馬淑萍 丁紅衛(wèi)

日本國資國企改革經(jīng)驗(yàn)與問題

馬淑萍 丁紅衛(wèi)

日本與國有企業(yè)相關(guān)的法律概念是特殊法人、特殊公司（本文重點(diǎn)研究國家經(jīng)營的特殊公司及其資產(chǎn)管理）。據(jù)OECD報告，日本已成為世界上國企數(shù)量極少的國家，目前國有控股公司僅剩下日本郵政股份公司。

日本國資國企基本情況

1.國有資產(chǎn)按照嚴(yán)格的法律分類實(shí)行分類治理

根據(jù)日本《國有財產(chǎn)法》規(guī)定，國有資產(chǎn)分為行政資產(chǎn)和普通資產(chǎn)兩類。行政資產(chǎn)是直接用于行政目的的資產(chǎn)，分為公用資產(chǎn)、公共用資產(chǎn)、皇室用資產(chǎn)和企業(yè)用資產(chǎn)。普通資產(chǎn)指行政資產(chǎn)以外的一切國有資產(chǎn)，包括政府出資（向行政法人、NTT股份等出資）、為駐日美軍設(shè)施提供的資產(chǎn)、租借給地方公共團(tuán)體等的綠地及道路等資產(chǎn)、未被使用的國有土地及其他資產(chǎn)。本文重點(diǎn)研究政府出資的國有企業(yè)資產(chǎn)。

行政資產(chǎn)和普通資產(chǎn)的區(qū)別在于行政資產(chǎn)除極少情況外，不可作為私權(quán)對象，而普通資產(chǎn)可作為國有私有物。因此，在管理上不同，行政資產(chǎn)是實(shí)現(xiàn)行政目的的必要物質(zhì)手段，其管理權(quán)在各省廳，而普通資產(chǎn)具有財政資產(chǎn)性質(zhì)，由財務(wù)省統(tǒng)籌管理，下設(shè)分支機(jī)構(gòu)。

2.政府出資的國有資產(chǎn)少

2010年底，日本國有資產(chǎn)總額為101.2萬億日元（不包括會計法的管理對象，如國有現(xiàn)金、儲蓄等，也不包括物品管理法的管理對象，如辦公設(shè)備與必備品等），行政資產(chǎn)和普通資產(chǎn)分別占30%和70%。其中，政府出資的國有資產(chǎn)僅占22%，即向日本政策金融公庫、日本郵政、NTT、JT等20家特殊公司法人出資占比，日本國有企業(yè)基本被民營化，國有經(jīng)濟(jì)布局集中在社會基礎(chǔ)設(shè)施。

3.地方公營企業(yè)承擔(dān)地方公共服務(wù)

由日本地方政府出資的企業(yè)叫公營企業(yè)（又稱地方供應(yīng)企業(yè)），主要集中在供水、公交、醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，它們基本壟斷了日本民用和工業(yè)用水服務(wù)。日本地方公營企業(yè)決算規(guī)模相當(dāng)于地方政府普通會計財政支出的20%。

日本國資國企管理體制

日本建立了法制化的國有資產(chǎn)管理體制，國有資產(chǎn)主要依據(jù)《國有財產(chǎn)法》和《財政法》進(jìn)行監(jiān)管。根據(jù)《國有財產(chǎn)法》規(guī)定，各省廳負(fù)責(zé)其管轄領(lǐng)域的行政資產(chǎn)管理，財務(wù)省負(fù)責(zé)普通資產(chǎn)的監(jiān)管和處理，同時統(tǒng)籌管理國有資產(chǎn)。

對國有企業(yè)按照特殊企業(yè)實(shí)行“一企一法”監(jiān)管。上世紀(jì)80年代，除都市再生機(jī)構(gòu)（日本住宅公団、住宅·都市整備公団等）改為獨(dú)立行政法人外，其他公營企業(yè)均改為特殊公司法人。財務(wù)省是政府出資人的主要代表，并作為國有資產(chǎn)管理部門，負(fù)責(zé)經(jīng)營預(yù)算和決算，具體業(yè)務(wù)管理由相關(guān)部門負(fù)責(zé)。特殊公司法人首先與私營企業(yè)一樣，必須遵守《公司法》及上市公司相關(guān)法律；同時，日本根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和企業(yè)經(jīng)營情況，對每個國有持股企業(yè)制定了專門法律，進(jìn)行監(jiān)管。如日本郵政股份公司主要依據(jù)《郵政公司法》經(jīng)營，規(guī)定總務(wù)省監(jiān)管日常業(yè)務(wù)，其中銀行和保險業(yè)務(wù)同時還接受金融廳監(jiān)管，財務(wù)省是其股東。

國有上市公司也受到主管部門監(jiān)管。如：2001年JR三家公司整體上市后，理論上不再受JR公司法限制，但國土交通省“為了確保鐵道業(yè)務(wù)使用者的便利性、維持適當(dāng)?shù)睦脳l件以及確保區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會健全發(fā)展”，公布了《本州三公司注意事項指南》，對其經(jīng)營業(yè)務(wù)繼續(xù)擁有指導(dǎo)、勸告和命令的權(quán)利。

日本國企改革的經(jīng)驗(yàn)和問題

日本一直肯定國有企業(yè)的“公共性”作用，因此國企改革始終堅持確?！肮残浴钡脑瓌t。國企的“企業(yè)性”差是國企改革的重要原因，它是由于經(jīng)營體制造成的。

（一）國企改革的經(jīng)驗(yàn)

1.民間直接參與制定改革方案

如以行政改革（含國企改革）為目的，1981年設(shè)立第二屆臨時行政調(diào)查會議（簡稱臨調(diào)），作為內(nèi)閣總理大臣咨詢機(jī)構(gòu)。臨調(diào)委員由財界代表、工會代表、傳媒代表、學(xué)者等組成，提出的三公社民營化和合理化方案成為日本國企改革的主要參考依據(jù)。

改革方案求穩(wěn)。如臨調(diào)方案進(jìn)行了為期兩年的事前調(diào)查和研究。同時，在改革方案設(shè)計上堅持穩(wěn)步推進(jìn)原則。如對JR采取先易后難、分類改革，對分拆后的本州三家好企業(yè)先進(jìn)行民營化改革，而對條件差不能盈利的企業(yè)，采取基金收入彌補(bǔ)收支不平衡辦法。

2.堅持“一企一法”改革

日本國企改革會針對每個企業(yè)制定專門改革法及相關(guān)配套法律。如JR民營化改革依據(jù)日本國有鐵道改革法及促進(jìn)國有鐵道清算事業(yè)團(tuán)員工再就業(yè)特別措施法等一系列法律施行，通訊改革依據(jù)電氣通信改革三法進(jìn)行，即《日本電信電話股份公司法》（NTT法）《電氣通信事業(yè)法》《電氣通信相關(guān)法》，JT民營化依據(jù)的是日本煙草產(chǎn)業(yè)株式會社法等。

3.業(yè)務(wù)分拆、上市減持國有股是國企改革的基本路徑

過去的做法是首先按照地區(qū)或業(yè)務(wù)進(jìn)行分拆，組建新公司，形成內(nèi)部競爭；成立控股公司，發(fā)揮集團(tuán)協(xié)同效益；上市實(shí)現(xiàn)國有股減持和資本流通。如JR按地區(qū)分拆成六個地區(qū)性客運(yùn)公司和一個全國性貨物公司，2001年三家公司實(shí)現(xiàn)了整體上市。NTT公司通過國內(nèi)整體上市和國外上市減持國有股，目前政府和公共團(tuán)體持股僅占32.51%，上市前對業(yè)務(wù)進(jìn)行重組和分拆，分別于1988年和1991年成立了NTT數(shù)據(jù)和NTTdocomo，1999年將NTT股份公司改組為控股母公司，并按地區(qū)將固話業(yè)務(wù)分拆為NTT東日本、NTT西日本和NTT長途公司。

4.妥善解決遺留問題

如JR成立國鐵清算事業(yè)團(tuán)等兩個存續(xù)公司專門負(fù)責(zé)處理遺留問題。具體做法：一是分類實(shí)施債務(wù)繼承。在不妨礙新公司財務(wù)獨(dú)立的原則下繼承債務(wù)，對經(jīng)營基礎(chǔ)差的公司可不再承擔(dān)債務(wù)，由存續(xù)公司繼承大部分債務(wù)，其余債務(wù)由盈利能力強(qiáng)的企業(yè)分擔(dān)。二是債務(wù)資金來源依靠土地出讓金和股票出售收入，不足部分由國家財政補(bǔ)貼。三是進(jìn)行人員分流。對剩余人員一部分實(shí)施早退計劃，一部分通過培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。

5.確保公共服務(wù)

日本采取的一般做法是在法律上明確規(guī)定企業(yè)履行公共服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)。如《NTT法》和《電氣通信事業(yè)法》明確規(guī)定，電信事業(yè)公共性責(zé)任由“絕對責(zé)任”變成“相對責(zé)任”，因此電信服務(wù)普遍性基本沒有受到民營化影響。

（二）改革的難題

1.遺留問題的妥善處理

日本國企改革的債務(wù)問題未得到徹底解決，大量裁員造成了失業(yè)人數(shù)的增加，轉(zhuǎn)崗浪費(fèi)了多年來積累的工作經(jīng)驗(yàn)。

2.市場與公共服務(wù)的關(guān)系

市場投資和公共投資的關(guān)系處理。民營化后的企業(yè)，為了確保經(jīng)營的穩(wěn)健，往往對投資額和方向進(jìn)行嚴(yán)格控制，投資目的更多是為了改善服務(wù)和增加收入，而不是實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的保障等公共目標(biāo)。如改革后的JR各公司注重改善車輛等設(shè)施的市場投資，發(fā)揮不了公共投資作用。此外，在確保均等化公共服務(wù)方面，市場化會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)公共服務(wù)供給不足問題。如日本三島鐵路運(yùn)輸?shù)兔芏葏^(qū)域的經(jīng)營出現(xiàn)更加困難的例子。

3.新運(yùn)營模式的創(chuàng)造

日本對營利性差的公共服務(wù)，改革后沒有找到更好辦法，仍然采取過去的內(nèi)部轉(zhuǎn)移支付方式。如貨物運(yùn)輸依靠租用客運(yùn)鐵路公司的鐵路線路，租金按照加成辦法確定，即貨物運(yùn)輸費(fèi)加上百分之一傭金支付給客運(yùn)公司，這意味著客運(yùn)補(bǔ)貼貨運(yùn)問題仍未得到解決，沒有實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營。

日本郵政改革案例

日本郵政事業(yè)創(chuàng)辦于1871年，原隸屬于郵政省。1997年橋本內(nèi)閣將“郵政三事業(yè)（郵政、金融、保險）”作為一體，組成郵政事業(yè)廳，并在2001年省廳重組時，編入總務(wù)省。2003年更名為郵政公社。2005年小泉內(nèi)閣通過郵政民營化相關(guān)六部法律，2007年10月實(shí)施，改組成立控股公司日本郵政股份公司（簡稱日本郵政），分拆成立四個下設(shè)全資子公司郵便事業(yè)股份公司（簡稱郵便事業(yè)）、郵局股份公司（簡稱郵局）、股份公司郵政儲蓄銀行（簡稱郵政儲蓄）、股份公司簡易生命保險（簡稱簡易生命保險），實(shí)現(xiàn)了郵政民營化的重要一步。2011年郵政郵儲、簡易生命保險公司上市。2012年對郵政民營化法案和經(jīng)營體制進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整，郵便事業(yè)與郵局合并，成立了日本郵便股份公司（簡稱日本郵便），形成了目前的1+3集團(tuán)組織結(jié)構(gòu)體系，2015年10月擬實(shí)現(xiàn)集團(tuán)整體上市。

（一）郵政民營化的改革方案

進(jìn)入21世紀(jì)后，在日本“官改民”大背景下，以及郵政業(yè)務(wù)不斷萎縮和舊郵政體制阻礙國際競爭等原因，郵政民營化被提出來，郵政民營化意味著郵政業(yè)務(wù)從政府直營向企業(yè)自主經(jīng)營轉(zhuǎn)變。改革最終實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)是：發(fā)揮市場作用，有效利用郵政儲蓄（占日本全部儲蓄額的1/3以上）和簡易保險資金；減少1/3公務(wù)員隊伍，減輕國民負(fù)擔(dān)（2004年日本國家公務(wù)員97萬人，其中原郵政公社約28萬人。郵政公社不繳納所得稅、法人稅、法人居民稅、法人事業(yè)稅、登錄許可稅、印刷稅等）；減持國有股，實(shí)現(xiàn)財政重建。

日本成立了郵政民營化委員會，它是郵政民營化改革的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。由于汲取了過去民營化的改革經(jīng)驗(yàn)，改革方案更加明確了政府監(jiān)管與企業(yè)自主經(jīng)營的關(guān)系，重視處理好公共服務(wù)與市場的關(guān)系，注意動態(tài)調(diào)整改革方案，以處理好企業(yè)發(fā)展和改革的關(guān)系。

1.實(shí)行全面監(jiān)管的國有資產(chǎn)管理體制

政府對公司進(jìn)行雙層監(jiān)管。日本財務(wù)省作為政府出資人代表，直接持有母公司日本郵政100%的股權(quán)（今后減持50%以下），而子公司股權(quán)由日本郵政直接持有。在監(jiān)管上，按照業(yè)務(wù)及重要程度實(shí)行分類分層監(jiān)管。總務(wù)省作為業(yè)務(wù)監(jiān)管主管部門，負(fù)責(zé)母公司及核心子公司的日常業(yè)務(wù)監(jiān)管，但金融業(yè)務(wù)的子公司同時要接受金融廳監(jiān)管。重大事項除總務(wù)大臣審批外，還必須經(jīng)過總理大臣審批。需經(jīng)總務(wù)大臣審批的事項具體有：從事郵政法規(guī)定以外的業(yè)務(wù)；涉及集團(tuán)和核心子公司股權(quán)變化或變更，如出售、增資擴(kuò)股；集團(tuán)和核心子公司董事會及監(jiān)事會和會計監(jiān)察人選的任用和解聘；集團(tuán)經(jīng)營年度計劃；集團(tuán)和核心子公司利潤分配及處理，企業(yè)合并、分拆、解散決議；郵政費(fèi)用的制定。

集團(tuán)母公司日本郵政的定位是控股公司，主要發(fā)揮業(yè)務(wù)戰(zhàn)略調(diào)整作用，具有以下職能：行使股東權(quán)益；對各業(yè)務(wù)子公司的經(jīng)營管理和業(yè)務(wù)進(jìn)行支持；制定業(yè)務(wù)子公司的年度經(jīng)營計劃基本方針；子公司董事會及監(jiān)事會人選的任用和解聘。

2.健全內(nèi)部經(jīng)營體制

2007年按照業(yè)務(wù)將郵政公社分拆成郵便事業(yè)、郵局、郵政儲蓄、簡易生命保險四家專業(yè)子公司和母公司日本郵政組成的1+4公司體制，另外為了管理金融業(yè)務(wù)，成立獨(dú)立行政法人郵政儲蓄簡易生命保險管理機(jī)構(gòu)。2012年郵便事業(yè)與郵局合并成立日本郵便，變?yōu)?+3公司體制。

完善公司治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制。體現(xiàn)在：首先建立獨(dú)立審計制度。設(shè)立監(jiān)事會強(qiáng)化審計的獨(dú)立性，監(jiān)事會由三名成員構(gòu)成，其中兩名是法律和財務(wù)專業(yè)的外部監(jiān)事，成員由股東大會任命，它直接向股東大會報告，主要職責(zé)是審查董事會和會計委員會提交的報告，出席重要經(jīng)營會議等。下設(shè)監(jiān)事室，負(fù)責(zé)日常事務(wù)。另外，建立內(nèi)部監(jiān)察體制。集團(tuán)層面設(shè)立了由90人組成的內(nèi)部監(jiān)察部門，同時在50個地區(qū)設(shè)立了監(jiān)察室（973名），主要對經(jīng)營活動完成情況及內(nèi)部管理體制的適當(dāng)性和有效性進(jìn)行檢查和評價。其次，實(shí)行外部董事制度，外部董事占董事會的一半以上。第三，設(shè)立執(zhí)行董事制度，使經(jīng)營執(zhí)行層和戰(zhàn)略決策層有機(jī)分離。在總經(jīng)理職務(wù)下設(shè)立由執(zhí)行董事組成的“經(jīng)營會議”，負(fù)責(zé)日常重大經(jīng)營事項的決策；下設(shè)風(fēng)險管理、社會責(zé)任等五個委員會。第四，依法建立信息披露制度，提高經(jīng)營透明度。除按照上市公司標(biāo)準(zhǔn)對企業(yè)經(jīng)營狀況進(jìn)行披露外，還公布未來經(jīng)營風(fēng)險等信息。

3.上市減持國有股

要求盡早出售金融業(yè)務(wù)股份，2012年對“2017年9月30日前全部出售郵政儲蓄和郵政保險股份”政策有所調(diào)整，不對出售期限進(jìn)行硬性要求。要求出售日本郵便股份，但規(guī)定政府持股不得低于1/3，為確保公共郵政服務(wù)和窗口業(yè)務(wù)，對出售期限沒有具體規(guī)定。實(shí)現(xiàn)母公司日本郵政整體上市，要求股權(quán)保持1/3以上。

4.確保郵政公共性

主要指確保為國民提供三種郵政普遍服務(wù)。日本是世界上重視金融普遍服務(wù)的極少國家，過去政策規(guī)定的普遍服務(wù)對象只有郵政服務(wù)，2012年擴(kuò)大到郵儲和簡易人壽保險。同時更加強(qiáng)調(diào)發(fā)揮郵政的公益性與區(qū)域性服務(wù)作用，希望通過新途徑使當(dāng)?shù)剜]局儲蓄服務(wù)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，并努力解決山區(qū)等人口稀疏地區(qū)居民利用金融服務(wù)不便等問題。

《日本郵政法》明確要求日本郵政提供郵政服務(wù)、簡易儲蓄、匯款及債權(quán)債務(wù)決算等郵儲服務(wù)和簡易利用生命保險服務(wù)，并對普遍服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提出了“使用者能簡便利用、郵局統(tǒng)一服務(wù)內(nèi)容、在全國各處均能利用”的要求?！多]政民營化法》特別規(guī)定要為24個邊遠(yuǎn)村鎮(zhèn)提供普遍服務(wù)。另外，對郵局設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)也進(jìn)行了規(guī)定，如在任何一個市町村必須設(shè)置一個以上郵局，對人口稀疏地區(qū)要維持民營化前水平，郵局必須設(shè)在地區(qū)居民容易使用的位置等。日本是世界郵局網(wǎng)絡(luò)（郵局?jǐn)?shù)24500個）最發(fā)達(dá)的國家，郵寄天數(shù)達(dá)標(biāo)率為98%，是世界最高。

目前，日本普遍服務(wù)費(fèi)用主要由企業(yè)承擔(dān)。對這種不完全合理的局面正在討論，有兩種建議：一是普遍服務(wù)費(fèi)用由政府直接負(fù)擔(dān)；二是采取租稅等特別措施確保受托者普遍服務(wù)業(yè)務(wù)的開展。與第一種建議的直接補(bǔ)貼方式相比，第二種建議更具可行性，還可對根據(jù)郵局客觀經(jīng)營條件的好壞采取差異化政策。

（二）改革階段成果和挑戰(zhàn)

郵政民營化使集團(tuán)經(jīng)營狀況得到改善。銀行和保險收益大幅增加，純利潤占比提高，2009年占比達(dá)到82%。集團(tuán)收益增長趨于穩(wěn)定。為稅收做出貢獻(xiàn)，如2009年上繳法人相關(guān)稅3253億日元（改革前不上繳）。業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，為解決獨(dú)立生存能力，在郵政民營化委員會建議下，并兼顧同業(yè)民營企業(yè)利益，開展了新業(yè)務(wù)。如整合內(nèi)外物流資源，建立新的物流體系，開展國內(nèi)國際新物流業(yè)務(wù)；與地方銀行合作，建立新的金融體系，共同開發(fā)金融新產(chǎn)品，并與全國銀行數(shù)據(jù)通信系統(tǒng)對接，實(shí)現(xiàn)金融資源共享；與IBM合作，建立新的信息平臺，利用郵政保險客戶資源，建立了健康管理生活管理信息系統(tǒng)。

未來面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的挑戰(zhàn)：一是傳統(tǒng)郵政收益的確保。受互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的影響，近年郵政投遞量、郵政存款余額、保險合同量均不同程度下降，整體收益惡化，2013年以后收益略有改善。另外，郵政業(yè)務(wù)的公共性決定其低收益性，依靠儲蓄和保險委托業(yè)務(wù)生存的局面難以根本改變。二是金融創(chuàng)新產(chǎn)品的開發(fā)。目前郵政儲蓄主要產(chǎn)品仍是國債，資產(chǎn)運(yùn)營的多元化和為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)是最大課題。保險新產(chǎn)品的開發(fā)也是當(dāng)務(wù)之急，目前超低利率儲蓄型產(chǎn)品的魅力下降，主力產(chǎn)品養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)在萎縮。

作者單位分別是國務(wù)院發(fā)展研究中心/北京外國語大學(xué)