苑立清

（黑龍江省煤田地質(zhì)勘察院，哈爾濱 150001）

關(guān)于地質(zhì)勘查項目預(yù)算管理規(guī)范化的思考

苑立清

（黑龍江省煤田地質(zhì)勘察院，哈爾濱 150001）

地質(zhì)勘查項目預(yù)算管理存在著管理政策不一致、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)和費用設(shè)置不合理、預(yù)算執(zhí)行進度與項目實際不同步、績效考核和決算審查機制不健全等問題。為完善管理部門職能，提高工作效率，維護地質(zhì)勘查市場秩序，使地勘項目投資目標(biāo)更加明確，從而降低項目投資風(fēng)險，有必要對地質(zhì)勘查項目預(yù)算實施規(guī)范化管理。建議從管理政策、項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和項目預(yù)算執(zhí)行等三個方面，著手構(gòu)建預(yù)算管理的規(guī)范化制度體系，通過主要環(huán)節(jié)的規(guī)范化管理，實現(xiàn)對項目預(yù)算管理全過程的有效控制。

地質(zhì)勘查項目；預(yù)算管理；規(guī)范化；措施

近年來，我國地質(zhì)勘查工作不斷加強，針對基礎(chǔ)性和公益性項目，政府投入的財政資金規(guī)模也逐年加大。由于地勘項目資金管理模式主要是預(yù)算管理，政府在項目預(yù)算管理方面先后出臺了一系列政策，對有序開展地質(zhì)勘查工作和促進項目資金的有效利用起到了積極作用。然而，受多種因素影響，項目資金管理的制度建設(shè)依然落后于項目投資的增長速度，導(dǎo)致資金管理存在一些難以理順的問題。如何規(guī)范化使用和管理項目資金，成為當(dāng)前國土資源主管部門和財政部門十分重視的課題。以中央和地方地質(zhì)勘查基金為核心的投資管理模式已經(jīng)啟動多年，但仍需進一步完善，大部分地質(zhì)勘查項目資金尚未整合，呈條塊分割狀態(tài)，還沒有形成規(guī)范化的管理格局。在政策法規(guī)層面進行規(guī)范化探索，在使用和管理的操作層面進行改革和創(chuàng)新，從而制定嚴(yán)格的管理標(biāo)準(zhǔn)，建立規(guī)范化的制度體系，對提高項目資金使用綜合效益和項目實施效果都具有重要意義。

1 地質(zhì)勘查項目預(yù)算管理存在的主要問題

1.1 管理政策不一致，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

從已經(jīng)出臺的各項政策來看，不同性質(zhì)的資金投資側(cè)重點和工作任務(wù)的傾向性均有所不同，這些資金來源于資源稅、資源補償費、礦業(yè)權(quán)價款和出讓金等收入，每一種渠道收入的資金都有其特殊用途，為了實現(xiàn)各項資金管理政策相互配套，各級主管部門制定了多個不同的項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。除中央級政策標(biāo)準(zhǔn)外，各省級地方政府也先后出臺了具有不同地方特色的管理政策。

以5000m鉆探工程量預(yù)算為例，國土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)為341.20萬元，中央地質(zhì)勘查基金預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)為534.80萬元，地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查專項預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)為546.36萬元，黑龍江省定額預(yù)算為609.91萬元，不同標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算額相差最大達44%。僅在中央級預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)中，相同條件的工作手段額度也存在很大差別。鉆探孔深0-700m，巖石硬度Ⅳ級，國土資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)為469元/m，中央基金標(biāo)準(zhǔn)為1007元/m，地質(zhì)調(diào)查專項標(biāo)準(zhǔn)為751元/m，標(biāo)準(zhǔn)之間伸縮性很大，根本不能橫向比較，更無法實現(xiàn)有效控制。

管理政策和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，將直接導(dǎo)致一項工作多重約束及項目預(yù)算的多重標(biāo)準(zhǔn)，同樣條件的一個項目采用不同的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算結(jié)果相差懸殊。財政投資項目的支出預(yù)算沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)控制，資金管理隨意性太大，資金浪費現(xiàn)象難以監(jiān)管，也往往使很多項目承擔(dān)單位不知所從。地質(zhì)勘查工作的資金管理秩序在某種程度上甚至可以說是混亂的。

1.2 預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)和費用設(shè)置不合理

中央基金項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)中沒有設(shè)置設(shè)備使用費和運輸費項目，這兩項費用在野外實施過程中占有相當(dāng)大的比例，一般以研究和室內(nèi)分析為主的項目不使用重型設(shè)備和大型運輸車輛，但鉆探、測井、地震等手段，野外施工作業(yè)均離不開大型設(shè)備和大型運輸車輛，項目實施過程中只能將這部分費用記為交通費，這是不合理的。在項目費中設(shè)置了咨詢費，但在組織實施費中已經(jīng)包含相關(guān)費用，部分費用不能明顯區(qū)分，存在重復(fù)內(nèi)容。預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)中還區(qū)分了單位類型，對是否有財政事業(yè)費撥款，采用不同比例數(shù)預(yù)算，由于國有地勘單位大多屬于事業(yè)單位，多數(shù)有財政事業(yè)費撥款，但撥款方式和撥款額度相差懸殊，這部分費用僅用一個比例數(shù)平衡，這對很多地勘單位是不公平的。

在以野外施工為主的綜合性勘查項目中，各類標(biāo)準(zhǔn)均將工作手段劃分為地形測繪、地質(zhì)測量、物化探、遙感、鉆探、山地工程、巖礦測試等七個類別，地質(zhì)技術(shù)工作被劃分為其他地質(zhì)工作，這部分工作費用比例很低，而且只包含了一般技術(shù)工作，沒有考慮綜合研究內(nèi)容。地質(zhì)勘查項目的最終成果并不是野外施工完成就能得到的，沒有大量的綜合研究是無法實現(xiàn)的，地質(zhì)勘查項目兼有工程項目和科研項目的雙重屬性，除了體力勞動還離不開腦力勞動，科學(xué)研究工作是在綜合整理和報告編制過程中進行的，往往被人們忽視，其工作量和價值決不亞于任何一種實物工作手段，應(yīng)將這部分費用做為一種工作手段單列。

1.3 預(yù)算執(zhí)行進度與項目實際不同步

目前一般地質(zhì)勘查項目工作期限較以往均有所壓縮，為了與財政年度工作計劃相吻合，當(dāng)年立項的項目要求當(dāng)年完工，而多數(shù)項目到七八月份才開始實施，項目實際工期和預(yù)算支出不一致。一方面，項目實施進展情況與資金撥款進度互不關(guān)聯(lián)，致使有的項目已完工但資金尚未到位，而有的項目資金已撥付但遲遲不見開工。另一方面，不同工作手段受資金問題影響，前后不能科學(xué)合理地銜接，前置工作不能指導(dǎo)后續(xù)施工，直接影響項目實施效果。在實際工作中，常常形成野外施工影響預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算執(zhí)行反過來又影響野外施工的惡性循環(huán)。

隨著市場經(jīng)濟體制的逐漸完善及地勘單位管理模式的不斷改革，目前的財務(wù)會計制度已不能完全適應(yīng)實際工作需要，地勘工作撥款與多種經(jīng)營收入已不能實現(xiàn)完全意義上的區(qū)分，部分費用和會計科目設(shè)置，以及成本費用的歸集方式等均有待完善。特別是《國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》出臺后，地質(zhì)勘查項目投資主體已經(jīng)多元化，融資方式也發(fā)生了較大變化，政府僅僅是項目投資多元化中的一類主體，多數(shù)國有地勘單位已趨于市場化。因此，及時修訂地勘單位財務(wù)制度和會計制度，適應(yīng)地質(zhì)勘查行業(yè)資金管理形勢，是財政和地勘主管部門應(yīng)考慮的問題。

1.4 績效考核和決算審查機制不健全

目前地勘行業(yè)尚未將資金管理納入到項目績效考核體系當(dāng)中，也沒有建立獨立的地勘項目資金管理績效考核制度，很難保證地勘項目資金使用效益的最大化，容易導(dǎo)致項目資金沉淀或虛編項目預(yù)算等問題。除績效考核外，對項目預(yù)算缺乏竣工決算與審查監(jiān)督程序。項目竣工決算與審查是對資金使用效果進行評價的重要環(huán)節(jié)。而目前的項目竣工資金管理，大多采用結(jié)算匯報形式，缺少竣工決算和審查過程?！吨醒氲刭|(zhì)勘查基金項目資金預(yù)(結(jié))算管理暫行辦法》規(guī)定，項目工作結(jié)束或終止，項目單位應(yīng)編制項目結(jié)算，提交項目監(jiān)理機構(gòu)審查，沒有要求項目單位編制竣工決算報告?！逗邶埥临Y源項目資金管理暫行辦法》規(guī)定，項目完工后，項目承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)及時辦理竣工決算，并按規(guī)定提交項目資金審計報告，這一規(guī)定十分籠統(tǒng)，決算和審計報告均要求由項目承擔(dān)單位提供，無監(jiān)督的可操作性。目前，國內(nèi)只有內(nèi)蒙古和新疆等少數(shù)地方制定了地質(zhì)勘查項目竣工決算編制和審查制度，大多數(shù)國家資金渠道均沒有決算和審查程序，對項目資金的最終使用效果缺少結(jié)論性評價。

2 項目預(yù)算管理規(guī)范化的必要性

(1)預(yù)算管理規(guī)范化是完善相關(guān)機構(gòu)職能、提高工作效率的具體體現(xiàn)。國家和省級國土資源主管部門和財政部門，是地質(zhì)勘查項目預(yù)算管理的主管部門，對地質(zhì)勘查項目的組織實施及資金的預(yù)算和使用負有監(jiān)督和管理責(zé)任。只有不斷完善預(yù)算政策和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，使地質(zhì)勘查投資在規(guī)范的制度體系下運行，才能做好項目資金使用的監(jiān)督管理工作，避免政府地勘資金浪費和流失，更好地維護國家的經(jīng)濟利益。

（2）預(yù)算管理規(guī)范化有利于維護地質(zhì)勘查市場秩序、調(diào)動地質(zhì)勘查單位積極性。規(guī)范化是提高地質(zhì)勘查項目管理水平的主要途徑，在當(dāng)前國家實施找礦突破戰(zhàn)略行動的背景下，加強項目預(yù)算的規(guī)范化管理，有利于建立和完善礦產(chǎn)資源勘查投入良性循環(huán)機制，維護社會資金投資人的利益，實現(xiàn)地質(zhì)勘查市場的公開、公平和公正，調(diào)動各方面積極性，充分發(fā)揮各類資金在礦產(chǎn)勘查中的作用。

(3)預(yù)算管理規(guī)范化使地質(zhì)勘查項目資金投入和使用目標(biāo)更加明確，項目預(yù)算編制和執(zhí)行更加有章可循，避免盲目性。實施規(guī)范化管理后，制定的項目設(shè)計與預(yù)算相互配套吻合，執(zhí)行目標(biāo)具有預(yù)期可行性和可操作性，項目管理和承擔(dān)單位在相同的標(biāo)準(zhǔn)框架內(nèi)運轉(zhuǎn)，上下聯(lián)動高效有序，從而提高項目實施的效率，實現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟社會效益。

(4)項目預(yù)算管理規(guī)范化是有效控制項目成本，降低項目投資風(fēng)險的必然要求。在非規(guī)范化或無序狀態(tài)下，項目成本控制不能有效地進行甚至根本無從著手，其投資目標(biāo)效益很難評估。項目實施過程中，要嚴(yán)格控制資金使用范圍，防止可能發(fā)生的浪費，就必須從預(yù)算編制開始實行規(guī)范化管理，使成本始終處在可控制范圍內(nèi)，實現(xiàn)資金的高效利用，降低投資風(fēng)險。

3 項目預(yù)算管理規(guī)范化的主要措施

3.1 項目管理政策的規(guī)范化

雖然不同類型的地質(zhì)勘查項目工作重點和研究方向有所區(qū)別，但其實質(zhì)工作內(nèi)涵是相同的，具有客觀上相同的工作規(guī)律性，其本質(zhì)是通過物理化學(xué)方法、工程揭露方法、測試分析方法和綜合研究方法對地質(zhì)礦產(chǎn)發(fā)展變化規(guī)律進行揭示和總結(jié)，從而形成地質(zhì)勘查成果報告的過程。由此可見，各類地質(zhì)勘查項目均可受控于統(tǒng)一的管理政策，通過制定規(guī)范性的管理法規(guī)和管理制度，可以有效解決當(dāng)前項目預(yù)算管理中存在的各種問題。

項目預(yù)算管理規(guī)范化，首先應(yīng)該從管理政策規(guī)范化著手，制定統(tǒng)一規(guī)范、科學(xué)合理、執(zhí)行有效、權(quán)責(zé)明確的管理政策。目前的項目資金管理政策十分復(fù)雜，難以統(tǒng)一管理，地勘單位在執(zhí)行時也很難把握重點。因此，建議以中央地質(zhì)勘查基金和省級地質(zhì)勘查基金為主要參照樣本，將各類資金合并，統(tǒng)一納入基金管理。2011年5月，國土資源部和財政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于建立健全中央地質(zhì)勘查基金與省級地質(zhì)勘查基金協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的指導(dǎo)意見》，提出為進一步規(guī)范地質(zhì)勘查基金運行管理，建立中央和省級地勘基金政策一致、投向互補的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，中央和省級地方兩級基金應(yīng)形成整體功能。地勘基金已經(jīng)成為地質(zhì)勘查和礦產(chǎn)資源管理的重要手段和調(diào)控工具，其作用已基本覆蓋地質(zhì)勘查工作的各個方面，形成了地質(zhì)勘查資金投入與管理的主體功能。

建立以地質(zhì)勘查基金為主體的地質(zhì)勘查項目資金投入管理機制，將各級財政投資的地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價專項、礦產(chǎn)資源補償費、國土資源調(diào)查專項、各級地質(zhì)勘查基金、各級財政專項資金及危機礦山找礦專項等各類資金，加以整合，構(gòu)成統(tǒng)一的地質(zhì)勘查基金，納入政府性基金預(yù)算管理。制定具有適應(yīng)性和可操作性的地質(zhì)勘查基金項目預(yù)算管理政策，以使目前主體單一、政策多元、機制復(fù)雜、效益低下的項目管理政策體系，逐步實現(xiàn)規(guī)范化和科學(xué)化。

3.2 項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化

將目前正在實施的國土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、中央地質(zhì)勘查基金項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、各省地方地質(zhì)勘查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)(定額)、地方地質(zhì)勘查基金預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、地方地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)等不同類型的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進行整合，以中央地質(zhì)勘查基金項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，采用工作手段分項單價預(yù)算法，制定規(guī)范的“地質(zhì)勘查項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)”，作為全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的項目預(yù)算依據(jù)。規(guī)范化后的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算內(nèi)容應(yīng)包括所有工作手段，同時增加綜合研究工作手段，費用設(shè)置即應(yīng)符合各類項目技術(shù)方案需要，也應(yīng)與財務(wù)會計制度相一致，適應(yīng)各地區(qū)影響項目實施的自然技術(shù)條件的變化，確定合理的稅費提取和利潤比例，同時也要具備隨市場物價變動的動態(tài)調(diào)整功能。在此基礎(chǔ)上，進一步制定行業(yè)統(tǒng)一的“地質(zhì)勘查項目預(yù)算編制規(guī)范”。

現(xiàn)有的地質(zhì)調(diào)查評價類項目的甲類和乙類劃分方法，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，不易于掌握，且劃分界線模糊，項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化后，這類問題完全可以避免。

3.3 項目預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范化

項目預(yù)算執(zhí)行包括項目成本核算和項目決算，其主要任務(wù)分別是實現(xiàn)項目預(yù)算與實施的相互協(xié)調(diào)，預(yù)算費用與實際成本管理的監(jiān)督與控制。

在成本核算管理方面，有關(guān)部門應(yīng)及時研究財務(wù)會計政策的適應(yīng)性，修訂《地質(zhì)勘查單位財務(wù)制度》和《地質(zhì)勘查單位會計制度》，以適應(yīng)地質(zhì)勘查行業(yè)資金管理形勢。地勘單位應(yīng)根據(jù)本單位實際情況，在地勘單位財務(wù)會計制度基礎(chǔ)上，制定規(guī)范合理、易于操作的成本核算制度，規(guī)定成本核算的基本程序、崗位責(zé)任和核算的技術(shù)要求。

項目決算是預(yù)算執(zhí)行的最后一個環(huán)節(jié)，既包含執(zhí)行項目預(yù)算的內(nèi)容，又具有對預(yù)算執(zhí)行過程進行總結(jié)和監(jiān)督的作用，是項目實施過程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。而目前大多數(shù)地質(zhì)勘查項目，沒有項目決算和決算審查過程，這種程序缺失現(xiàn)象，直接導(dǎo)致監(jiān)督失效，不能對投資情況進行有效評估，更無法實現(xiàn)對整個項目的規(guī)范化管理。各級國土資源主管部門和財政部門應(yīng)將項目決算和決算審查管理列為重點工作，在國家法律法規(guī)框架內(nèi)，結(jié)合各地區(qū)及各類地質(zhì)勘查項目的實際情況，制定地質(zhì)勘查項目竣工決算報告編制和審查辦法。

項目竣工決算在我國工程建設(shè)領(lǐng)域已實施多年，積累了大量的管理經(jīng)驗，這些經(jīng)驗完全可以引入到地質(zhì)勘查行業(yè)，為提高地質(zhì)勘查項目的實施效果，改進地質(zhì)勘查項目資金管理提供借鑒。項目竣工決算報告應(yīng)與項目成果報告同步編制、同步審查、同時匯交。一個項目竣工后如果沒有編制決算報告，這個項目的實施過程是不完整的。沒有編制決算報告的項目，地質(zhì)勘查成果應(yīng)不予驗收。新疆維吾爾自治區(qū)和內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源主管部門，根據(jù)各自地區(qū)的實際情況，制定了地質(zhì)勘查項目竣工決算報告編制管理辦法，在項目決算管理規(guī)范化方面先行一步，為全國及其他省區(qū)加強地質(zhì)勘查項目預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理提供了參考。

4 結(jié)論

項目預(yù)算管理，是項目管理的重要組成部分，項目管理規(guī)范化就是以制度建設(shè)為核心的項目管理體制的規(guī)范化。項目預(yù)算管理規(guī)范化的主要內(nèi)容，包括管理政策的規(guī)范化、項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化和項目預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范化等三個方面，其核心就是構(gòu)建預(yù)算管理的規(guī)范化制度體系，通過主要環(huán)節(jié)的規(guī)范化管理，實現(xiàn)對項目預(yù)算管理全過程的有效控制。國家和省兩級國土資源主管部門和財政部門，應(yīng)當(dāng)研究制定適應(yīng)性好、可操作性強、規(guī)范統(tǒng)一的預(yù)算管理政策和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。地質(zhì)勘查單位，應(yīng)當(dāng)制定規(guī)范可行、便于實施的內(nèi)部成本核算制度和財務(wù)管理制度，在項目實施過程中，加強資金的使用與管理。隨著項目預(yù)算管理的規(guī)范化和管理體制的不斷完善，國家投資地質(zhì)勘查項目的綜合效益將會大幅提升，項目資金的使用效率會更高，地質(zhì)勘查市場功能和地勘單位找礦積極性將會得到釋放，地質(zhì)勘查行業(yè)有望形成健康有序科學(xué)發(fā)展的新常態(tài)。

[1]國務(wù)院．國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定(國發(fā)[2006]4號)[Z]．北京：國務(wù)院,2006．

[2]中央地勘基金管理中心財務(wù)處．中央地質(zhì)勘查基金項目資金預(yù)(結(jié))算管理暫行辦法[Z]．北京：中央地勘基金管理中心財務(wù)處,2012．

[3]黑龍江省國土資源廳．黑龍江省國土資源項目資金管理暫行辦法(黑國土資發(fā)[2009]91號)[Z]．哈爾濱：黑龍江省國土資源廳,2012．

[4]國土資源部,財政部．關(guān)于建立中央地質(zhì)勘查基金與省級地質(zhì)勘查基金協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的指導(dǎo)意見(國土資發(fā)[2011]56號)[Z]．北京：國土資源部,財政部,2011．

On Budget Management Standardization Regarding Geological Exploration Project

YUAN Liqing
(Coalfield Geology Bureau of Heilongjiang Province, Harbin 150001, China)

The main problems that we face in the management of geological exploration project include: inconsistent management policy, disunity of budget rules, unreasonable standard structure and establishment charge, the budget implementation schedule and project reality is out of sync, and unsound performance appraisal system and financial statements review system. In light of this, this paper points out that in order to improve the management functions, raise our working efficiency, and maintain the order of geological exploration market so as to ensure that the geological exploration project investment objectives can be more clear, thereby reducing the investment risk; we must lay emphasis on management policy, project budget standard, and implementation of the project budget; begin to build standardization system. This means that through the standardized management of main links, allowing us to get the effective control over the whole process of project budget management.

geological exploration project; budget management; standardization; measures

F407.1；F062.1

：C

：1672-6995（2015）07-0066-04

2015-04-06；

2015-05-05

苑立清（1966-），男，黑龍江省五常市人，黑龍江省煤田地質(zhì)勘察院副總工程師，高級工程師，大學(xué)本科，主要從事地質(zhì)勘查項目管理工作。