王祖強(qiáng) 周小付

“扶微”財(cái)政資金競(jìng)爭(zhēng)性分配要更精準(zhǔn)

王祖強(qiáng) 周小付

2013年，省政府出臺(tái)了《浙江省人民政府關(guān)于實(shí)施省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配改革的通知》（以下簡(jiǎn)稱“通知”），將適合項(xiàng)目管理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展類財(cái)政專項(xiàng)資金納入競(jìng)爭(zhēng)性分配改革的范圍。2014年，省政府制定了《浙江省促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“辦法”），強(qiáng)調(diào)把小型微型企業(yè)的提升發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展和集約發(fā)展納入中小企業(yè)財(cái)政專項(xiàng)的扶持范圍?！巴ㄖ焙汀稗k法”促進(jìn)了浙江“扶微”財(cái)政專項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)性分配改革，有利于財(cái)政專項(xiàng)“扶微”資金的分配更公開(kāi)公平更有效率，讓更多小微企業(yè)從競(jìng)爭(zhēng)性分配中受益。但是，由于體制、政策等層面的原因，扶微財(cái)政資金的競(jìng)爭(zhēng)性分配尚需要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加以完善。

面臨的難題

按照省政府關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配改革的意見(jiàn)，農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金、文化企業(yè)專項(xiàng)資金、科技企業(yè)專項(xiàng)資金都屬于產(chǎn)業(yè)發(fā)展類財(cái)政專項(xiàng)資金，都已經(jīng)覆蓋了微型企業(yè)，應(yīng)當(dāng)納入競(jìng)爭(zhēng)性分配改革的范圍。但是，扶微財(cái)政專項(xiàng)資金的競(jìng)爭(zhēng)性分配面臨著以下難題：

（一）扶微財(cái)政資金的部門化和封閉化阻礙了競(jìng)爭(zhēng)性分配體制改革。扶微財(cái)政資金一直存在著部門化、封閉化和功能沖突等問(wèn)題，不利于競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制的建立和應(yīng)用。

扶微財(cái)政專項(xiàng)的部門化現(xiàn)象嚴(yán)重，缺少整體性。省級(jí)政府涉及到扶微財(cái)政專項(xiàng)的政策具體包括以下幾個(gè)資金專項(xiàng)：小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)專項(xiàng)補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金、小微企業(yè)融資再擔(dān)保專項(xiàng)、中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、科技型企業(yè)專項(xiàng)、文化企業(yè)專項(xiàng)、支農(nóng)專項(xiàng)等，涉及的部門包括中小企業(yè)管理局、財(cái)政廳、科技廳、文化廳、農(nóng)業(yè)廳等部門。各個(gè)部門的資金使用缺少協(xié)調(diào)機(jī)制，陷入目標(biāo)分散、封閉低效的局面。

“扶微”專項(xiàng)的功能復(fù)雜，陷入沖突狀態(tài)。財(cái)政專項(xiàng)可以按照不同的方式進(jìn)行分類,既可以按照功能分為引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類；也可以按照業(yè)務(wù)職能分為科技類、針對(duì)微型企業(yè)的服務(wù)業(yè)、融資擔(dān)保類；還可以按照對(duì)象的不同，分為針對(duì)產(chǎn)業(yè)集群的扶持資金、針對(duì)微型企業(yè)的扶持資金、針對(duì)個(gè)體工商戶的扶持資金。由于缺少對(duì)功能的梳理和整體規(guī)劃，出現(xiàn)了功能重復(fù)、沖突等缺陷。封閉和混亂兩個(gè)因素都不利于扶微財(cái)政資金的競(jìng)爭(zhēng)性分配體制改革。

（二）資金招投標(biāo)機(jī)制和中小微企業(yè)同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則不利于小微企業(yè)。從“通知”和“辦法”兩個(gè)文件來(lái)看，目前的競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制不利于微型企業(yè)參與財(cái)政專項(xiàng)資金的競(jìng)爭(zhēng)性分配。

資金招投標(biāo)機(jī)制的參與成本會(huì)形成一種嫌貧愛(ài)富的篩選機(jī)制?，F(xiàn)有的競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制是一種競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)價(jià)機(jī)制，通過(guò)專家公開(kāi)評(píng)價(jià)確定專項(xiàng)資金的分配，這是一種以資金為標(biāo)的的招投標(biāo)機(jī)制，整個(gè)過(guò)程需要付出很多物力、人力、財(cái)力等成本，不利于微型企業(yè)的參與。

微型企業(yè)與中小企業(yè)適用于同樣的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則不利于微型企業(yè)。中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的分配規(guī)則是為中小企業(yè)量體裁衣的，把小微企業(yè)納入后并沒(méi)有制定新的適合于微型企業(yè)參與的分配規(guī)則。不管是中小企業(yè)專項(xiàng)資金，還是農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金、文化企業(yè)專項(xiàng)資金、科技企業(yè)專項(xiàng)資金，微型企業(yè)都是和中小企業(yè)同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，適用于同樣的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，這一點(diǎn)也非常不利于微型企業(yè)獲得資金。這個(gè)問(wèn)題在中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的管理中尤為突出。

（三）財(cái)政專項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)性分配與土地、金融等資源配置缺少協(xié)調(diào)。微型企業(yè)的發(fā)展不僅需要財(cái)政資金支持，也需要土地資源、金融資源等各種資源的流入。但是，從相關(guān)的政策文件來(lái)看，扶微財(cái)政專項(xiàng)資金的競(jìng)爭(zhēng)性分配是單打獨(dú)斗的，缺少與土地配置機(jī)制、銀行資金配置機(jī)制的合作。這會(huì)導(dǎo)致一個(gè)問(wèn)題，微型企業(yè)獲得財(cái)政專項(xiàng)支持后，可能會(huì)因?yàn)槿鄙偻恋刭Y源而無(wú)法有效的利用資金，甚至?xí)?dǎo)致財(cái)政專項(xiàng)在賬戶上打呼嚕。

（四）雙重身份使錦上添花和雪中送炭之間的矛盾更加突出。扶微財(cái)政專項(xiàng)具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展類專項(xiàng)與公共平臺(tái)建設(shè)的具有雙重身份，使競(jìng)爭(zhēng)性分配還面臨錦上添花和雪中送炭之間的沖突。與其它產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金不同，微型企業(yè)財(cái)政專項(xiàng)帶有雪中送炭的成分。雖然扶微財(cái)政專項(xiàng)歸類于產(chǎn)業(yè)發(fā)展類專項(xiàng)，但支持對(duì)象里也包括了小微企業(yè)公共平臺(tái)的建設(shè)，前者更強(qiáng)調(diào)效率，后者更強(qiáng)調(diào)公平，這就會(huì)專項(xiàng)資金分配面臨錦上添花和雪中送炭之間的沖突。在制度設(shè)計(jì)上避免贏者通吃，做到“底線保障”與“非均衡戰(zhàn)略促發(fā)展”之間的平衡是各級(jí)政府面臨的一個(gè)很大難題。

思路與建議

扶微財(cái)政專項(xiàng)的競(jìng)爭(zhēng)性分配是“一分部署，九分落實(shí)”。首先要合并涉及到扶微的財(cái)政專項(xiàng)資金，在此基礎(chǔ)上，還要處理好財(cái)政專項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)性分配和其它資源配置之間的關(guān)系，要安排好推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性分配的步驟，選好推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性分配的方式，要推進(jìn)預(yù)算環(huán)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)和分配環(huán)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)的雙輪驅(qū)動(dòng)。

合并各類財(cái)政專項(xiàng)中的扶微資金納入競(jìng)爭(zhēng)性分配改革范圍。目前，扶持微型企業(yè)的財(cái)政資金還不是一個(gè)獨(dú)立的財(cái)政專項(xiàng)，而是分散在中小企業(yè)專項(xiàng)、科技類企業(yè)專項(xiàng)、文化企業(yè)專項(xiàng)等各類專項(xiàng)資金中，導(dǎo)致微型企業(yè)和中小企業(yè)同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)。因此，首先要對(duì)各個(gè)部門涉及到扶微的財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行清理，摸清現(xiàn)有和微型企業(yè)相關(guān)專項(xiàng)資金的扶持方向、使用對(duì)象、資金性質(zhì)等基本情況，并按資金性質(zhì)進(jìn)行合并，然后分類，在此基礎(chǔ)上篩選需要確定納入競(jìng)爭(zhēng)性分配改革的范圍，并為微型企業(yè)量體裁衣制定競(jìng)爭(zhēng)性的分配規(guī)則。

發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)、土地專項(xiàng)、銀行專項(xiàng)的“組合拳”作用。除了財(cái)政專項(xiàng)以外，省政府還出臺(tái)了針對(duì)小微企業(yè)的土地專項(xiàng)指標(biāo)、省內(nèi)的銀行也出臺(tái)了針對(duì)小微企業(yè)的資金專項(xiàng)。在微型企業(yè)融資難和“三改一拆”的大背景下下，土地專項(xiàng)、財(cái)政專項(xiàng)、銀行資金在競(jìng)爭(zhēng)性分配中的合作非常關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)土地、財(cái)政、金融三者之間的政策合作，發(fā)揮“組合拳”的作用。

建立多元化的競(jìng)爭(zhēng)性資金分配方式。單一的資金招投標(biāo)機(jī)制不利于微型企業(yè)之間的充分競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)性分配的方式應(yīng)當(dāng)是一種多元化的資金分配方式，要在完善競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估的同時(shí)，發(fā)展資金使用過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制。科技類企業(yè)的專項(xiàng)，相關(guān)指標(biāo)容易量化，可以采取專家打分、公開(kāi)答辯、公眾參與監(jiān)督的資金招投標(biāo)方式；對(duì)于針對(duì)微型企業(yè)的服務(wù)業(yè)可以采取向微型企業(yè)營(yíng)業(yè)者贈(zèng)送“服務(wù)券”的方式，由微型企業(yè)營(yíng)業(yè)者自由選擇符合條件的服務(wù)機(jī)構(gòu)；小微融資專項(xiàng)則可以通過(guò)向銀行提供貸款貼息引進(jìn)銀行資本的參與，吸收銀行系統(tǒng)的市場(chǎng)機(jī)制。在這些列舉的競(jìng)爭(zhēng)性分配方式中，貸款貼息也需要競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估，而服務(wù)券方式突破了競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估的機(jī)制。

建立預(yù)算、分配、事后評(píng)估的全鏈條競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則?！胺鑫ⅰ睂ｍ?xiàng)管理包括三個(gè)階段，分別為預(yù)算、分配、事后的支出管理，三個(gè)階段構(gòu)成一個(gè)整體。扶微的預(yù)算環(huán)節(jié)也要競(jìng)爭(zhēng)，不能像撒胡椒面那樣安排預(yù)算，要推進(jìn)先總量后分配的競(jìng)爭(zhēng)性預(yù)算，促進(jìn)各個(gè)扶微財(cái)政資金支出方向之間的競(jìng)爭(zhēng)；支出管理是事后的績(jī)效管理，可以作為下一次預(yù)算和分配的依據(jù)，效用不明顯的扶微財(cái)政專項(xiàng)在預(yù)算環(huán)節(jié)要堅(jiān)決取消，效用不明顯的扶微分配要堅(jiān)決減少，為預(yù)算環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)和分配環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)提供保障。

有選擇分步驟推進(jìn)扶微財(cái)政專項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配。推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金的競(jìng)爭(zhēng)性分配應(yīng)當(dāng)遵守一定的規(guī)則和程序按計(jì)劃推進(jìn)。在推進(jìn)的過(guò)程中，要綜合考慮項(xiàng)目管理的需要、需求彈性的大小、引導(dǎo)和救濟(jì)類資金的區(qū)分等因素，首先在那些適用于項(xiàng)目管理、需求彈性大、引導(dǎo)類的專項(xiàng)資金中推進(jìn)專項(xiàng)資金的競(jìng)爭(zhēng)性分配。

——適用于項(xiàng)目管理專項(xiàng)。應(yīng)當(dāng)在適合于項(xiàng)目管理類的扶微財(cái)政專項(xiàng)中首先推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性分配的試點(diǎn)。例如，微型企業(yè)公共信息平臺(tái)的建設(shè)資金適合于項(xiàng)目管理，可以在類似的領(lǐng)域展開(kāi)試點(diǎn)。

——需求彈性較大的領(lǐng)域。應(yīng)當(dāng)在需求彈性較大的領(lǐng)域首先推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性分配的試點(diǎn)。以政府給小微企業(yè)融資提供部分擔(dān)保為例，小微企業(yè)的融資需求是剛性的，政府和企業(yè)之間擔(dān)保比例這樣一種競(jìng)爭(zhēng)性的機(jī)制也幾乎會(huì)是無(wú)效的。

——引導(dǎo)、救濟(jì)和應(yīng)急類專項(xiàng)。應(yīng)當(dāng)在引導(dǎo)類的財(cái)政專項(xiàng)中首先推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性分配的試點(diǎn)。相比于救濟(jì)類和應(yīng)急類資金，引導(dǎo)類的專項(xiàng)資金更適合推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性分配。

總之，浙江財(cái)政專項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)性分配剛剛拉開(kāi)序幕，希望通過(guò)這些思考和建議，有助于促進(jìn)“扶微”專項(xiàng)“競(jìng)”出活力、“分”出效益，迸發(fā)出微型企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的動(dòng)力。

扶微財(cái)政專項(xiàng)的競(jìng)爭(zhēng)性分配是“一分部署，九分落實(shí)”。首先要合并涉及到扶微的財(cái)政專項(xiàng)資金，還要處理好財(cái)政專項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)性分配和其它資源配置之間的關(guān)系，要安排好推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性分配的步驟，選好推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性分配的方式，要推進(jìn)預(yù)算環(huán)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)和分配環(huán)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)的雙輪驅(qū)動(dòng)

作者：:王祖強(qiáng)，中共浙江省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任、軟科學(xué)研究所所長(zhǎng)，教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士；周小付，中共浙江省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士