)致了土地資源低效利用、各項規(guī)劃難以執(zhí)行，或多或少造成執(zhí)法部門與群眾之間的關(guān)系緊張。

2．國土資源法律保障不完善

土地違法案件調(diào)查取證難、查處難，甚至?xí)霈F(xiàn)圍攻執(zhí)法人員、暴力抗法等現(xiàn)象。如在制止韓張鎮(zhèn)南高莊李某違法占地現(xiàn)場，執(zhí)法人員就遇到了幾十人甚至上百人的圍攻和謾罵；在查處西邵鄉(xiāng)潘古寧甫村潘某違法占地時，當(dāng)事人及其親屬對執(zhí)法人員進(jìn)行辱罵毆打，砸毀執(zhí)法車輛，造成執(zhí)法人員輕傷。究其原因，主要是法律法規(guī)機(jī)制不完善，在打擊違法違規(guī)行為中，國土資源管理部門沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，不能封存、不能扣留、不能拆除，往往導(dǎo)致某些案件虎頭蛇尾、久拖不決，有的甚至結(jié)不了案。如果需要強(qiáng)制執(zhí)行，必須依法向人民法院提出申請。但由于介入調(diào)查、立案時間長等原因，往往久拖不決，使得違法用地狀態(tài)不及時或無法消除，違法行為得不到應(yīng)有的懲罰，缺少執(zhí)法威懾力。

3．存在政府違法違規(guī)用地行為

個別地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不斷擴(kuò)大城市建設(shè)，在土地供應(yīng)指標(biāo)不足、土地征供地程序相對復(fù)雜、征供地費(fèi)用高昂的情況下，存在未批先用、少批多用、邊報邊用等違規(guī)用地行為。一些村集體經(jīng)濟(jì)組織受短期利益的驅(qū)使，默許、支持甚至參與違法用地，很多時候?yàn)榱艘?guī)避辦理繁瑣的用地手續(xù)，往往與違法用地單位簽訂非法的土地轉(zhuǎn)讓（租賃）協(xié)議，導(dǎo)致“以租代征”、非法占用、擅自出租集體土地等土地違法行為發(fā)生。國土部門在很多時候處于查處地方政府或政府部門這樣的尷尬位置，執(zhí)法難度遠(yuǎn)大于其他行政執(zhí)法部門。比如南樂的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)道路違法違規(guī)建設(shè)，被列入衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作整改條目。而公益事業(yè)如學(xué)校、醫(yī)院等占地也出現(xiàn)過類似的情況。衛(wèi)片監(jiān)測到的這類違法占地面積大、查處難，后期的整改工作不僅耗時耗力，更會造成巨大的資金浪費(fèi)，單憑國土資源管理部門的力量完不成整改到位，進(jìn)而責(zé)任隨之上升。

三、關(guān)于加強(qiáng)縣級國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的幾點(diǎn)意見

多年來，國土資源執(zhí)法現(xiàn)狀不容樂觀，一個個的新案件、新問題層出不窮，國土資源管理部門面臨著失職、瀆職、不作為的巨大風(fēng)險。如何更好地促進(jìn)執(zhí)法監(jiān)察工作科學(xué)高效開展，筆者認(rèn)為應(yīng)該主要從以下幾個方面進(jìn)行著手。

1．加強(qiáng)執(zhí)法人才隊伍建設(shè)

首先，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)教育，從法律法規(guī)、業(yè)務(wù)知識、服務(wù)水平等方面進(jìn)行全面強(qiáng)化教育，實(shí)行學(xué)習(xí)、測試、工作“三位一體”考核機(jī)制，嚴(yán)把人員的進(jìn)口關(guān)，提高人員素質(zhì)。配備有統(tǒng)一標(biāo)志的執(zhí)法車輛、儀器、服裝，著力解決執(zhí)法裝備落后問題，保障必要的交通、通信和外業(yè)補(bǔ)助，進(jìn)一步提高執(zhí)法服務(wù)水平。其次，南樂縣現(xiàn)有的執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，執(zhí)法監(jiān)察大隊編制應(yīng)增加到至少20名，各基層國土所應(yīng)增加到6名，加強(qiáng)政策傾斜，系統(tǒng)人員經(jīng)費(fèi)全部納入財政預(yù)算。再次，就是提高行政管理級別，低職高配，負(fù)責(zé)人由本級和上一級國土部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，能夠方便協(xié)調(diào)上下關(guān)系，包括與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村支兩委的溝通協(xié)調(diào)，促進(jìn)工作順利快速開展。

2．強(qiáng)化共同責(zé)任機(jī)制執(zhí)法力度

南樂縣委、縣政府兩辦出臺了《南樂縣國土資源管理共同責(zé)任機(jī)制實(shí)施意見》，明確了全縣12個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、政府是土地管理的第一責(zé)任人，公安（派出所）為第二責(zé)任人，縣國土局、住建局、綜合執(zhí)法局等為第三責(zé)任人。但在實(shí)際操作中，各職能部門配合不是太好，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化分工，提高共同責(zé)任機(jī)制執(zhí)行力。對于占地面積較大的案件，特別是政府行為的，縣（區(qū)）級國土資源管理部門確實(shí)查處難、立案難、程序走不動的，建議由上一級國土資源管理部門執(zhí)法監(jiān)察支隊進(jìn)行立案查處，甚至啟動問責(zé)程序，加強(qiáng)建立市縣聯(lián)合共同執(zhí)法，使違法行為真正得到查處。

3．加快推動法治國土建設(shè)

一是建議和城管合并執(zhí)法。國土資源執(zhí)法與城管是密切相關(guān)的，好多業(yè)務(wù)職責(zé)是交叉共有的，而且他們有直接拆除的權(quán)力，按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府可以直接拆除?？h城規(guī)劃區(qū)、控制區(qū)以內(nèi)的由國土局執(zhí)法監(jiān)察大隊配合城管執(zhí)法共同執(zhí)法，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)、控制區(qū)有國土資源所配合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或委派規(guī)劃所（村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中心）共同執(zhí)法。二是由上級領(lǐng)導(dǎo)牽頭，合并成立綜合性的執(zhí)法局，公安局抽調(diào)部分干警成立綜合執(zhí)法警務(wù)室，對暴力抗法者或不配合的頑固分子進(jìn)行相應(yīng)法律制裁，對較大的案件，縣綜合執(zhí)法局可以延伸到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）執(zhí)法，形成部門協(xié)同、齊抓共管的態(tài)勢。

國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作至關(guān)重要，南樂國土資源局秉承“發(fā)展在初始，解決在萌芽”的執(zhí)法觀念，努力建設(shè)法制完備、職能科學(xué)、公開公正的管理體系，執(zhí)法嚴(yán)明、勤政廉潔、權(quán)威高效的人才隊伍，法治統(tǒng)籌、責(zé)權(quán)統(tǒng)一、守法誠信的管理秩序，完善法律體系，嚴(yán)格依法行政，依法開展維權(quán)，不斷提升依法行政的能力和水平。

（作者單位：南樂縣國土資源局）