侯莉媛

(北京郵電大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100876)

淺析我國公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的改革困境及對策

侯莉媛

(北京郵電大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100876)

中國現(xiàn)行公務(wù)員職位與職級制度的管理模式已經(jīng)嚴重制約了基層公務(wù)員隊伍的良性運行、建設(shè)和發(fā)展，要想破除改革困境，需要健全公務(wù)員內(nèi)部考核考評機制，健全公務(wù)員的退出機制，完善公務(wù)員的工資制度，做出科學(xué)合理的頂層制度設(shè)計。

公務(wù)員;職務(wù);職級;并行制度;改革

2014年12月2日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議了《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》。會議指出，在職務(wù)之外開辟職級晉升通道，有利于調(diào)動廣大基層公務(wù)員的積極性。

一、中國現(xiàn)行公務(wù)員職務(wù)職級制度的現(xiàn)狀分析

(一)現(xiàn)行公務(wù)員職務(wù)職級制度的構(gòu)成

根據(jù)《公務(wù)員法》，中國公務(wù)員實行統(tǒng)一的職務(wù)與職級相結(jié)合的薪酬制度。職務(wù)是公務(wù)員的職位要素，通過公務(wù)員的工作能力和職責(zé)大小來體現(xiàn)，指公務(wù)員所具有的頭銜，如鄉(xiāng)長。而職級是職位要素與品位要素的統(tǒng)一，主要通過公務(wù)員的資歷來體現(xiàn)，指一定職務(wù)層次所對應(yīng)的級別，如鄉(xiāng)長所對應(yīng)的職級一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)科級正職。職務(wù)反映職級，職級對應(yīng)一定的職務(wù)，根據(jù)職務(wù)獲得相應(yīng)的薪酬待遇。簡而言之現(xiàn)行的公務(wù)員職務(wù)職級制度即是職務(wù)、職級、薪酬三者相掛鉤，以職定級，以職定薪。

據(jù)統(tǒng)計，中國各地公務(wù)員工資的組成由以下四部分組成，職務(wù)工資約占20%，級別工資約占25%，地區(qū)附加津貼約占45%，各種補貼約占10%。［1］從公務(wù)員的工資組成比例中可以看出，雖然職務(wù)工資只占到總工資的兩成，但是由于職務(wù)決定著地區(qū)附加津貼和各種補貼，因此職務(wù)對公務(wù)員的工資起著決定性作用，職級工資占兩成左右，顯然已經(jīng)被弱化。

(二)現(xiàn)行公務(wù)員職務(wù)職級制度存在的問題

現(xiàn)行公務(wù)員職位制度從2006年1月1日《公務(wù)員法》制定實施起，已經(jīng)不能適應(yīng)社會的發(fā)展，嚴重制約了基層公務(wù)員隊伍的良性運行、建設(shè)和發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

一是機構(gòu)規(guī)格低，職數(shù)少，導(dǎo)致基層公務(wù)員晉升空間有限。人力資源和社會保障部部長尹蔚民在2013年全國行政機關(guān)公務(wù)員管理工作會議中指出，中國公務(wù)員隊伍中90%是科級以下干部，60%在縣以下機關(guān)。正是由于這種機構(gòu)職務(wù)層次的設(shè)置直接產(chǎn)生了不公正現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，中國公務(wù)員從科員到縣處級干部的升遷比例僅為4.4%，從縣處級升遷為廳局級的比例更是低至1%?；鶎庸珓?wù)員晉升的“天花板”現(xiàn)象，使他們感到不公平，不利于提高其工作積極性。

二是職務(wù)晉升是職級晉升的唯一決定因素?！豆珓?wù)員法》中規(guī)定，將12個職務(wù)層次分別與27個職級相對應(yīng)，科員只能對應(yīng)18－26級，科長只能對應(yīng)16－22級，想越過16級進入更高職級只有晉升職務(wù)，而職數(shù)少之又少，使得晉升難上加難。由于領(lǐng)導(dǎo)崗位有限，基層公務(wù)員的晉升渠道狹窄，副科成為許多公務(wù)員的職級“天花板”，由此也產(chǎn)生了一種“副科病”，癥狀輕者工作積極性不高，嚴重者則鉆營尋租，“小官巨腐”并不罕見［2］。

三是基層公務(wù)員的薪酬待遇偏低。首先是基本工資薪酬待遇。目前公務(wù)員基本工資由職務(wù)工資和級別工資構(gòu)成，工資的高低主要由職務(wù)層級高低決定。基本工資收入占公務(wù)員整體收入的比重偏低，工資制度缺乏透明度。公務(wù)員的基本工資在其工資收入中所占比重低于二分之一，有的僅占三分之一或更小比重，主要是各種補貼占的比重較大。其次是不同地區(qū)津補貼差距大。由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，各地規(guī)范性津補貼良莠不齊，使得不同地區(qū)的同級公務(wù)員之間，同一地區(qū)不同行業(yè)之間，工資收入差距過大。最后是工資級差過小。從現(xiàn)行的公務(wù)員工資制度來看，提升一檔級別，職務(wù)工資上只提升30－50元，工資收入只增加30—40元。

二、中國公務(wù)員職務(wù)職級制度的改革現(xiàn)狀

(一)改革后的公務(wù)員“職級并行”制度

以上制度的不足嚴重制約到基層公務(wù)員的發(fā)展，為此，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議了《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》指出，在職務(wù)之外開辟職級晉升通道，有利于調(diào)動廣大基層公務(wù)員的積極性，是為基層公務(wù)員辦好事、辦實事。

職務(wù)與級別并行制度，簡稱“職級并行制”，是指在職務(wù)晉升梯度之外，開辟一條職級晉升的梯度，確立一種“職務(wù)晉升”與“職級晉升”并行的“雙梯”制度。職務(wù)與職級是相對獨立、相對分離的。公務(wù)員的權(quán)力以及責(zé)任義務(wù)的承擔主要體現(xiàn)在職務(wù)的設(shè)置上，公務(wù)員的物質(zhì)利益以及職業(yè)尊嚴的滿足主要體現(xiàn)在職級的設(shè)置上。

(二)改革后“職級并行制”制度的優(yōu)點

截止目前，安徽、山東、江蘇、河北、遼寧等5省都已經(jīng)推行了公務(wù)員職務(wù)職級并行制度的試點工作。從以上地區(qū)的試點情況來看，這一舉措，使得基層公務(wù)員的現(xiàn)狀改善了許多。

一是工資待遇提高。由于以往公務(wù)員的職務(wù)與薪資掛鉤，使基層公務(wù)員感到不公平——自己活干得不少，收入?yún)s不高。開辟職級晉升通道之后，公務(wù)員只要工作能力和工作表現(xiàn)合格，就能提高職級，即不當官也能加薪。

二是晉升機會大大增加。公務(wù)員的晉升不單單只是由職務(wù)來決定，過去在晉升通道單一的情況下，絕大多數(shù)公務(wù)員由于機構(gòu)規(guī)格的限制晉升機會比較少。開辟職級晉升通道后，對基層公務(wù)員而言，只要有能力，努力工作，就有晉升機會。

三是提升社會公平感。現(xiàn)行制度中，很多基層公務(wù)員(非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù))與領(lǐng)導(dǎo)(領(lǐng)導(dǎo)職務(wù))的收入差距很大，這次改革后將縮小差距，有利于促進社會的整體公平。

職務(wù)職級并行制有助于打破中國社會長期形成的“官本位”思想，讓公務(wù)員體系回歸公共治理和公平公正的價值本位。但同時，隨著“職級并行制”的試點，也帶來也一些挑戰(zhàn)。

(三)公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度改革困境

黨的十八屆三中全會提出:“建立公務(wù)員的職務(wù)與職級并行，職級與待遇掛鉤制度?！钡?，截止到目前，此規(guī)定的配套方案并沒有出臺，其原因如下。

一是為了晉升職級而“跑級買級”。隨著“職級并行制”政策的實施，基層公務(wù)員最關(guān)心的就是職級評定，因為他們的工資由職級來決定。公務(wù)員很有可能為了更高的職級而貪污腐敗，出現(xiàn)“跑級買級”行為。公務(wù)員一直是公眾心中的“鐵飯碗”，一旦進入編制體制內(nèi)，只要沒有犯下嚴重的錯誤，工作考核都是“稱職”。筆者了解到，基層公務(wù)員的年度考核幾乎流于形式，對于考核指標沒有統(tǒng)一標準，責(zé)任劃分不清，考核拉不開檔次，缺少平時考核，年度考核跟平常工作的勤勉度、工作成績和公眾的滿意度并沒有真正關(guān)系。這種考核機制如不改善，基層公務(wù)員的工作積極性無法提高，如要提高職級，增加工資，勢必“找關(guān)系”來完成。

二是“晉級工資”加重縣級政府財政負擔。公務(wù)員職務(wù)與職級并行，對基層公務(wù)員個人而言，相當于提高待遇;但對縣以下機關(guān)而言，則相當于財政支出增加?；鶎庸珓?wù)員的工資都是地方財政出，有的地方財政承擔不起。河南省社科聯(lián)課題組對職務(wù)與職級并行的調(diào)研顯示，“資源分布不均，如津(補)貼、財力狀況、激勵措施、辦公經(jīng)費、工作環(huán)境等，越到基層越薄弱，一些地方的縣鄉(xiāng)兩級維持基層運轉(zhuǎn)都成問題”

三是職級晉升和工資晉升的上限問題?？h以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，有一系列與職級設(shè)計相關(guān)的問題待解。在筆者的訪談過程中，有一位基層公務(wù)員就有這樣的疑惑:當他的職級升到了縣長的職務(wù)，跟縣長的工資待遇一樣，那么當他有了職務(wù)升遷的機會，他是從最基礎(chǔ)的‘科員’開始升，還是直接升到縣處級?同樣的問題還有晉升職級的上限。比如，縣以下公務(wù)員的職級晉升，有沒有上限?能不能跨越所在單位的行政級別?鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員在晉升工資上有沒有“頂棚”?是不是不能超越所在單位的“最高行政級別”?縣級以下公務(wù)員能不能將工資待遇逐步提升到“廳級”乃至更高?［3］這些問題都是改革中不可避免的問題，同時也是基層公務(wù)員最關(guān)心的問題。

三、破除公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度困境的對策

對廣大基層公務(wù)員來講，“職務(wù)職級并行制度”改革是一大好消息。但看待職級并行這項改革，卻不應(yīng)是“漲工資”那么簡單［4］，公務(wù)員的職務(wù)職級并行還須完善配套機制，最重要的是民主考評和監(jiān)督機制。

(一)健全公務(wù)員內(nèi)部考核考評機制

效率低下的工作現(xiàn)狀，是由于公務(wù)員考核機制的不健全造成的?，F(xiàn)行公務(wù)員考核機制在考核標準上所依據(jù)“德、能、勤、績、廉”等考核標準的內(nèi)涵界限模糊，很難進行具體衡量。而在公務(wù)員的考核程序上，現(xiàn)行考核機制“內(nèi)部封閉化”特征明顯、“自我考核、內(nèi)部考核”色彩濃厚，沒有將作為公務(wù)員服務(wù)對象的社會公眾的滿意度作為對公務(wù)員工作評價的參考指數(shù)，考核缺乏客觀公正性。筆者認為，改進公務(wù)員考核機制，要從以下方面入手:

一是加強平時定期考核。對于公務(wù)員的考核，不應(yīng)該只有年度考核，更應(yīng)該注重平時的定期考核。首先要建立日常的考勤表，并要求公務(wù)員每天記載工作內(nèi)容，寫出工作報告，用來考察每個人的工作情況，實行量化管理。其次是建立考核結(jié)果的反饋機制;主管領(lǐng)導(dǎo)將下屬的考核結(jié)果及時告知，提出改進措施。

二是建立科學(xué)合理的考核方法。我國在改進公務(wù)員考核方法的具體操作中，要因地制宜，不能“一刀切”。選取科學(xué)合理的考核方法，確?？己私Y(jié)果的科學(xué)公正。可以采用關(guān)鍵事件法、行為錨定法、目標考核法、360度績效考核法，使考核結(jié)果更加公平、公正、透明，減少“人治”因素，大大降低考核中近因效應(yīng)、暈輪效應(yīng)發(fā)生的可能性，有利于考核朝著更加制度化的方向發(fā)展。

三是細化考核內(nèi)容，量化考核標準。健全各類公務(wù)員的考核指標體系，不同類別的公務(wù)員根據(jù)職務(wù)性質(zhì)和工作要求建立側(cè)重點不同的考核指標，形成針對不同類別公務(wù)員的考核指標體系。按照“SMART”原則，細化考核內(nèi)容、量化考核指標，以客觀、可量化的數(shù)據(jù)使考核標準具體化。

(二)健全公務(wù)員的退出機制

完善公務(wù)員退出機制，一是應(yīng)營造出有利于公務(wù)員退出的社會環(huán)境。二是要破除中國人傳統(tǒng)上固有的公務(wù)員“鐵飯碗”思想，實行公務(wù)員強制退休、辭退機制，把那些不適宜或不愿意在政府機關(guān)工作的人員分流出去。三是完善公務(wù)員培訓(xùn)機制，提高公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)。四是對部分干部公務(wù)員實行聘期、任期制，打破終身制。五是配套嚴格的監(jiān)督機制，對公務(wù)員的監(jiān)督不能僅僅依靠上級領(lǐng)導(dǎo)的評價，更多的應(yīng)該是由公眾來監(jiān)督，由公眾的滿意度來決定。六是完善公務(wù)員的保障機制，建立健全公務(wù)員失業(yè)保險制度，加快公務(wù)員社會保障體系的進程。這樣便可改變公務(wù)員“只進不出”、“易進難出”的現(xiàn)狀。

(三)完善公務(wù)員工資制度

應(yīng)建立合理的公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)。一是要細致化公務(wù)員的職位分類和崗位分類;二是建立公務(wù)員的工資正常增長機制與建立公務(wù)員工資與企業(yè)人員薪酬的比較機制。建立公務(wù)員工資的正常增長機制是指，公務(wù)員與企業(yè)管理人員一樣共享國家經(jīng)濟發(fā)展的成果，隨著企業(yè)管理人員工資的增高而相應(yīng)增高。同時，應(yīng)該保證公務(wù)員的工資增長速度與消費物價、人均GDP、社會平均工資等因素掛鉤。最后，完善公務(wù)員工資立法。我國目前還沒有一部專門針對公務(wù)員工資的法律，應(yīng)該盡快出臺，對公務(wù)員工資的具體設(shè)定標準、各類職位和崗位工資的具體規(guī)定、工資調(diào)整依據(jù)及幅度、公務(wù)員工資隨獎懲的變化方式等一系列問題進行明確而具體的規(guī)定。

隨著公務(wù)員“職務(wù)職級并行”制度的推行，基層公務(wù)員的工資會有明顯提高，需要將公務(wù)員的工資制度納入到整個收入分配改革制度中，公務(wù)員工資改革需財政支持，國家財政應(yīng)該加大轉(zhuǎn)移支付力度，特別是對中西部欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，協(xié)助渡過改革困境。

(四)進行科學(xué)合理的頂層制度設(shè)計

頂層設(shè)計必須跟到位，需要做出科學(xué)合理的制度設(shè)計。中國推行的縣以下部門公務(wù)員“職務(wù)與職級并行”制度，要盡快與國際接軌，緊隨西方國家“級別隨人”的工資制度的步伐，關(guān)注職級而非職務(wù)，因為只要職級高，同樣也會有高收入和社會地位。一項改革能否成功，取決于具體的改革方案是否細化、具體化。中央應(yīng)該盡快出臺與之配套的實施細則，明確職級晉升上限等問題。同時，實行了近10年的《公務(wù)員法》，公務(wù)員薪酬制度等配套制度已經(jīng)滯后，急需修改，以便適應(yīng)職務(wù)與職級等公務(wù)員薪酬改革的需求。

［1］趙子建.推行職務(wù)與職級并行深化公務(wù)員分類改革［N］.光明日報，2014－09－05.

［2］潘晟.“職務(wù)職級并行”重在改革［N］.上海金融報，2014－12－05.

［3］畢曉哲.公務(wù)員“職級并行”有幾個問題待厘清［N］.蘭州日報，2014－12－04.

［4］庹新崗.職級并行并非等于漲工資［N］.長沙晚報，2014－12－04.

［責(zé)任編輯:寸言］

Difficulties and Countermeasures of Reform Civil Service Positions and Rank Parallel System

Hou Liyuan1，Liu Wenjun2
(Beijing University of Posts and Telecommunications，Beijing 100876，China)

China's current civil service positions and ranks regime has seriously hampered the benign operation，construction and development of basic level civil service，in order to get rid of reforming predicament，the need for sounding public servants internal assessment evaluation mechanism，the exit mechanism of the civil servants，improving the wage system for civil servants and strengthen the top－level system to make reasonable scientific design.

civil servants;position;rank;parallel system;reforms

D412.6

A

1673－2375(2015)04－0110－04

2015－05－28

侯莉媛(1990—)，女，陜西渭南人，北京郵電大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向為網(wǎng)絡(luò)社區(qū)管理。