文/李煒光

民國先生崔敬伯的制憲觀

文/李煒光

十二屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議表決通過，決定從2016年1月1日起，我國將實(shí)行國家主席、國務(wù)院總理就職時(shí)向憲法宣誓的制度。這讓我想起一個(gè)人來——“民國先生”崔敬伯，他對(duì)憲法的認(rèn)識(shí)可以代表上個(gè)世紀(jì)前半期中國人的制憲觀，不無啟發(fā)。

崔敬伯是我國著名財(cái)政學(xué)家，生于1897年，卒于1988年。他的出生地是寧河漢沽莊，算是天津人。先生早年留學(xué)英國倫敦大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院，回國后曾任燕京大學(xué)、北京大學(xué)教授，亦從政任國民政府立法院立法委員。1949年以后任中央人民政府財(cái)政部稅務(wù)總局副局長、中央財(cái)政干部學(xué)校副校長等職。先生的論著大部分寫于民國時(shí)期，學(xué)術(shù)影響力也主要體現(xiàn)在那個(gè)時(shí)代，故稱之為“民國先生”。他學(xué)識(shí)淵博，著作頗豐，中央編譯出版社剛剛出版了厚厚的三大卷《崔敬伯財(cái)政文叢》，收入先生400余篇大作。

崔氏文叢中有一篇《制憲與財(cái)政監(jiān)督》，刊載于1933年5月25日《大公報(bào)》上，當(dāng)時(shí)華北形勢(shì)緊急，中日簽訂《塘沽協(xié)定》，將冀東劃為非軍事區(qū)，中日軍隊(duì)從該區(qū)域撤走，其結(jié)果，便是北平和天津失去了防御屏障。所以崔先生在文中說“彼時(shí)華北戰(zhàn)事正亟，身處危城，鐵鳥盤飛”。崔先生此文，就誕生于天津淪陷的前夜。

崔先生的文章是為評(píng)論5月1日由中華民國政府公布的《憲法草案初稿》而寫的。依照當(dāng)時(shí)的立法程序，國民政府要求社會(huì)在一個(gè)月之內(nèi)“加以批評(píng)”?？梢姰?dāng)時(shí)中國憲政改革的步伐，并沒有因戰(zhàn)爭來臨而停止。文章中，崔先生將此次“制憲”的評(píng)論很有現(xiàn)代感地分為“圈內(nèi)”和“圈外”兩個(gè)部分。所謂“圈內(nèi)”，指的是“條紋內(nèi)容的推敲，立法技術(shù)的斟酌”，崔先生對(duì)之評(píng)價(jià)較低，認(rèn)為“沒有多大用處”；所謂“圈外”，崔先生認(rèn)為極其重要，可分為5個(gè)要點(diǎn)：

應(yīng)該由誰來制定憲法？應(yīng)該根據(jù)什么人的意志來制定憲法？應(yīng)該由誰來執(zhí)行憲法？如果有拒不執(zhí)行憲法或執(zhí)行憲法不力者，該由誰來實(shí)施監(jiān)督？對(duì)于違反憲法者，該由誰來實(shí)施制裁？

崔先生認(rèn)為，必須找到這5個(gè)關(guān)鍵問題的答案，否則制憲便是做“無用功”。崔先生極重視“圈外”事，而認(rèn)為“圈內(nèi)”事不是什么大不了的事，這是一種“外部政治控制”的認(rèn)識(shí)，合于現(xiàn)代國家治理的要求；而于今的我們則只是熱衷于“圈內(nèi)”事，在立憲思維上，我們比不上崔先生。

崔先生指出，人民對(duì)于政府的關(guān)系中最重要的，只有打官司和納稅兩件事。對(duì)一個(gè)人或一個(gè)家庭來說，打官司的事不常有，而納稅的事“才與人民的日常生活有切膚利害關(guān)系”。中國數(shù)千年的歷史，無論哪一個(gè)朝代，如果走到橫征暴斂的地步，便非滅亡不可，起而代之的新王朝，則無不“以薄稅斂為開國第一要政?！彼远愂仗匾耍c人類的文明進(jìn)步息息相關(guān)。他說，在世界歷史上，無論英國革命、美國獨(dú)立戰(zhàn)爭，還是法國大革命，“無不以財(cái)政誅求為革命的導(dǎo)火索”；革命之后，“無不以制定憲法為保障民權(quán)的重要工具”，而憲法的實(shí)質(zhì)，又“無不以監(jiān)督財(cái)政為人民對(duì)于政治的重大要求”。這樣，憲法便與公民納稅和議會(huì)監(jiān)督政府財(cái)政支出內(nèi)在地聯(lián)系起來了。

崔先生指出，最初的財(cái)政監(jiān)督只局限于財(cái)政收入方面。美國革命中提出的口號(hào)：“無代表不納稅”，是指人民納稅不受統(tǒng)治者的非法誅求，然而更重要的是課稅以后如何動(dòng)用，如無人民代表的監(jiān)督，統(tǒng)治者仍可任所欲為，所以對(duì)財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)實(shí)施同等的監(jiān)督：“政府雖分文的支出，亦須得到人民代表的許可”。顯然，先生所說的財(cái)政監(jiān)督是個(gè)大概念，是主權(quán)在民的意思，而這種人民主權(quán)學(xué)說，又發(fā)端于1215年英國國王和貴族之間簽訂的《大憲章》所確立的兩大思想要素：一是“王在法下”，國王不得擅自征稅；二是人民獲得“被協(xié)商權(quán)”，征稅必須獲得人民的“一致同意”。一個(gè)國家，若想問責(zé)于政府，最具有實(shí)質(zhì)意義的，是問責(zé)于它的財(cái)政；若想約束住一個(gè)國家的公權(quán)力，首先要把它的征稅和財(cái)政支出的權(quán)力關(guān)進(jìn)法律和制度編織的“籠子”。

仗照打，制憲照常進(jìn)行，就是在敵占區(qū)，學(xué)者的憲政研究也繼續(xù)著。在崔敬伯那一代人的心中，憲政是中國近代自清末立憲改革以來的未竟事業(yè)，是救中國于危亡之際的必然選擇。他們把目光移向中國的未來，他們相信未來屬于中國。特別是崔先生，80年前提出的五個(gè)憲法問題，至今仍沒有過時(shí)，仍有著極其重要的意義。

憲法是神圣的，神圣之物才值得崇拜，所以人們要求自己的領(lǐng)導(dǎo)人在它的面前宣誓，忠誠于它。