任曉

溫州地方財政的減收壓力

任曉

地方財政收入下降幅度或在2015年上半年到來，溫州很快將經(jīng)歷近年來最嚴重的地方財政減收壓力。

由于經(jīng)濟復蘇緩慢，截至2014年8月溫州實體經(jīng)濟（工貿(mào)企業(yè)）地方稅收貢獻同比水平才轉(zhuǎn)負為正。另外，本地債務危機影響余音繚繞，“兩鏈”“三險”化解處置仍“在路上”。信用恢復看起來尚需時日，民間金融已不再是應許之地，融資“難”與“貴”問題未見緩解。經(jīng)濟基本面難有樂觀預期，麻煩纏身的企業(yè)對本地財政增收幾無幫助，實體經(jīng)濟對地方財政貢獻乏力。

事實上，更為關鍵的威脅來自溫州本地房地產(chǎn)市場行情的臺階式下行趨勢。在過去的39個月里，溫州市區(qū)新房與二手房均價已連續(xù)兩位數(shù)下降，目前的成交價格水平已經(jīng)不及2009年的均價。

2014年的數(shù)據(jù)是，房地產(chǎn)開發(fā)投資同比下降1.5個百分點，土地購置費增長為-15.1%，前者占第三產(chǎn)業(yè)投資比重同比回落1.3個百分點，后者占房地產(chǎn)開發(fā)投資同比減少9.6個百分點?？紤]到溫州7000多億貸款余額中約有1000億房地產(chǎn)貸款，有4400億房地產(chǎn)抵押貸款，涉及房地產(chǎn)的貸款比例高達70%。而隨著債務抵押處置進入司法拍賣流程的房產(chǎn)數(shù)量正以年均兩位數(shù)的幅度在上升。

(一)

地方財政運行的黑天鵝或早已潛伏在本地金融生態(tài)惡化與房地產(chǎn)下行的雙向逆強化之中。

房地產(chǎn)市場下行的背后是土地出讓金收入大幅下滑，而土地出讓金收入是溫州地方政府收入的主要來源。溫州市本級土地出讓金收入2014年占市本級地方財政總收入的38.6%。溫州房地產(chǎn)均價從2011年11月的高點向下已跌去50.3%。然而，已經(jīng)持下行了近39個月的樓價仍未止步下探態(tài)勢，至少目前仍然還看不到底部。交易數(shù)據(jù)顯示，2014年全年，最核心的市區(qū)經(jīng)營性土地以招拍掛方式共出讓69宗，面積2561畝，同比下降26.2%，成交金額88.08億元，同比下降58.0%，降幅前所未見。

隨著土地出讓金的下降，溫州地方財政收入將銳減。地方政府財務報表失衡引致的風險顯現(xiàn)化可能比預計的更糟糕。目前看來，這一風險尚未引起足夠的重視。由于其中979畝土地出讓集中在2014年第4個季度，按土地出讓金的實際支付通常3-6個月滯后期，對地方財政收入的負面影響將在2015上半年進一步顯現(xiàn)。與此進一步關聯(lián)影響是，超過溫州地方稅收收入16%的涉及房地產(chǎn)行業(yè)相關稅費收入，而2014年的土地增值稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合計增收更是占到全年一般公共預算收入增收額的31.5%。如果房地產(chǎn)業(yè)無法有效解套，將鎖緊地方財政收入命門。

根據(jù)《溫州藍皮書（2015）》經(jīng)濟分析小組的研究報告，從市區(qū)土地市場看，之前普遍的地塊高溢價成交現(xiàn)象已然銷聲匿跡。2014年溫州市區(qū)出讓土地42宗（商服及商品住房用地），合計1376.44畝，同比減少56.4%。商品住宅用地總體成交價格同比下降4.3%，看起降幅不太大，而如果不是其中核心城區(qū)所在地鹿城區(qū)供地占比達50.1%，年度價格同比水平將會呈現(xiàn)兩位數(shù)跌落。對照那些年曾經(jīng)頻現(xiàn)的超高溢價率成交“地王”案子，這樣的反差，難免給人落花流水春去也的無奈。

從市區(qū)商品房市場看，2014年預售商品房188.71萬平方米，增長22.5%，而新建商品住房成交面積及金額為104.76萬平方米和204.37億元，分別減少10.6%和23.0%。同期二手住房成交的量和價分別下挫7.0%和20.6%。截至年末，溫州市區(qū)在售新建商品房共有251萬平方米，較前一年激增36.7%，商品房存量規(guī)模達到歷史高位。

從首套置業(yè)占住房貸款92.1%的信息看，投機資金早已離場，房產(chǎn)作為價值投資標的也正在被拋棄。

實體經(jīng)濟增長很可能還會進一步放緩，以高房價為標志的“過度”的城市化在降溫。在過去的五年里溫州的常住人口增加不過6萬人，房地產(chǎn)市場不可能僅靠表現(xiàn)溫吞的商品房消費性需求來維持。根據(jù)已有的交易數(shù)據(jù)，按市場需求常態(tài)化回歸后的去化速度估計，當前房產(chǎn)存量去化周期約在28-33個月之間。

不管早年間溫州房價如何的“不合理”，中央與地方抑制政策如何“太超過”，畢竟，形勢比人強，眼下在供給端實施“政策刺激”、“以價換量”已是地方政府與開發(fā)商共同的“不得已”。

(二)

另外一方面，地方政府的負債水平卻在快速攀升。僅從銀行類金融機構(gòu)間接融資渠道看，2014年溫州當年凈增192億元，增幅達45.7%。其中，地方融資平臺占債務規(guī)模的25.5%。

根據(jù)國務院及財政部對地方政府債務管理與清理甄別要求，估計融資平臺公司甄別后將被剝離政府融資職能。而此前平臺類貸款將納入政府債務，轉(zhuǎn)由地方財政負責還貸，或通過適當途徑發(fā)債置換。

對于財務質(zhì)量本身較弱且運營風控能力不足的市級集團化平臺公司來說，它們的財務報表難達發(fā)債門檻。其中幾家很快會陷入資產(chǎn)規(guī)模擴張過度，杠桿率過高、內(nèi)外的交叉擔保、應收賬款虛帳積累、現(xiàn)金流惡化，甚至違規(guī)拆本付息的尷尬境地。而一旦融資平臺財務狀況惡化，需要財政輸血維系，對當下面臨持續(xù)減收壓力，捉襟見肘的地方財政來說無疑是雪上加霜。畢竟，土地財政也已然時過境遷，在土地出讓金收入直線下降的形勢下，融資平臺正成為加劇地方財政風險的黑洞。

更糟糕的是那些九成以上資本金均由地方財政注資，且無現(xiàn)金流來源的絕大多數(shù)縣（區(qū)）級平臺類公司。近80個主要依托政府劃撥土地和存量城建資產(chǎn)設立的區(qū)（縣）級平臺公司風險堪稱巨大。

通過土地注入擴張的資產(chǎn)負債表，沒有對應的收入回報，而籍此放大融資的小聰明只會帶來更大的潛在風險。這些缺乏造血機能的融資平臺面臨注入土地資產(chǎn)貶值、擔保網(wǎng)絡收縮、部借貸減杠桿等因素帶來資產(chǎn)規(guī)模大幅縮水的沖擊。它們多數(shù)沒有穩(wěn)定主營業(yè)務支撐，卻融資過度。即便是那些少數(shù)具備收入能力的平臺公司，也不輕松，多數(shù)資產(chǎn)回報率太低，難以覆蓋利息支出。

這類融資平臺公司天生的脆弱性在于擁有的只是政策性融資功能而非真正的市場化融資能力，一旦出現(xiàn)項目周期拉長、運營成本上升、融資利率變動、信貸收緊，還是政策調(diào)整、退出不暢等不確定因素，通常無力應對。結(jié)果是應對不力，估計不足，致使項目進度拖延、財務失控，乃至最終爛尾。

現(xiàn)在的麻煩很可能不僅僅只是這個已然不小的靜態(tài)債務規(guī)模。那些不再受信貸支持的融資平臺所推動的大量中長期工程項目將帶來未知的動態(tài)債務負擔，也許是幾倍，或十幾倍的后續(xù)償債無底洞，這才是對地方財政的嚴峻挑戰(zhàn)。

土地市場中的地方政府缺少了融資平臺公司這只最后的接盤之手，通過土地左右手互倒融資的操作手法將無法實現(xiàn)。而一旦政府經(jīng)營土地，騰挪資金的“財技”失靈，房地產(chǎn)市場將被加速打回原形。潛在風險就在于這種“土地財政”死結(jié)的在未來某個時點的顯現(xiàn)化。如果說2011年溫州成立“十大”國資集團作為融資平臺在一定程度上緩沖了當時土地市場本該調(diào)整的時點。那么，當該來的最終還是來了的時候，那個最終出手承接前期融資財務去杠桿壓力，和兜底所有累積債務的角色只能是地方財政。

然而，在地方政府立場上看，債務問題并不像是看起來那么嚴重，畢竟到期的債務可以通過“借新還舊”循環(huán)延后。為穩(wěn)定GDP增長水平，出于對沖房地產(chǎn)投資減速影響，加大融資規(guī)模和力度很有必要。而在地方政府進一步加碼推動基礎設施建設投資沖動之下，除了擴張負債規(guī)模，實際上已別無他途。

客觀地說，如果沒有各級融資平臺的參與，過去的幾年里溫州房地產(chǎn)和土地市場或已調(diào)整到位?？墒?，政府逆經(jīng)濟周期之大勢，推動融資平臺啟動“舊城改造”、“舊村（城中村）整治”、“農(nóng)房集聚”。扭曲投資行為雖然能夠緩解GDP減速的壓力，但天下沒有白來的好處，負面后果是，1-3年的建設周期過后，留下巨量過剩存量房產(chǎn)。2012-2014年市區(qū)改造項目的竣工面積達110萬方，這些已經(jīng)建成無法改變功能的住宅（絕大部分）不僅沖擊了本已景氣不足的商品房市場，而且，因為產(chǎn)權屬性模糊，實施主體不清，此類項目財務風險正隨著房地產(chǎn)市場的走弱而逐步披露，留下又將是一地雞毛的一堆財務爛賬，最終還是要地方財政來買單。

這一切都需要提前作好應對準備，留給地方政府的時間已經(jīng)不多了。

作者為溫州市委黨校溫州發(fā)展研究中心主任、教授