上海市司法局課題組

法治水平是否可以量化？法治建設(shè)的成果能否看得見、摸得著？香港、余杭、成都等地“法治指數(shù)”或相關(guān)測評(píng)體系的出臺(tái)，或許對(duì)這一日益引起關(guān)注的問題作出了一定的呼應(yīng)和回答。隨著黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告中將建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)作為推進(jìn)法治中國建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)，各地對(duì)探索建立符合實(shí)際需求的法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系熱情高漲。由于“法治評(píng)估”和“法治指標(biāo)”本身為舶來概念，尚無堅(jiān)實(shí)的本地理論和實(shí)踐根基，對(duì)于躍躍欲試的實(shí)務(wù)部門而言，法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系的內(nèi)涵外延究竟為何，如何科學(xué)構(gòu)建，體現(xiàn)什么功能價(jià)值，怎樣發(fā)揮最大效用，都是亟待明確的問題。

上海作為較早嘗試開展法治評(píng)估并持續(xù)探索法治指標(biāo)完善的地區(qū)之一，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。本文以此為基礎(chǔ)，探索解決構(gòu)建上海法治建設(shè)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性問題，以提高地方法治實(shí)踐水平和法治化程度，促進(jìn)城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系概念辨析

綜觀目前國內(nèi)已開展法治評(píng)估的地區(qū)頒布的相關(guān)文件，采取的評(píng)估推進(jìn)模式和工作方法主要有兩種。一種是以地方黨委或政府等法治建設(shè)主導(dǎo)部門為主體，根據(jù)本地區(qū)法治發(fā)展水平和要求，將下屬部門或成員單位與法治建設(shè)相關(guān)的職能整合，再分解細(xì)化，建立一套有客觀數(shù)據(jù)支撐、可量化打分的考核評(píng)估體系。其中，既包括一級(jí)黨委、政府層面跨條線、區(qū)域的綜合性評(píng)估體系，如上海市依法治市辦推行的法治城區(qū)創(chuàng)建工作評(píng)估指標(biāo)體系和依法行政示范單位創(chuàng)建工作指標(biāo)等；還包括立法、行政、司法機(jī)關(guān)及群眾團(tuán)體針對(duì)本部門或條線法治建設(shè)狀況進(jìn)行的專門評(píng)估考核，如上海市質(zhì)監(jiān)局頒布的上海法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。法治評(píng)估模式的第二種是由高等院校、科研機(jī)構(gòu)或其他社會(huì)組織根據(jù)政府的委托或自主開展的，對(duì)某地區(qū)、政府或部門法治建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行的評(píng)價(jià)和估量，其目的是反映一個(gè)地區(qū)、部門法治發(fā)展全貌或某一方面的現(xiàn)狀。該種評(píng)估模式強(qiáng)調(diào)評(píng)估主體的社會(huì)性，國內(nèi)最早開展法治評(píng)估探索的地區(qū)之一浙江余杭“法治指數(shù)”采取的即為此模式。還有一些地區(qū)，如江蘇無錫等，采取的是兩種模式相結(jié)合的方法，即糅合體制內(nèi)的考核與社會(huì)化的評(píng)估，由黨委定指標(biāo)、專家當(dāng)裁判、群眾說了算。

上述兩種法治評(píng)估模式，看似主體、對(duì)象、內(nèi)容、形式等各不相同，實(shí)際上是從內(nèi)外兩個(gè)維度對(duì)本地區(qū)法治發(fā)展水平和法治實(shí)踐狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，其根本目的都是為了促進(jìn)地區(qū)、部門的法治發(fā)展，提升法治水平，也都具有指導(dǎo)、預(yù)測和評(píng)價(jià)的基本功能。本文所研究的法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系，是上述兩種評(píng)估模式有機(jī)結(jié)合、相互作用的綜合性現(xiàn)代化法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系。為了避免法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系淪為取代唯GDP 發(fā)展模式的新政績工程，指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)體現(xiàn)出完整性和系統(tǒng)性，除了靜態(tài)的指標(biāo)項(xiàng)目及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)之外，還應(yīng)包含其考核、評(píng)估、運(yùn)用、轉(zhuǎn)化整體過程的實(shí)施規(guī)則和方法等。

二、法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系的功能

黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告中將建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)作為推進(jìn)法治中國建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。課題組認(rèn)為，一套科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系，應(yīng)具備以下基本功能：

第一，描述功能。指標(biāo)體系首先要對(duì)研究的法律現(xiàn)象進(jìn)行客觀描述，如實(shí)反映情況，主要說明“是什么”的問題，這是判明法律現(xiàn)象性質(zhì)和特征的關(guān)鍵所在，也是法治建設(shè)指標(biāo)體系諸功能的基礎(chǔ)。

第二，評(píng)價(jià)功能。法治建設(shè)指標(biāo)體系可以作為一種尺度，用它對(duì)所研究的法治狀況進(jìn)行測量分析，比較研究。通過分析和比較，可以針對(duì)不同地區(qū)的法治運(yùn)行和發(fā)展進(jìn)程作出適當(dāng)判斷和評(píng)價(jià)。

第三，監(jiān)測功能。法治建設(shè)指標(biāo)所得出的一系列數(shù)字，可以作為監(jiān)測法治運(yùn)行整體情況的晴雨表，以便針對(duì)出現(xiàn)的問題，及時(shí)修改既有的規(guī)定或制定對(duì)策，為逐步解決這些問題創(chuàng)造條件。在對(duì)法治運(yùn)行狀況監(jiān)測時(shí)，通過對(duì)法治指標(biāo)的比較、分析，可以監(jiān)視法治與社會(huì)某一方面的運(yùn)行情況。在對(duì)法治結(jié)果進(jìn)行監(jiān)測時(shí)，只要把先前制定的法治目標(biāo)與現(xiàn)有法治水平進(jìn)行比較，就容易得出結(jié)論，體現(xiàn)出法治評(píng)估在階段性建設(shè)評(píng)價(jià)中的作用。

第四，預(yù)測功能。根據(jù)已占有材料，在對(duì)法治建設(shè)現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)出其變化發(fā)展規(guī)律，從而對(duì)其進(jìn)一步發(fā)展作出較為科學(xué)的測算。預(yù)測主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是預(yù)測將會(huì)出現(xiàn)哪些問題。根據(jù)已有的經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)各方面發(fā)展的大趨勢，預(yù)測出未來一段時(shí)間內(nèi)將會(huì)產(chǎn)生哪些問題，并如何進(jìn)行應(yīng)對(duì)。二是預(yù)測發(fā)展?fàn)顟B(tài)。即從現(xiàn)狀出發(fā)，運(yùn)用指標(biāo)預(yù)測出法治發(fā)展的大致趨勢。這是制定工作計(jì)劃和中長期發(fā)展規(guī)劃的理論依據(jù)。

第五，指導(dǎo)和解釋功能。通過構(gòu)建指標(biāo)體系，將法治建設(shè)的宏大工程分解成若干可量化的具體項(xiàng)目，把科學(xué)立法、依法行政、公正司法、全民守法的抽象目標(biāo)轉(zhuǎn)化成直觀明確、可操作、可“落地”的具體任務(wù)，讓有關(guān)部門對(duì)法治建設(shè)目標(biāo)如何落實(shí)到自己的工作中、怎么做才是符合法治精神一目了然。實(shí)際上是地方法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)根據(jù)本地法治發(fā)展實(shí)際和需求，對(duì)法治建設(shè)的重點(diǎn)和路徑作出指導(dǎo)和建議，是呼應(yīng)地方法治建設(shè)綱領(lǐng)性文件的操作指南及方法闡釋。測評(píng)結(jié)果也明確地指示哪些方面已經(jīng)達(dá)標(biāo)，哪些方面還需進(jìn)一步加強(qiáng)，可使有關(guān)部門在加強(qiáng)法治建設(shè)的道路上明確責(zé)任、少走彎路。

三、上海法治建設(shè)評(píng)估的地方實(shí)踐

（一）歷史發(fā)展及經(jīng)驗(yàn)

從本世紀(jì)初開始，上海在依法治市實(shí)踐中，在吸收專家學(xué)者研究成果和兄弟省市經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，立足本地實(shí)際，對(duì)法治指標(biāo)的設(shè)計(jì)運(yùn)用進(jìn)行了探索。2003年，上海市依法治市辦會(huì)同長寧區(qū)依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組開始了關(guān)于依法治市指標(biāo)體系的研究，作出《發(fā)展與評(píng)估——依法治理工作評(píng)估體系研究》。之后，楊浦、靜安、閔行等區(qū)先后委托科研機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)建立法治指標(biāo)體系，并應(yīng)用于本區(qū)的法治化建設(shè)工作評(píng)估實(shí)踐中。

2008年上海市依法治市辦圍繞促進(jìn)依法治市各項(xiàng)工作的目的，結(jié)合司法部、全國普法辦開展法治創(chuàng)建工作的要求，由上海市依法治市辦牽頭，相繼制訂了“法治城區(qū)創(chuàng)建評(píng)估指標(biāo)”、“依法行政示范單位創(chuàng)建評(píng)估指標(biāo)”和“基層街鎮(zhèn)依法行政創(chuàng)建評(píng)估指標(biāo)”等三類法治創(chuàng)建評(píng)估指標(biāo)體系。開展法治城區(qū)試點(diǎn)以來，在“項(xiàng)目化”工作機(jī)制和“法治城區(qū)創(chuàng)建評(píng)估體系”作用下，各區(qū)縣依法治理工作能力水平逐步提升，有力保障了區(qū)縣的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和轉(zhuǎn)型發(fā)展。在法治城區(qū)創(chuàng)建工作中，除了“項(xiàng)目化”工作機(jī)制外，法治城區(qū)創(chuàng)建評(píng)估體系是保障創(chuàng)建工作成效的一個(gè)基礎(chǔ)工作機(jī)制。2008年以來，上海開展三次評(píng)估，推選出三批八家全國法治城區(qū)創(chuàng)建先進(jìn)單位。從評(píng)估對(duì)象看，法治城區(qū)創(chuàng)建評(píng)估體系直接面向上海市17 個(gè)區(qū)縣，從整體上衡量區(qū)縣法治建設(shè)成效。從指標(biāo)內(nèi)容看，指標(biāo)設(shè)計(jì)遵循法治邏輯順序，設(shè)計(jì)了七個(gè)塊面的內(nèi)容作為一級(jí)指標(biāo)，即領(lǐng)導(dǎo)體制、依法執(zhí)政、依法行政、公正司法、法治宣傳、市場經(jīng)濟(jì)法治、工作機(jī)制保障等內(nèi)容：二級(jí)指標(biāo)主要是以“抄火表”的形式從成員單位考核下級(jí)單位的指標(biāo)中選取，選取的標(biāo)準(zhǔn)是與法治建設(shè)密切相關(guān)的指標(biāo)，比如經(jīng)信委系統(tǒng)的誠信建設(shè)考核指標(biāo)、環(huán)保局的環(huán)境滿意度、市政府辦公廳的政府信息公開考核等。從計(jì)算分值看，根據(jù)每項(xiàng)指標(biāo)的重要性設(shè)置了不同的權(quán)重。從考核程序上，實(shí)行區(qū)縣自主填報(bào)、市級(jí)成員單位復(fù)核、依法治市辦匯總的考核程序。

2012年，從推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府角度出發(fā)，結(jié)合上海市依法行政“十二五”規(guī)劃，上海市依法治市辦聯(lián)合上海市政府法制辦在全市開展依法行政示范單位創(chuàng)建工作，旨在通過創(chuàng)建活動(dòng)，落實(shí)本市依法行政“十二五”規(guī)劃有關(guān)要求。依法行政示范單位創(chuàng)建工作是上海市推進(jìn)依法行政的一個(gè)重要抓手，從兩個(gè)批次創(chuàng)建成效來看，依法行政示范單位創(chuàng)建工作不但提升了創(chuàng)建單位的依法行政工作水平，也起到示范帶動(dòng)的作用。成效的取得，與 “依法行政示范單位評(píng)估體系”的制訂密不可分。依法行政示范單位評(píng)估指標(biāo)的內(nèi)容主要來自上海市依法行政“十二五”規(guī)劃中規(guī)定的要求，從指標(biāo)內(nèi)容來看，以制度建設(shè)為主，包括責(zé)任機(jī)制建設(shè)、決策機(jī)制建設(shè)、規(guī)范性文件監(jiān)管、執(zhí)法規(guī)范與監(jiān)管、信息公開、行政爭議解決機(jī)制建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)及公眾滿意度及司法評(píng)價(jià)等內(nèi)容，以期通過建立健全依法行政工作制度，為提升依法行政工作水平夯實(shí)基礎(chǔ)。在評(píng)估的性質(zhì)上，不同于社會(huì)第三方的效果評(píng)估，依法行政示范單位評(píng)估體系也屬于內(nèi)容工作考核，即通過這樣的指標(biāo)自上而下推動(dòng)工作的開展，并考核其工作開展的質(zhì)量和效果。在推進(jìn)依法行政示范單位創(chuàng)建工作中，根據(jù)評(píng)估對(duì)象的差異及工作開展重心而有所調(diào)整。

基層街鎮(zhèn)依法行政規(guī)范建設(shè)評(píng)估始自2013年，與基層街鎮(zhèn)依法行政規(guī)范建設(shè)工作同步啟動(dòng)。為了評(píng)估街鎮(zhèn)依法行政規(guī)范建設(shè)成效，在閔行街鎮(zhèn)執(zhí)法性規(guī)范調(diào)研課題的基礎(chǔ)上，由上海市依法治市辦、上海市行政法制研究所共同制定了“上海市街鎮(zhèn)依法行政規(guī)范化建設(shè)”指標(biāo)體系。與依法行政示范單位創(chuàng)建評(píng)估體系一樣，街鎮(zhèn)規(guī)范化建設(shè)評(píng)估指標(biāo)主要來源于《上海依法行政“十二五”規(guī)劃》中要求的內(nèi)容，即與街鎮(zhèn)工作密切相關(guān)、對(duì)規(guī)范街鎮(zhèn)依法行政有直接意義的指標(biāo)?？紤]到街鎮(zhèn)與委辦局職責(zé)不同，街鎮(zhèn)指標(biāo)與依法行政示范單位創(chuàng)建評(píng)估指標(biāo)亦有所不同。在街鎮(zhèn)規(guī)范化建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系中，包括了依法行政工作基礎(chǔ)、政務(wù)信息公開、行政執(zhí)法監(jiān)督與規(guī)范化建設(shè)、公務(wù)人員法治培訓(xùn)、司法評(píng)價(jià)及日常創(chuàng)建規(guī)定動(dòng)作完成情況等內(nèi)容。

在上海依法治市工作中，法治城區(qū)創(chuàng)建評(píng)估體系、依法行政示范單位創(chuàng)建評(píng)估體系、基層街鎮(zhèn)依法行政規(guī)范建設(shè)評(píng)估體系其性質(zhì)屬于一種內(nèi)部工作考核。與“余杭法治指數(shù)”等以第三方為主體開展評(píng)估不同，上?，F(xiàn)有的評(píng)估是建立在推動(dòng)工作的基礎(chǔ)上，是一種自上而下的內(nèi)部工作考核。從實(shí)踐來看，這種內(nèi)部評(píng)估雖然不能從客觀上描述上海的整體法治建設(shè)水平，但是它的優(yōu)勢在于內(nèi)部評(píng)估的倒逼機(jī)制，即通過橫向匯總比較，推動(dòng)指標(biāo)落后相關(guān)工作領(lǐng)域的提升。以法治城區(qū)創(chuàng)建評(píng)估體系為例，一級(jí)指標(biāo)源自全國普法辦法治城區(qū)創(chuàng)建工作要求，二級(jí)指標(biāo)都來自于現(xiàn)有的工作考核指標(biāo)。其特點(diǎn)有四：一是“零創(chuàng)設(shè)指標(biāo)”。根據(jù)市委領(lǐng)導(dǎo)視察依法治市工作時(shí)“不增加區(qū)縣負(fù)擔(dān)”的指示，指標(biāo)采集采用“抄火表”的方法，即所有二級(jí)指標(biāo)都來自市級(jí)機(jī)關(guān)每年對(duì)區(qū)縣系統(tǒng)年度考核的相關(guān)工作指標(biāo)，而且，在選擇納入法治城區(qū)評(píng)估體系時(shí)，以“法治”為標(biāo)準(zhǔn)，即所采集指標(biāo)都是與法治建設(shè)有關(guān)的一些關(guān)鍵指標(biāo)，如人大專題詢問、消費(fèi)者申投訴率、重復(fù)信訪率、執(zhí)行標(biāo)的清償率等。“零創(chuàng)設(shè)指標(biāo)”，既沒有增加區(qū)縣和成員單位負(fù)擔(dān)，也實(shí)現(xiàn)了條塊結(jié)合，市區(qū)聯(lián)動(dòng)整體推進(jìn)依法治市工作的目的。二是評(píng)估指標(biāo)實(shí)現(xiàn)了定量與定性的有效結(jié)合，既有主觀評(píng)價(jià)，也有客觀評(píng)價(jià)，且以客觀評(píng)價(jià)為主。在法治城區(qū)創(chuàng)建評(píng)估體系所有45 項(xiàng)指標(biāo)中，既有定量的數(shù)據(jù)，也有制度建設(shè)等定性方面的指標(biāo)，而且，定量指標(biāo)占比較高，保證了評(píng)估的客觀性。三是倒逼工作機(jī)制的形成。從五年的實(shí)踐來看，指標(biāo)體系已成為推動(dòng)區(qū)縣法治建設(shè)的重要抓手，對(duì)相關(guān)工作推進(jìn)、提升形成一個(gè)倒逼機(jī)制。法治城區(qū)評(píng)估每年進(jìn)行一次，并對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行匯總、排名和分析，同時(shí)，將匯總排名及分析結(jié)果通報(bào)各區(qū)縣，在區(qū)縣之間形成橫向?qū)Ρ?，倒逼區(qū)縣推動(dòng)落后指標(biāo)的單位提高相關(guān)方面工作的質(zhì)量。四是動(dòng)態(tài)性與適應(yīng)性。上海法治城區(qū)創(chuàng)建評(píng)估指標(biāo)體系會(huì)根據(jù)成員單位考核重點(diǎn)有針對(duì)性對(duì)有關(guān)指標(biāo)進(jìn)行每兩年一次調(diào)整，以適應(yīng)工作需要，同時(shí)為了保持評(píng)估的穩(wěn)定性，調(diào)整指標(biāo)只在二級(jí)指標(biāo)中進(jìn)行，一級(jí)指標(biāo)保持相對(duì)穩(wěn)定，比如在2013年的評(píng)估中，市場經(jīng)濟(jì)法治一級(jí)指標(biāo)下加入了與環(huán)保、誠信等相關(guān)指標(biāo)內(nèi)容。

（二）存在的問題

上海法治指標(biāo)運(yùn)行以來，對(duì)法治建設(shè)和依法治市工作起到積極的推動(dòng)作用，形成了市區(qū)聯(lián)動(dòng)、條塊結(jié)合、整體推進(jìn)的地方模式特色。但隨著上海法治實(shí)踐的進(jìn)步，現(xiàn)有模式顯現(xiàn)出不足。如發(fā)掘既成的事實(shí)情況、利用基層和條線已有的評(píng)估數(shù)據(jù)的“抄火表”方式雖然便捷且具有較強(qiáng)的可操作性，但秉承拿來主義的工作思路較為粗放，適用于開展法治評(píng)估的初級(jí)階段，難以全面完整地反映區(qū)域法治建設(shè)推進(jìn)情況和法治化水平；以“三項(xiàng)創(chuàng)建”為運(yùn)行平臺(tái)的法治指標(biāo)，實(shí)為內(nèi)部工作考核，雖保證了單項(xiàng)指標(biāo)的局部客觀性，但在指標(biāo)的選取和設(shè)置上難以避免指標(biāo)制定部門的傾向性和工作推進(jìn)的側(cè)重性，指標(biāo)體系整體的客觀性有待提升，且其功能的發(fā)揮依舊倚賴部門領(lǐng)導(dǎo)的重視來實(shí)現(xiàn)；以具體工作為指標(biāo)來源，尚未體現(xiàn)法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)于法治建設(shè)重點(diǎn)的闡釋和路徑的指導(dǎo)；除相關(guān)工作部門外，指標(biāo)知曉度和影響力較低，因缺乏與社會(huì)民眾的感受評(píng)價(jià)相統(tǒng)一的機(jī)制，傳播路徑有所限制；缺乏橫向比較性，難以體現(xiàn)上海法治發(fā)展的水平和程度；等等。

四、上海法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系的完善建議

（一）以黨的十八屆四中全會(huì)《決定》為綱領(lǐng)，構(gòu)建上海法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系框架

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，是對(duì)全面推進(jìn)依法治國的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署?！稕Q定》提出的全面推進(jìn)依法治國的六大任務(wù)和180 多項(xiàng)改革舉措，明確了今后推進(jìn)法治建設(shè)的方向、重點(diǎn)和路徑，解決了之前實(shí)務(wù)理論界和各地關(guān)于“定義法治”的紛爭。以《決定》為依據(jù)，以六大任務(wù)為法治建設(shè)評(píng)估的一級(jí)指標(biāo)，能夠確立法治指標(biāo)體系的權(quán)威性和完整性，也有助于實(shí)現(xiàn)全國各地指標(biāo)的統(tǒng)一性，從而具備橫向可比較性。由于實(shí)踐中，各地都將加強(qiáng)黨的依法執(zhí)政作為首要任務(wù)，課題組建議法治建設(shè)評(píng)估體系一級(jí)指標(biāo)為：加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)；完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施；深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)；加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)。在二級(jí)指標(biāo)設(shè)置上，可從《決定》提出的180 多項(xiàng)改革舉措中選取與本地法治實(shí)踐密切相關(guān)、有關(guān)數(shù)據(jù)實(shí)際可獲取并測評(píng)的項(xiàng)目組成；但應(yīng)注意維持指標(biāo)的客觀性、完整性和體系性，避免為了獲取高分在指標(biāo)項(xiàng)目選擇上突出優(yōu)勢、回避缺陷的傾向性。此外，可通過定量分析的權(quán)重設(shè)置突出地方特色和需求。

（二）制定《法治上海建設(shè)實(shí)施綱要》，為開展地方法治評(píng)估和構(gòu)建法治建設(shè)指標(biāo)體系提供依據(jù)

1999年頒布的《上海市進(jìn)一步推進(jìn)依法治市工作綱要》，提出了繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)、推動(dòng)和保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、加強(qiáng)城市建設(shè)和管理、加快社會(huì)主義文化建設(shè)、確保上海的政治穩(wěn)定和社會(huì)安定等五個(gè)領(lǐng)域的任務(wù)，以及加強(qiáng)地方立法、加強(qiáng)政府法制建設(shè)、推進(jìn)司法改革和維護(hù)司法公正、深化全民法制宣傳教育、完善法律服務(wù)市場、加強(qiáng)監(jiān)督、提高法制建設(shè)的物質(zhì)保障等七個(gè)方面工作的內(nèi)容，涉及政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等各個(gè)方面。黨的十八屆三中全會(huì)后，上海市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組通過并頒布了《法治上海三年行動(dòng)計(jì)劃（2014-2016）》，從堅(jiān)持依法執(zhí)政、完善地方立法、嚴(yán)格依法行政、發(fā)展民主政治、確保司法公正、加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督、創(chuàng)新社會(huì)治理、發(fā)展法律服務(wù)、繁榮法治文化等九個(gè)方面提出法治上海建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，并明確了各項(xiàng)任務(wù)的責(zé)任單位，是近期上海市推進(jìn)法治建設(shè)的專門指導(dǎo)性文件。但從長遠(yuǎn)來看，尤其是在黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)全面推進(jìn)依法治國進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的宏大背景下，制定《法治上海建設(shè)實(shí)施綱要》，將開展法治建設(shè)評(píng)估、構(gòu)建并運(yùn)行法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系作為《綱要》實(shí)施的舉措和保障之一，顯得尤為必要。

（三）以中國特色社會(huì)主義法治體系的基本原則和精神為指導(dǎo)，明確法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系的內(nèi)在邏輯和價(jià)值取向

法治評(píng)估的進(jìn)路分為價(jià)值型進(jìn)路和體制性進(jìn)路。在采用價(jià)值性進(jìn)路對(duì)不同國家、地區(qū)的法治進(jìn)行評(píng)估的過程中，“法治現(xiàn)實(shí)是否符合法治價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)”、“法治現(xiàn)實(shí)在多大程度上實(shí)現(xiàn)法治價(jià)值的基本要求”等方面的問題得到較多關(guān)注，這從依循價(jià)值性進(jìn)路的多數(shù)全球法治評(píng)估活動(dòng)中可以得到證實(shí)。而法治評(píng)估的體制性進(jìn)路則著重考察政府是否通過法律和在法律下行事，重點(diǎn)關(guān)注現(xiàn)實(shí)社會(huì)中已經(jīng)確立并運(yùn)行的各項(xiàng)法治制度或機(jī)構(gòu)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來自法治規(guī)范的規(guī)劃與設(shè)置，評(píng)估重點(diǎn)是運(yùn)行法治的不同國家和地區(qū)的法治制度和機(jī)構(gòu)是否符合和完成法治規(guī)劃的基本要求，并通過業(yè)已建立的法律制度的實(shí)施情況對(duì)法治建設(shè)與發(fā)展作出衡量與評(píng)價(jià)①張德森、李朝：《中國法治評(píng)估進(jìn)路之選擇》，《法商研究》2014年第4 期。。顯而易見，體制性進(jìn)路是我國城市開展法治建設(shè)評(píng)估的當(dāng)然、可行的選擇，也更符合當(dāng)前地方推進(jìn)法治建設(shè)的需要。在黨的十八屆四中全會(huì)就全面推進(jìn)依法治國問題開展專門戰(zhàn)略部署的前提下，法治評(píng)估的范疇和體量應(yīng)是縮小而不是擴(kuò)張，即將之前混合在其中的民主政治、經(jīng)濟(jì)社會(huì)等相關(guān)指標(biāo)排除，構(gòu)建具有法理依據(jù)和內(nèi)在邏輯的專門性法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系。

然而，體制性進(jìn)路的選擇并不意味著法治評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)必須是制度性和工作性的。我們要構(gòu)建的是法治評(píng)估指標(biāo)體系，而非法制評(píng)估指標(biāo)體系，因此在體系的設(shè)計(jì)中著重中國特色社會(huì)主義法治體系的原則和取向。在這一點(diǎn)上，中國香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。香港法治評(píng)估雖然采取的也是體制性進(jìn)路，但與內(nèi)地法治評(píng)估側(cè)重于形式正義不同，其法治指數(shù)更側(cè)重于實(shí)質(zhì)正義。香港的法治評(píng)估指標(biāo)直接描述了立法應(yīng)公開穩(wěn)定、政府公權(quán)力受到限制、法律面前人人平等原則，并對(duì)其進(jìn)行測評(píng)，評(píng)分結(jié)果即代表城市法治程度的水平。以往，由于缺乏法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，各地對(duì)于法治的理解尚未完全統(tǒng)一思想、形成共識(shí)，無法將法治原則、理念性的內(nèi)容納入評(píng)估指標(biāo)，法治評(píng)估指標(biāo)停留在靜態(tài)的制度、機(jī)制和具體工作上，法治評(píng)估作用的發(fā)揮得到限制，無法體現(xiàn)提升法治意識(shí)、樹立法治權(quán)威的功能。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》第一次提出“法治體系”概念，標(biāo)志著中國特色社會(huì)主義法律體系形成以后，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法這一具有內(nèi)在聯(lián)系、互相影響、彼此制約的法治體系正在形成。傳統(tǒng)意義上以法律體系為載體的靜態(tài)法治正在向以法治體系為載體的動(dòng)態(tài)法治轉(zhuǎn)變，寫在紙上的法律正在向生活中的法律轉(zhuǎn)變，法律上抽象的權(quán)利正在向具體的訴權(quán)轉(zhuǎn)變②賀小榮：《依法治國背景下司法改革的路徑選擇》，來源：http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2014-10/31/content_89863.htm，2014年11月12日訪問。。法治評(píng)估必然需要順應(yīng)這一趨勢，實(shí)現(xiàn)從靜態(tài)的法制評(píng)估到動(dòng)態(tài)的法治評(píng)估、從羅列法治相關(guān)數(shù)據(jù)到凸顯法治原則和精神、從推動(dòng)具體工作到提升法治水平的轉(zhuǎn)變。

（四）法治建設(shè)評(píng)估的官方測評(píng)與第三方評(píng)價(jià)、社會(huì)評(píng)價(jià)相對(duì)照，提升法治建設(shè)評(píng)估公信力和影響力

從已開展的法治評(píng)估項(xiàng)目的社會(huì)反響來看，余杭法治指數(shù)的發(fā)布引起了社會(huì)各界和外地城市廣泛的關(guān)注和回應(yīng)，而香港的法治評(píng)估項(xiàng)目和最終分?jǐn)?shù)的社會(huì)反響度并不高。究其原因，恰恰反映了香港的法治發(fā)展水平較高，其75 分的評(píng)分與民眾的內(nèi)心感受較為一致；而余杭71.84 的得分則高于社會(huì)的普遍認(rèn)知，引來較大的爭議，甚至是對(duì)法治評(píng)估指標(biāo)及方式的質(zhì)疑。實(shí)際上，余杭法治指標(biāo)的評(píng)估并非黨委政府單方主導(dǎo)，反而從指數(shù)設(shè)計(jì)和評(píng)估方式上體現(xiàn)了較高的社會(huì)性，以第三方為評(píng)估主體，在最終分?jǐn)?shù)的計(jì)算中，群眾滿意度調(diào)查得分占35%，內(nèi)部評(píng)審組與外部評(píng)審組共占35%，專家評(píng)審組占30%。受制于指標(biāo)設(shè)計(jì)的局限性和傾向性、相關(guān)數(shù)據(jù)獲取的難度、調(diào)查樣本的有限性、權(quán)重設(shè)計(jì)的復(fù)雜性等因素，單純采用第三方評(píng)估的方式，或者將社會(huì)滿意度等主觀評(píng)價(jià)結(jié)果作為法治評(píng)估指標(biāo)體系的組成部分，并不能完全保證法治評(píng)估的客觀性和公正性。

課題組認(rèn)為，法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)分為主體指標(biāo)和參照指標(biāo)兩部分。主體指標(biāo)評(píng)估由法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)推動(dòng)，內(nèi)容包括前述任務(wù)對(duì)應(yīng)的一級(jí)指標(biāo)及細(xì)分指標(biāo)，以定量測評(píng)分析為主，數(shù)據(jù)通過官方渠道收集并予以核實(shí)，得出一個(gè)具體的評(píng)估分?jǐn)?shù)。參照指標(biāo)評(píng)估則由第三方研究機(jī)構(gòu)或社會(huì)組織來開展，針對(duì)主體評(píng)估指標(biāo)幾大塊面的內(nèi)容，采取定量和定性將結(jié)合的分析方式，通過社會(huì)調(diào)查、基層走訪、專家評(píng)估、公示并征集意見等的形式，得出一份第三方評(píng)估意見。最終，由主體和參照兩部分指標(biāo)評(píng)估組專家組成的法治建設(shè)評(píng)估委員會(huì)將主體指標(biāo)和參照指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果予以對(duì)照，判斷兩者是否處于同一水平區(qū)間，前者是否能得到后者的有力支持。如兩者基本相符，處于合理的水平區(qū)間，則可得出最終的法治評(píng)估結(jié)果。如結(jié)果相差過大，則說明評(píng)估失敗，或是指標(biāo)設(shè)置不合理，需查明原因不斷改進(jìn)。

這種評(píng)估模式的優(yōu)勢，首先在于較好地解決了官方評(píng)估與民眾感受相差過大的問題，使法治建設(shè)評(píng)估具備公信力，而不流于政績工程或“作秀”，免于折損法治的權(quán)威。其次，由于有官方數(shù)據(jù)和結(jié)果的對(duì)照，民眾參與的積極性也相應(yīng)較高，社會(huì)評(píng)估的廣泛性和客觀性得到保障，影響力隨之提升。最后，有助于評(píng)估指標(biāo)的不斷完善。參照指標(biāo)評(píng)估就像一面鏡子，通過查找分析與參照部分評(píng)估結(jié)果不相符合的原因，易于發(fā)現(xiàn)主體評(píng)估指標(biāo)（官方指標(biāo)）中不科學(xué)、不合理或有所缺失偏頗的部分，并及時(shí)予以修正完善；同時(shí)，也有利于及時(shí)反饋情勢的變化和社會(huì)的需求，克服官方指標(biāo)設(shè)置較為滯后的缺陷。另一方面，內(nèi)外部指數(shù)相對(duì)照的評(píng)估模式也提出了更高的要求。該評(píng)估模式有效前提為首先是數(shù)據(jù)的真實(shí)客觀性，其次才是指標(biāo)構(gòu)建的科學(xué)完整性，保證即便民眾對(duì)評(píng)估結(jié)果存在爭議，其質(zhì)疑的對(duì)象僅限于后者，而不涉及前者。此外，在評(píng)估形式的權(quán)威性和評(píng)估結(jié)果的影響力方面，只有那些法治發(fā)展水平較高、且官方對(duì)民眾評(píng)價(jià)較為自信的地區(qū)，才能通過此種評(píng)估模式的運(yùn)行取得雙贏效果。