周 璇，吳秀堯

(1.西北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 西安 710069；2.中國政法大學(xué) 法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心，北京 100088)

商業(yè)銀行理財市場監(jiān)管失靈與“監(jiān)管者治理”

周 璇1，吳秀堯2

(1.西北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 西安 710069；2.中國政法大學(xué) 法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心，北京 100088)

商業(yè)銀行理財市場監(jiān)管失靈是指政府無法通過干預(yù)實現(xiàn)預(yù)算約束條件下的社會福利最大化，集中表現(xiàn)為“建設(shè)式監(jiān)管”、“補漏式監(jiān)管”、“管家式監(jiān)管”、“救火式監(jiān)管”、“應(yīng)景式監(jiān)管”和“做樣子式監(jiān)管”等。為了糾正銀行理財市場監(jiān)管失靈，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行“監(jiān)管者治理”，具體措施包括：明確界定立法和監(jiān)管目標(biāo)；防止監(jiān)管產(chǎn)生不當(dāng)影響；建立監(jiān)管問責(zé)制，增強監(jiān)管透明度；確保被監(jiān)管者和其他利益相關(guān)者參與監(jiān)管決策；進(jìn)行事后監(jiān)管績效評估。而且，在法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)范中對其進(jìn)行明確規(guī)定。

商業(yè)銀行；理財市場；監(jiān)管失靈；“監(jiān)管者治理”

商業(yè)銀行理財市場是由商業(yè)銀行綜合經(jīng)營形成的資產(chǎn)管理市場。近年來，該市場中暴露出的大多數(shù)金融風(fēng)險和法律糾紛都源于監(jiān)管問題。其實在實踐中，銀行從業(yè)者和監(jiān)管者都清醒地認(rèn)識到，“目前的銀行理財業(yè)務(wù)已經(jīng)脫離了‘代客理財’的初衷”，但“業(yè)內(nèi)對銀行理財‘資金池’、‘期限錯配’、‘剛性兌付’等問題心知肚明卻習(xí)以為?！盵1]。諸如此類的問題，屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究中的經(jīng)濟(jì)或金融監(jiān)管失靈。從目前國內(nèi)外研究現(xiàn)狀來看，專門探討銀行業(yè)監(jiān)管失靈的文章過于寬泛，而且研究對象多是傳統(tǒng)存貸款業(yè)務(wù)，關(guān)于銀行理財市場監(jiān)管失靈的研究存在空白?，F(xiàn)行銀行理財市場監(jiān)管規(guī)范強調(diào)的是規(guī)范商業(yè)銀行開展理財業(yè)務(wù)活動，缺少監(jiān)管者責(zé)任約束規(guī)定，難以解決監(jiān)管失靈問題。因此，本文將分析銀行理財市場存在哪些監(jiān)管失靈現(xiàn)象，并基于監(jiān)管失靈與政府干預(yù)理論，探討如何通過“監(jiān)管者治理”予以糾正。

一、國內(nèi)商業(yè)銀行理財市場存在的監(jiān)管失靈現(xiàn)象

總體來看，在當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管競爭下，金融“理財規(guī)則，更多呈現(xiàn)‘建設(shè)色彩’，而不是‘制裁味道’”[2]。例如：商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)章的立法目的基本都是“促進(jìn)理財業(yè)務(wù)健康有序發(fā)展”。而且，“監(jiān)管者因監(jiān)管資源的有限性，往往出現(xiàn)問題后才進(jìn)行緊急排查和處理，執(zhí)法難免掛一漏萬”[2]。這種事后“補漏式監(jiān)管”，也是一種以叫?；蛳拗频却翱谥笇?dǎo)進(jìn)行的“管家式監(jiān)管”，體現(xiàn)了行政管制的計劃經(jīng)濟(jì)思維，缺少全面、系統(tǒng)的監(jiān)管定位，存在錯位監(jiān)管現(xiàn)象。[1]例如：銀行理財直接投資非標(biāo)資產(chǎn)的問題實質(zhì)是管理不規(guī)范，而非融資項目的信用風(fēng)險，因此限制投資比例的監(jiān)管措施并未瞄準(zhǔn)問題所在。此外，由于“沒有事后懲罰制度，銀行違規(guī)成本不高，導(dǎo)致老問題限制住之后，變相的新問題不斷”[1]，這種“打補丁”的監(jiān)管規(guī)則受限于當(dāng)前不完備的監(jiān)管法律體系，難以從根本上解決問題。甚至有觀點認(rèn)為，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱“銀監(jiān)會”)最近發(fā)布的監(jiān)管規(guī)定，“不僅未解決不當(dāng)引誘銷售、信息不透明的問題”，而且“對銀行理財產(chǎn)品的法律性質(zhì)、風(fēng)險負(fù)擔(dān)以及爭議解決未作出明確闡釋”，致使銀行理財產(chǎn)品成為立法和監(jiān)管庇蔭下的合法欺詐。[3]

在很多情況下，由于監(jiān)管者存在惰性、能力不足或本領(lǐng)恐慌等原因，銀行理財監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)了幾類“監(jiān)管怪象”[4]。(1)“救火式監(jiān)管”，包括事件引發(fā)監(jiān)管、媒體曝光監(jiān)管和領(lǐng)導(dǎo)批示監(jiān)管等。例如，2012年的華夏銀行私售理財產(chǎn)品事件，最初由被開除的理財經(jīng)理舉報，隨后30余名客戶聚集銀行門前維權(quán)，經(jīng)媒體一再曝光并造成“社會上的影響惡劣”，才引發(fā)銀監(jiān)會高層“高度關(guān)注”，繼而召集各家銀行“開會警示”。(2)“應(yīng)景式監(jiān)管”，指監(jiān)管者只是為了避免被問責(zé)而不得不做出應(yīng)對姿態(tài)，往往過了敏感期就可能放松監(jiān)管。例如，銀監(jiān)會在2014年7月發(fā)布《關(guān)于完善銀行理財業(yè)務(wù)組織管理體系有關(guān)事項的通知》(銀監(jiān)發(fā)[2014] 35號)，要求商業(yè)銀行在9月底前完成理財業(yè)務(wù)事業(yè)部制改革，但事實上很多銀行只是在形式上達(dá)標(biāo)而交差了事。(3)“做樣子式監(jiān)管”，尤其是向被監(jiān)管者提前走漏消息的“突擊檢查”。例如，銀監(jiān)會在2008年暗訪銀行理財產(chǎn)品時，銀行理財部門早已接到上級通知并做好準(zhǔn)備，有的甚至直接暫停銷售理財產(chǎn)品、清理所有宣傳材料并消極開展業(yè)務(wù)。

二、監(jiān)管失靈與政府干預(yù)理論

政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理由除了市場失靈，還包括監(jiān)管失靈、不可接受的風(fēng)險或危險以及公平等其他社會目標(biāo)[5]，但后兩者實際上普遍存在于監(jiān)管失靈框架中。一般而言，政府干預(yù)是為了實現(xiàn)預(yù)算約束條件下的社會福利最大化，當(dāng)最大化目標(biāo)無法實現(xiàn)時就可以認(rèn)為存在監(jiān)管失靈。其表現(xiàn)形式主要包括：產(chǎn)權(quán)或法律框架的界定不適當(dāng)，目標(biāo)和具體任務(wù)的界定不清，政府干預(yù)造成意外后果，政府當(dāng)局被監(jiān)管俘獲，實施失靈和執(zhí)行失靈[6]；政府對競爭施加不符合公共利益的限制，政府干預(yù)未正確瞄準(zhǔn)相關(guān)市場失靈，監(jiān)管的收益低于預(yù)期或成本高于預(yù)期，監(jiān)管多余、監(jiān)管無效和監(jiān)管缺失[5]；監(jiān)管反民主或無效率，未能響應(yīng)監(jiān)管領(lǐng)域的變化，監(jiān)管機構(gòu)未能制定并維持針對某一特定立法的監(jiān)管規(guī)范[7]；等等。國內(nèi)銀行理財市場存在的監(jiān)管失靈現(xiàn)象，基本都可以劃歸其中。

在國外金融監(jiān)管實踐中，還出現(xiàn)了兩種新形式的監(jiān)管失靈：[8](1)“監(jiān)管正弦曲線”(Regulatory Sine Curve)現(xiàn)象，是指在采取回應(yīng)市場崩盤的嚴(yán)格監(jiān)管之后，往往逐步放松監(jiān)管，同時監(jiān)管者可能會部分地被行業(yè)俘獲，這與“應(yīng)景式監(jiān)管”具有類似之處。(2)“門面粉飾”(Window Dressing)現(xiàn)象，是指在金融機構(gòu)提高財務(wù)比率和掩飾高杠桿率的情況下，即使采用更加嚴(yán)格的新監(jiān)管要求，金融機構(gòu)也會游說監(jiān)管者，使其通過制定晦澀難懂的監(jiān)管規(guī)范留下漏洞或豁免，以達(dá)到掩人耳目的目的，從而使監(jiān)管變成部分取決于金融機構(gòu)政治影響力的權(quán)宜之計或者酌情行事之策。這兩種現(xiàn)象很好地解釋了為何國內(nèi)銀行理財市場監(jiān)管不具有一貫性，而且連業(yè)內(nèi)專家都弄不清某些法律規(guī)定究竟是為了解決什么問題。

2014年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)發(fā)布《OECD監(jiān)管政策最佳實踐原則：監(jiān)管者治理》(OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy：The Governance of Regulators)，總結(jié)了成員國在糾正監(jiān)管失靈方面取得的經(jīng)驗教訓(xùn)，提供了如何使監(jiān)管者變得既有效又有效率的指引，以使監(jiān)管成為政府實現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境政策目標(biāo)的重要工具。該文件提出了良好治理的七項原則：角色明確；防止產(chǎn)生不當(dāng)影響并維持信任；為獨立監(jiān)管者構(gòu)建決策制定和管理機關(guān)結(jié)構(gòu)；問責(zé)制和透明度；參與；經(jīng)費；績效評估。[9]這些原則和具體指引為如何進(jìn)行銀行理財市場監(jiān)管者治理，提供了最新的國外實踐經(jīng)驗和理論分析框架。

三、通過“監(jiān)管者治理”糾正商業(yè)銀行理財市場監(jiān)管失靈

目前，在金融業(yè)綜合經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管背景下，銀監(jiān)會依據(jù)機構(gòu)監(jiān)管理論負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行理財業(yè)務(wù)，其他監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)功能監(jiān)管理論參與監(jiān)管相關(guān)銀行理財產(chǎn)品。因此，本文不再討論監(jiān)管決策制定、機構(gòu)設(shè)置和經(jīng)費問題，主要從其他五個方面探討如何進(jìn)行“監(jiān)管者治理”，以糾正商業(yè)銀行理財市場監(jiān)管失靈。

1.明確界定立法和監(jiān)管目標(biāo)

現(xiàn)行國內(nèi)商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)章往往都在第一條規(guī)定：為了規(guī)范商業(yè)銀行開展理財業(yè)務(wù)，促進(jìn)商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)健康有序發(fā)展，制定本辦法。顯然，無論是監(jiān)管機構(gòu)工作人員，還是被監(jiān)管者和公眾，都無法從中獲知銀行理財市場的監(jiān)管目標(biāo)到底是什么。因此，監(jiān)管者在制定監(jiān)管規(guī)章或規(guī)范性文件時，首先需要明確界定立法和監(jiān)管目標(biāo)，然后才能據(jù)此授予執(zhí)法人員相應(yīng)的自由裁量權(quán)。立法和監(jiān)管目標(biāo)的明確界定，有助于解決監(jiān)管目標(biāo)和具體任務(wù)界定不清、政府干預(yù)未正確瞄準(zhǔn)相關(guān)市場失靈以及監(jiān)管多余或監(jiān)管缺失的問題。具體到銀行理財業(yè)務(wù)監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)在監(jiān)管規(guī)范中細(xì)化立法目的，可以具體規(guī)定為防范和應(yīng)對理財市場金融風(fēng)險、保護(hù)理財產(chǎn)品投資者，以及確保市場公平、有效和透明等。為了解決產(chǎn)權(quán)或法律框架界定不適當(dāng)?shù)膯栴}，監(jiān)管規(guī)范中還應(yīng)當(dāng)明確界定銀行理財產(chǎn)品的法律關(guān)系、法律義務(wù)和責(zé)任承擔(dān)等。否則，所有市場參與者均無法確定其行為的預(yù)期法律結(jié)果，徒增法律不確定性和不完備程度。

2.防止監(jiān)管產(chǎn)生不當(dāng)影響

當(dāng)前銀行理財市場缺少全面、系統(tǒng)的監(jiān)管定位，錯位監(jiān)管現(xiàn)象時有發(fā)生，而這往往造成意外后果或?qū)Ω偁幨┘硬环瞎怖娴南拗啤Ｒ虼?，?yīng)當(dāng)事前防止監(jiān)管產(chǎn)生任何不當(dāng)影響。這些治理措施主要包括：(1)使監(jiān)管決策的制定與政治程序保持一定距離；(2)對于經(jīng)濟(jì)監(jiān)管而言，政府部門領(lǐng)導(dǎo)對監(jiān)管者下達(dá)的所有指示都應(yīng)當(dāng)被記錄下來并公開；(3)政府部門和監(jiān)管者之間的溝通不應(yīng)損害監(jiān)管決策的獨立性；(4)監(jiān)管者應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)的委托授權(quán)范圍內(nèi)履行職責(zé)；(5)依據(jù)經(jīng)驗并比照對以往措施進(jìn)行的評估，證明新的或重大的監(jiān)管決策具有正當(dāng)性，并將推理論證公之于眾；(6)就重大議題草案向利益相關(guān)者征求意見，并收集監(jiān)管者的反饋；(7)授予某一被監(jiān)管者豁免權(quán)，應(yīng)當(dāng)告知所有被監(jiān)管者、公眾、政府機關(guān)和立法機關(guān)。[9]具體到銀行理財市場監(jiān)管，前三項措施可以防止監(jiān)管決策受制于政府部門，有助于避免領(lǐng)導(dǎo)批示監(jiān)管等現(xiàn)象的發(fā)生；后三項措施通過公開推理論證、征求意見和反饋等機制，有助于減少信息不對稱或不充分，從而減少公眾或媒體因不了解監(jiān)管決策而過度關(guān)注或炒作。同時，為了預(yù)防錯位監(jiān)管之類現(xiàn)象的發(fā)生，還需要確保被監(jiān)管者、其他相關(guān)利益者和公眾的廣泛參與。

3.建立監(jiān)管問責(zé)制，增強監(jiān)管透明度

通過上文分析可知，銀行理財市場監(jiān)管者害怕被問責(zé)，是害怕當(dāng)時被領(lǐng)導(dǎo)“高度關(guān)注”或“做出指示”等，但事后往往不了了之，監(jiān)管人員責(zé)任約束不足，導(dǎo)致監(jiān)管無效率、監(jiān)管收益低于預(yù)期或成本高于預(yù)期。因此，可以從以下三個方面采取措施：(1)對于立法機關(guān)和政府而言，應(yīng)明確列出對監(jiān)管者的期望，要求監(jiān)管者定期報告所有重大的監(jiān)管措施和決定，并監(jiān)督和定期審查監(jiān)管體系是否依照立法意圖運作；(2)對于被監(jiān)管者而言，監(jiān)管者應(yīng)確保其易于獲取信息和對監(jiān)管程序或體系進(jìn)行申訴，并有權(quán)對會造成顯著影響的監(jiān)管決定提起訴訟；(3)對于公眾而言，監(jiān)管者應(yīng)向其公開重要的業(yè)務(wù)政策和其他指引性材料，公開聲明所有重大決定的推理論證，并確保公眾能夠進(jìn)行申訴或采取補救措施。[9]如果說立法的委托授權(quán)是從來源上限制監(jiān)管者的權(quán)力，那么問責(zé)制和透明度就是在運行過程中限制監(jiān)管者的自由裁量權(quán)，從而避免監(jiān)管成為部分監(jiān)管者謀取私利的工具，也有利于解決“老問題限制住之后，變相的新問題不斷”的問題。而且，問責(zé)制和透明度也是反映商業(yè)銀行理財市場監(jiān)管水平的重要指標(biāo)。

4.確保被監(jiān)管者和其他利益相關(guān)者參與監(jiān)管決策

在國內(nèi)商業(yè)銀行理財市場監(jiān)管領(lǐng)域，無論是做樣子式的“突擊檢查”，還是“監(jiān)管正弦曲線”和“門面粉飾”現(xiàn)象，都表明監(jiān)管者存在被行業(yè)或利益集團(tuán)俘獲的風(fēng)險。為了避免監(jiān)管者“暗箱操作”、刻意留下監(jiān)管漏洞或豁免、通過模糊化處理行權(quán)宜之計等，就需要確保被監(jiān)管者和其他利益相關(guān)者參與監(jiān)管決策。具體措施包括：(1)使被監(jiān)管者和其他利益相關(guān)者定期、有目的地參與進(jìn)來，以改善監(jiān)管框架或方案的操作和結(jié)果；(2)實現(xiàn)參與程序和機制的制度化、一貫化和透明化，建立結(jié)構(gòu)化的定期咨詢機制；(3)避免參與者之間產(chǎn)生利益沖突，防范監(jiān)管者被特定利益集團(tuán)俘獲的風(fēng)險。[9]這些措施既有助于解決商業(yè)銀行理財市場的監(jiān)管俘獲等問題，也有助于避免監(jiān)管反民主或未能響應(yīng)監(jiān)管領(lǐng)域的變化，從而減少“救火式監(jiān)管”、“打補丁式監(jiān)管”和“管家式監(jiān)管”等現(xiàn)象。2014年12月，銀監(jiān)會發(fā)布《商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱“《辦法》”)，意圖從根本上解決“隱形擔(dān)?！焙汀皠傂詢陡丁眴栴}，推動理財業(yè)務(wù)回歸資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)本質(zhì)。但是，銀監(jiān)會僅僅向部分大型商業(yè)銀行緊急下發(fā)該草案，向其征求意見，并未實現(xiàn)所有被監(jiān)管者、利益相關(guān)者和公眾的廣泛參與，也缺少透明的定期咨詢機制，極易引發(fā)市場參與者之間的利益沖突和監(jiān)管俘獲。

5.進(jìn)行事后監(jiān)管績效評估

監(jiān)管績效評估是一種事后審查機制，可以對商業(yè)銀行理財市場監(jiān)管形成有效制約和監(jiān)管反饋，有助于防止商業(yè)銀行理財市場監(jiān)管者道德風(fēng)險的發(fā)生，從而解決監(jiān)管無效、實施失靈和執(zhí)行失靈等問題，并督促監(jiān)管者制定和維持針對某一特定立法的監(jiān)管規(guī)范。具體而言，事后監(jiān)管績效評估可分為三個步驟：(1)確定績效評估的范圍，包括立法授權(quán)、監(jiān)管方案設(shè)定的目標(biāo)、監(jiān)管行動、新的或最近的監(jiān)管變化以及何時由哪個機構(gòu)進(jìn)行外部評估；(2)構(gòu)建評估指標(biāo)體系，例如行業(yè)和市場績效、操作/服務(wù)的提供、組織/公司治理績效、監(jiān)管程序的質(zhì)量、法律義務(wù)的遵從度、經(jīng)濟(jì)績效和財務(wù)績效等；(3)績效評估的使用，包括是否向公眾公開、是否提交利益相關(guān)者或相關(guān)責(zé)任部門，以及是否借此考核監(jiān)管機構(gòu)職員的個人績效。[9]通過開展監(jiān)管績效評估，還可以告知監(jiān)管者其監(jiān)管決策或監(jiān)管行動所產(chǎn)生的影響，從而進(jìn)一步改善監(jiān)管體系或監(jiān)管決策程序。而且，被監(jiān)管者、其他利益相關(guān)者和公眾可以從評估報告中學(xué)習(xí)到如何更好地遵從監(jiān)管，立法機關(guān)和政府部門等監(jiān)督者則可以通過評估報告以較低成本履行監(jiān)督職責(zé)。

四、結(jié) 語

依據(jù)2006年修正的《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》(主席令第58號)第2、15條和2003年修正的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》(主席令第13號)第10條，銀監(jiān)會作為國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)對全國銀行業(yè)金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動監(jiān)督管理的工作，并依照法律、行政法規(guī)制定并發(fā)布對銀行業(yè)金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則。因此，銀監(jiān)會依據(jù)這兩部上位法的委托授權(quán)，在銀行理財市場監(jiān)管領(lǐng)域，行使準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)行政權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)。但是，這兩部法律缺少銀行理財市場“監(jiān)管者治理”方面的規(guī)定，更多的是從民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任等傳統(tǒng)法律責(zé)任角度進(jìn)行規(guī)制。

2005年的《OECD監(jiān)管質(zhì)量和績效指引原則》(OECD Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance)明確規(guī)定，良好監(jiān)管應(yīng)當(dāng)具備以下8個特征：(1)旨在并且能有效地實現(xiàn)明確指出的政策目標(biāo)；(2)有合理的法律和實證依據(jù)；(3)所產(chǎn)生的監(jiān)管收益能夠證明其成本的正當(dāng)性，并考慮到監(jiān)管對全社會的影響，包括經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會的影響；(4)最大限度地減少成本和市場扭曲；(5)通過市場激勵和目標(biāo)型方法促進(jìn)創(chuàng)新；(6)對使用者來說是明確、簡單和實用的；(7)與其他的監(jiān)管和政策相一致；(8)盡可能在國內(nèi)和國際層面與競爭、貿(mào)易和投資便利原則相容。[10]顯然，如果將這些特征作為衡量銀行理財市場監(jiān)管質(zhì)量的一般標(biāo)準(zhǔn)，得出的結(jié)論依然是當(dāng)前國內(nèi)商業(yè)銀行理財市場存在顯著的監(jiān)管失靈，必須通過“監(jiān)管者治理”予以糾正。而且，在立法條件成熟時，應(yīng)當(dāng)逐步將本文提出的具體措施上升為具體的法律法規(guī)條款，并充分考慮當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會約束條件，使其符合激勵相容約束，并具有可操作性。

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[10] OECD. OECD Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance[Z] .2005:3.

責(zé)任編校：裴媛慧，孫詠梅

2015-04-30

周 璇，女，遼寧錦州人，碩士研究生，研究方向為結(jié)構(gòu)融資、互聯(lián)網(wǎng)金融。 吳秀堯，男，山東東營人，博士研究生，研究方向為法律的經(jīng)濟(jì)分析、法律與金融監(jiān)管。

F830.33

A

1007-9734(2015)04-0112-04