程程

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，北京 100081）

論高速公路致害案件中的國(guó)家賠償責(zé)任

程程

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，北京 100081）

近年來(lái)，我國(guó)高速公路致害的涉訴案件呈現(xiàn)逐年上升的態(tài)勢(shì)，在實(shí)際的訴訟中，則一般適用《民法通則》及《合同法》，受害人多以侵權(quán)責(zé)任或違約責(zé)任或兩種責(zé)任競(jìng)合為由起訴高速公路管理部門(mén)，一方面，當(dāng)事人主張的侵權(quán)關(guān)系與合同關(guān)系并不完全適用于高速公路致害案件，另一方面，高速公路致害案件中，有相當(dāng)比例是因他人過(guò)失造成的受害人損失，這兩個(gè)責(zé)任一概由如果將兩個(gè)責(zé)任皆歸為高速公路管理部門(mén)所有并不合適，對(duì)于法律責(zé)任的追究與權(quán)利救濟(jì)都不利。另一方面，在實(shí)際審理當(dāng)中，同類(lèi)案件有時(shí)會(huì)有截然不同的審理結(jié)果，這也暴露出現(xiàn)有法律對(duì)這類(lèi)問(wèn)題規(guī)定的不足。本文試圖通過(guò)兩個(gè)案例的比較概括出高速公路致害案件的不同類(lèi)型，并在此基礎(chǔ)上，探討在該類(lèi)案件中引入國(guó)家賠償?shù)谋匾浴?/p>

高速公路；責(zé)任分配；國(guó)家賠償 ①

一、高速公路致害典型案例及分析

（一）江寧縣東山鎮(zhèn)副業(yè)公司與江蘇省南京機(jī)場(chǎng)高速公路管理處損害賠償糾紛案（全國(guó)高速公路第一案，見(jiàn)《最高人民法院公報(bào)》，2000年第1期）。

此案例是因第三者原因?qū)е碌母咚俟分潞υV訟案件。江寧縣東山鎮(zhèn)副業(yè)公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)東山副業(yè)）提出了對(duì)江蘇省南京機(jī)場(chǎng)高速公路管理處（以下簡(jiǎn)稱(chēng)南京機(jī)場(chǎng)高管處）的民事訴訟。起訴原因在于：東山副業(yè)認(rèn)為由于同行費(fèi)繳納，實(shí)際上與南京機(jī)場(chǎng)高管處形成了合同關(guān)系，但南京機(jī)場(chǎng)高管處并未對(duì)機(jī)場(chǎng)高速的障礙進(jìn)行及時(shí)處理，因而其未能履行義務(wù)，理應(yīng)承擔(dān)違約賠償責(zé)任。二審法院認(rèn)為：東山副業(yè)與南京機(jī)場(chǎng)高管處確因通行費(fèi)的交收形成了有償使用高速公路的民事合同關(guān)系，但高速公路管理處本身并不是行政機(jī)關(guān)，雙方當(dāng)事人并無(wú)行政關(guān)系，而只有民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此依據(jù)合同關(guān)系作出了判決。問(wèn)題在于，機(jī)場(chǎng)高速公路管理處是由政府批準(zhǔn)而設(shè)置的，其對(duì)車(chē)輛收取通行費(fèi)理應(yīng)屬于行政事業(yè)性收費(fèi)，事實(shí)上，公路管理處與高速公路適用者之間并未進(jìn)行協(xié)商并建立平等的民事合同關(guān)系，那么，公路管理處收取費(fèi)用并對(duì)公路進(jìn)行維護(hù)的行為是否也可以納入政府行使行政權(quán)的范疇。另外，該案的致害原因事實(shí)上是第三者的行為，高速公路管理處是否有追責(zé)權(quán)呢。

（二）龔成菊訴凱里公路局案

本案中涉及的雖并非高速公路，但是有其代表意義，此案例是由公路自身?yè)p毀引起的，案例中，法院依據(jù)交通事故的規(guī)則原則認(rèn)定當(dāng)事人自身行為造成了損害后果，但是，凱里公路局所辯稱(chēng)的其設(shè)置警示標(biāo)志的行為能否證明其已經(jīng)完全履行了相應(yīng)的行政職責(zé)仍存有爭(zhēng)議。另外，作為負(fù)有公路維護(hù)義務(wù)的公路管理部門(mén)，在公路出現(xiàn)損毀時(shí)未及時(shí)進(jìn)行修復(fù)是否構(gòu)成行政上的不作為，并且，這種不作為能否成為引入國(guó)家賠償?shù)睦碛梢彩侵档糜懻摰膯?wèn)題。

以上案例中，受害當(dāng)事人均將高速公路的管理部門(mén)當(dāng)作被告提起訴訟，但在這些案例中我們也發(fā)現(xiàn)，引發(fā)損害的原因不同，被起訴的高速公路管理部門(mén)的性質(zhì)也有不同，事實(shí)上，在實(shí)際審理過(guò)程當(dāng)中法院在判決時(shí)多不加以區(qū)分，一般都采用民事法律關(guān)系的認(rèn)定原則，一般不采用行政責(zé)任的歸責(zé)原則。筆者認(rèn)為，這種做法是存在一定問(wèn)題的，問(wèn)題的原因，一部分是因?yàn)閷?duì)于上述案件目前我國(guó)行政法規(guī)，尤其是國(guó)家賠償法中的規(guī)定造成的。

二、我國(guó)關(guān)于高速公路致害問(wèn)題的法律規(guī)定及不足

根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第3條和第4條的規(guī)定，國(guó)家賠償適用的范圍，只為侵犯人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的職務(wù)行為。根據(jù)立法機(jī)關(guān)的解釋?zhuān)瑯蛄?，道路等公有公共設(shè)施，因設(shè)置管理欠缺發(fā)生的賠償問(wèn)題并不屬于違法行使職權(quán)的問(wèn)題，并不在國(guó)家賠償?shù)姆秶畠?nèi)，僅主張受害人依據(jù)民法通則的相關(guān)規(guī)定，向負(fù)責(zé)管理橋梁道路的企業(yè)或事業(yè)單位請(qǐng)求賠償，亦或者通過(guò)保險(xiǎn)的渠道解決。這一解釋將高速公路等公眾設(shè)施所造成的損害責(zé)任排除在了國(guó)家賠償范圍之外，當(dāng)事人只能依據(jù)民法上的侵權(quán)責(zé)任尋求自身權(quán)利的救濟(jì)。顯然這是不甚合理的。

其一，高速公路致害問(wèn)題主要表現(xiàn)為主管部門(mén)對(duì)于高速設(shè)施的管理疏忽、保養(yǎng)維護(hù)欠缺等主觀問(wèn)題，是違法行使職權(quán)中的不作為行為的；其二，將國(guó)家賠償范圍未包括在內(nèi)的損失交由保險(xiǎn)公司進(jìn)行理賠，有失公平。在實(shí)踐中，高速公路的管理權(quán)仍然來(lái)自與國(guó)家，那么，其責(zé)任主體也應(yīng)是國(guó)家，由此看來(lái)，全國(guó)人大對(duì)于國(guó)家賠償法相關(guān)規(guī)定的解釋有失偏頗。

而《民法通則》第126條及最高人民法院公布的《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題解釋》第16條中的規(guī)定有助于更好更充分的保護(hù)民眾合法權(quán)益，但事實(shí)上，高速公路的維護(hù)和管理人只要盡到了一定的巡查義務(wù)，就可以主張自身并無(wú)過(guò)錯(cuò)，這樣，無(wú)疑是加重了另一方當(dāng)事人的舉證負(fù)擔(dān)。

由上可見(jiàn)，無(wú)論是《國(guó)家賠償法》，還是《民法通則》，現(xiàn)有的法律規(guī)定并不能有效保障高速公路致害案件中公民的有效救濟(jì)。

三、在高速公路致害案件中引入國(guó)家賠償制度的設(shè)想

（一）域外法律制度的啟示

目前世界主要國(guó)家（地區(qū)）的立法，都規(guī)定了因道路瑕疵而致害的國(guó)家賠償責(zé)任，這種規(guī)定主要是為彌補(bǔ)公民及法人因道路瑕疵致害卻無(wú)人承擔(dān)責(zé)任的缺憾。日本早在1947年公布的《國(guó)家賠償法》就是這樣設(shè)計(jì)的。日本《國(guó)家賠償法》第二條規(guī)定：“因道路、河川或其他公共營(yíng)造物之設(shè)置或管理有瑕疵，致使他人損害時(shí)，國(guó)家或公共團(tuán)體對(duì)此應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任”。這里國(guó)家賠償責(zé)任是依據(jù)公共設(shè)施的主要用途而加以確定的，上述公共設(shè)施其施建目的主要是為了便利廣大人民，為民所用，但因設(shè)施的瑕疵，不但沒(méi)有達(dá)成設(shè)施興建的目的，反而使使用者產(chǎn)生損害，那么應(yīng)當(dāng)由公共設(shè)施管理者或提供者承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。[1]（P162）德國(guó)于1981年公布了《國(guó)家賠償法》，其中第一條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)其因技術(shù)性設(shè)施的故障所產(chǎn)生的侵權(quán)行為，應(yīng)該負(fù)賠償責(zé)任；因違反對(duì)街道、土地、領(lǐng)水、違章建筑物的交通安全義務(wù)所造成的損害，國(guó)家應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任?！痹诜▏?guó)則將國(guó)家行為分為三大類(lèi)：權(quán)利行為、管理行為以及統(tǒng)治行為。判例法將諸如執(zhí)行公務(wù)、公共財(cái)產(chǎn)管理、國(guó)立學(xué)校、醫(yī)院、公路造成的危險(xiǎn)責(zé)任等管理行為，承認(rèn)應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)賠償。[2]（P25）

發(fā)生于1866年的默西碼頭及海港管理局訴吉布斯一案，可以說(shuō)是在普通法系的英國(guó)，最早的公有公共設(shè)施致害賠償案。一審中，原告認(rèn)為導(dǎo)致其商船遭受損傷的原因，是工作人員未能及時(shí)清理入港口的泥堆。這是明顯的被告方未能履行其責(zé)任所導(dǎo)致的，因此被告應(yīng)予以賠償。最終判決公共機(jī)構(gòu)有遵守合理注意的義務(wù)。[3]（P219）

作為當(dāng)下的時(shí)代潮流，將公共設(shè)施的設(shè)置和管理不當(dāng)造成的損害納入國(guó)家賠償?shù)姆秶呀?jīng)成為多數(shù)國(guó)家的通行做法，這一做法自然也適用于高速公路致害案件，加上我國(guó)現(xiàn)有法律對(duì)于這一問(wèn)題規(guī)定的不足，筆者認(rèn)為，高速公路致害案件應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?/p>

（二）將高速公路致害歸入國(guó)家賠償范圍

筆者之所以這樣認(rèn)為有這樣幾點(diǎn)考慮。首先，高速公路致害案件涉及高速公路管理者、維護(hù)者和使用者這樣的主體。這兩個(gè)法律關(guān)系主體顯然并非平等的法律關(guān)系，高速公路的管理者、維護(hù)者對(duì)公共設(shè)施的管理維護(hù)是基于行政權(quán)，其權(quán)利來(lái)源為公權(quán)力，同時(shí)其又有維護(hù)高速公路的安全性的職責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的維護(hù)、修繕等活動(dòng)。二者之間應(yīng)該是行政法律關(guān)系。從《公路法》第8條、第66條以及第70條的相關(guān)規(guī)定可看出，相較于民事法律關(guān)系，公路管理機(jī)構(gòu)在行使公路管理和養(yǎng)護(hù)職責(zé)時(shí)，作為行政主體（法律授權(quán)的組織），與高速公路使用者形成的更應(yīng)該是行政法律關(guān)系。其次，不應(yīng)在此適用過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則，[4]（P231）倘若受害者的救濟(jì)因無(wú)法找到管理者過(guò)錯(cuò)而無(wú)法完成，這是很不公平的因此，適用無(wú)過(guò)錯(cuò)原則來(lái)進(jìn)行歸責(zé)，更有利于在國(guó)家賠償方面保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益。[5]（P72）

但是高速公路的利用關(guān)系比較復(fù)雜，因此國(guó)家賠償責(zé)任與民事責(zé)任要根據(jù)公民對(duì)其利用的形式進(jìn)行劃分。第一類(lèi)可以歸納為直接利用關(guān)系，即使用者的使用方式是直接在高速公路上行駛。第一類(lèi)兩者之間沒(méi)有民事合同關(guān)系。倘若因高速公路的設(shè)置、管理存在欠缺而受損害，只能由國(guó)家負(fù)賠償義務(wù)。另外一類(lèi)可以歸納為間接利用關(guān)系，即乘坐公共汽車(chē)等間接使用。這里使用者如果因?yàn)榻煌üぞ呋蜻\(yùn)輸公司的過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致?lián)p害，因其與企業(yè)有著運(yùn)輸合同關(guān)系，應(yīng)由運(yùn)輸企業(yè)按照承擔(dān)違約責(zé)任或民事侵權(quán)責(zé)任；其次若是因?yàn)榈缆肪S護(hù)保養(yǎng)或高速管養(yǎng)部門(mén)未能盡到自己應(yīng)盡義務(wù)導(dǎo)致發(fā)生車(chē)禍或其他人身財(cái)產(chǎn)損失時(shí)，因其在此過(guò)程中還同時(shí)有對(duì)高速公路的利用關(guān)系，因此應(yīng)該認(rèn)為交管部門(mén)未盡責(zé)任，應(yīng)該承擔(dān)國(guó)家賠償義務(wù)。除此之外，因?yàn)橥ㄐ匈M(fèi)還有捐稅性質(zhì)，并未導(dǎo)致合同關(guān)系的形成，收費(fèi)公路是為公眾使用服務(wù)的，且高速公路的最終所有權(quán)應(yīng)屬?lài)?guó)家。由國(guó)家承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任無(wú)可厚非。

現(xiàn)行《民法通則》和《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》對(duì)高速公路致害產(chǎn)生的法律關(guān)系列為特殊侵權(quán)形式之一，實(shí)行過(guò)錯(cuò)推定原則，這種過(guò)錯(cuò)推定原則的歸責(zé)方式把被害人證明設(shè)置者或管理者有過(guò)錯(cuò)的責(zé)任倒置給設(shè)置者或管理者，看似使設(shè)置者或管理者處于不利地位，卻忽視了現(xiàn)代行政專(zhuān)業(yè)化、復(fù)雜化的職業(yè)特點(diǎn)。另外，現(xiàn)實(shí)中我國(guó)高速公路的管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)往往比較模糊，亦有交叉，當(dāng)損害發(fā)生時(shí)，各部門(mén)互相推委，有債無(wú)主，無(wú)人負(fù)責(zé)，要追究哪一個(gè)管理人的責(zé)任非常困難。而將其納入《國(guó)家賠償法》范圍，規(guī)定了相應(yīng)的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確定規(guī)則，更有利于受害人迅速判斷求償目標(biāo)，明確求償途徑，對(duì)于賠償?shù)慕?jīng)費(fèi)全部由國(guó)庫(kù)支出，保障了求償?shù)膶?shí)效，這種方式能夠使受害人盡快得到救濟(jì)，使其權(quán)利保障的更為周全。

結(jié)語(yǔ)

因?yàn)楦咚俟吩O(shè)置或管養(yǎng)疏忽導(dǎo)致的使用者人身、財(cái)產(chǎn)受到損害的事件在近年逐漸增加，因而對(duì)于歸責(zé)的明確是十分必要的，既是對(duì)公民權(quán)益的保障，也是對(duì)政府行為的規(guī)范。同時(shí)，將高速公路致害案件納入到國(guó)家賠償?shù)姆秶?dāng)中，也促使國(guó)家在進(jìn)行高速公路的設(shè)置和維護(hù)時(shí)更好的履行職能，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，扮演好現(xiàn)代福利國(guó)家的角色。

[1]張正釗主編.國(guó)家賠償制度研究[M].北京：人民大學(xué)出版社，1996.

[2]馬懷德.國(guó)家賠償法的理論與實(shí)務(wù)[M].北京：中國(guó)法制出版社，1994.

[3]王名揚(yáng).法國(guó)行政法[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1988.

[4]方世榮，石佑啟主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005.

[5]馬懷德，喻文光.公有公共設(shè)施的國(guó)家賠償[J].法學(xué)研究，2000，（2）.

[責(zé)任編輯：張昌林]

D915.4

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1004－7077（2015）03－0085－03

2015－04－28

程程（1989－），女，天津?yàn)I海新區(qū)人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院2012級(jí)法律碩士專(zhuān)業(yè)研究生，主要從事金融服務(wù)法方向研究。