明　亮　王　蘋

(成都市社會科學(xué)院，四川成都　610016)

加快推進(jìn)成都民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)

明亮1王蘋2

(成都市社會科學(xué)院，四川成都610016)

[關(guān)鍵詞]治理；流動人口；少數(shù)民族

[摘要]民族事物治理是國家治理的重要內(nèi)容。成都是我國少數(shù)民族人口聚集最多的特大城市之一，迫切需要通過推進(jìn)民族事物治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。針對當(dāng)前所存在的民族事物工作機(jī)制不健全，少數(shù)民族人口社會融入程度較低等問題，應(yīng)建立和完善多元主體參與的現(xiàn)代民族事物治理機(jī)制，堅持以法治思維處理涉及少數(shù)民族人口的矛盾糾紛，著力提高公共服務(wù)質(zhì)量水平，大力促進(jìn)少數(shù)民族人口社會融合。

黨的十八屆三中全會明確提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。鑒于成都市作為西部少數(shù)民族的重要聚居地，人口眾多，民族間交往頻繁，需要加快推進(jìn)民族事務(wù)治理體系的建設(shè)，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。

一、成都市少數(shù)民族人口狀況

作為緊鄰民族地區(qū)的西部特大中心城市，我市獨特的包容文化氛圍、便利的公共服務(wù)體系和宜人氣候，使其長期以來成為西南乃至整個西部地區(qū)少數(shù)民族的主要遷居地。其少數(shù)民族人口具有以下特征：

1、少數(shù)民族人口規(guī)模大。包括回族、藏族、土家族、滿族、羌族和彝族等55個少數(shù)民族在內(nèi)的常住人口達(dá)12.69萬，戶籍人口10.67人。這些少數(shù)民族同胞以“大雜居、小聚居”的居住形態(tài)分布于全市范圍內(nèi)。因民族習(xí)慣和來源地等方面的差異，少數(shù)民族流動人口的聚集區(qū)域有所不同，如來自甘孜的藏族習(xí)慣聚居在武侯、高新和雙流；而來自阿壩的藏族習(xí)慣居住在金牛、郫縣和都江堰。

2、少數(shù)民族流動人口數(shù)量眾多。根據(jù)成都市流動人口綜合信息平臺2013年4月采集的數(shù)據(jù)顯示，少數(shù)民族流動人口6.88萬人，占全市流動人口總數(shù)的1.48%。實際上，在成都務(wù)工、經(jīng)商、就學(xué)、就醫(yī)和旅游的少數(shù)民族人口群體具有頻繁的流動性，隨季節(jié)變化而在民族地區(qū)和成都之間進(jìn)行鐘擺式流動，年均少數(shù)民族流動人次達(dá)400萬。成都少數(shù)民族流動人口主要以來自省內(nèi)甘孜、阿壩、涼山三州為主。近年來，伴隨著成都區(qū)域中心城市作用越來越明顯，來自西藏、青海、甘肅、新疆等地的少數(shù)民族人數(shù)也在逐年增多。少數(shù)民族流動人口的聚集區(qū)域包括一圈層的武侯、金牛、和高新；二圈層的雙流、郫縣和溫江；三圈層的都江堰、崇州和大邑。

3、少數(shù)民族人口構(gòu)成復(fù)雜，從業(yè)分散。成都少數(shù)民族流動人口身份比較復(fù)雜，包括離退休干部、商人、僧侶、演藝人員、學(xué)生和一般務(wù)工者等各類人群。不同民族、不同來源地決定了其就業(yè)模式各不相同，如藏族以展演民族歌舞、經(jīng)營建材和民族商品為主，彝族集中在建筑行業(yè)務(wù)工，維吾爾族則以銷售干果和販賣瓜果居多。同一民族的相同從業(yè)者往往容易形成特殊利益集團(tuán)，集中在某類行業(yè)，并排斥其他經(jīng)營者。

二、成都民族事務(wù)治理存在的問題

伴隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，近年來在成都居住、工作和從事經(jīng)濟(jì)活動的少數(shù)民族人口逐漸增加。成都市民族事務(wù)治理面臨的各種因素更加復(fù)雜，城市民族工作任務(wù)越來越繁重，工作方式也面臨更大的挑戰(zhàn)，暴露出很多問題。

1、民族事務(wù)工作機(jī)制不健全

從總體上來講，一是有的部門對于城市民族工作的重視程度還不夠，對城市民族工作的規(guī)律性、特殊性、復(fù)雜性等認(rèn)識不到位，存在將民族事務(wù)工作簡單地等同于民宗部門工作的現(xiàn)象。二是民族工作組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制還不夠健全，工作網(wǎng)絡(luò)體系、聯(lián)席協(xié)調(diào)機(jī)制、信息共享機(jī)制尚不完善。三是民宗部門工作力量較薄弱，少數(shù)民族居住較多的社區(qū)干部，特別是懂少數(shù)民族語言的干部較少，既無法精準(zhǔn)把握少數(shù)民族流動人口基本情況，又難以深入細(xì)致的開展管理和服務(wù)工作，管理和服務(wù)工作缺位現(xiàn)象較為突出。四是民族事務(wù)工作還沒有走上制度化和法制化的軌道，民族工作事務(wù)處理隨意性大，“花錢買平安”的現(xiàn)象還比較突出。

2、涉及少數(shù)民族群眾的矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制和應(yīng)對突發(fā)事件的機(jī)制還不健全

伴隨著我市少數(shù)民族人口的日益增加，與部分少數(shù)民族群眾有關(guān)的經(jīng)濟(jì)糾紛、醫(yī)患糾紛、購車糾紛、合同糾紛和勞資糾紛等事件多發(fā)。由于相關(guān)的矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制還不健全，導(dǎo)致部分糾紛不能得到及時有效的解決，致使矛盾累積成為影響城市民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定的突出問題。極易引發(fā)突發(fā)事件，需要立即予以高度重視，不斷完善應(yīng)對突發(fā)事件的機(jī)制。

3、部分少數(shù)民族群眾的社會融入程度還比較低

一是部分少數(shù)民族群眾對城市管理和城市生活的規(guī)則認(rèn)同度不高。由于文化背景和風(fēng)俗習(xí)慣等方面的差異，以及公民意識和法制觀念較為淡薄，部分少數(shù)民族人口還無法適應(yīng)現(xiàn)代城市生活。表現(xiàn)為拒交物管費和停車費，占道經(jīng)營等問題。與現(xiàn)代城市生活秩序和城市管理原則矛盾較大。二是個別少數(shù)民族人口的越軌行為比較突出。部分少數(shù)民族人員違法犯罪問題成為我市治安管理的難點。三是成都市民對少數(shù)民族的社會排斥現(xiàn)象較為明顯。極少數(shù)少數(shù)民族人口對現(xiàn)代城市生活秩序的破壞引起了部分成都市民的排斥，特別是對少數(shù)民族流動人口的社會排斥較為明顯。如“拒住”、“拒載”和就業(yè)歧視等，對少數(shù)民族人口在城市工作和生活造成了不利影響。

4、少數(shù)民族群眾多元化的公共服務(wù)需求難以得到有效滿足

伴隨著少數(shù)民族人口的聚集和族群規(guī)模的擴(kuò)張，少數(shù)民族人口群體的公共服務(wù)問題日益顯著。不同民族、不同身份背景和從事不同行業(yè)少數(shù)民族群眾的公共服務(wù)需求具有較大差異性，而當(dāng)前我市的公共服務(wù)供給體系還難以滿足少數(shù)民族人口(特別是少數(shù)民族流動人口)的多元化公共服務(wù)需求。

三、加強(qiáng)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的對策建議

民族事務(wù)治理的基本價值取向是維護(hù)國家整體利益，促進(jìn)和諧民族關(guān)系構(gòu)建。各部門應(yīng)站在國家利益、全局利益的角度看待民族政策。民族事務(wù)治理理念要求治理主體多元化，民宗部門是民族事務(wù)的主管部門，但不是民族事務(wù)治理的唯一主體。從治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度來講，只有民族事務(wù)治理主體多元化、職責(zé)明晰化，才能提高民族事務(wù)治理的系統(tǒng)性、協(xié)同性和科學(xué)性，這將是今后我市建立和完善民族事務(wù)治理體制機(jī)制的重要路徑和方向。

1、完善民族事務(wù)治理體制機(jī)制

當(dāng)前我市民族事務(wù)工作的難點在于民族事務(wù)治理主體單一，一些涉及專門領(lǐng)域的問題民族工作部門無法管理，而業(yè)務(wù)主管部門又存在不愿或不敢管理的現(xiàn)象。鑒于此，應(yīng)進(jìn)一步明確相關(guān)職能和管理部門在民族事務(wù)治理中的職責(zé)，形成齊抓共管的工作格局和多元主體參與的城市民族事務(wù)治理體制機(jī)制。一是要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，建立由市委、市政府分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，統(tǒng)戰(zhàn)、民宗、公安、城管、教育、民政和稅務(wù)等多部門參與的民族工作綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。二是要加強(qiáng)職能部門之間的協(xié)作，在成都市民宗工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，形成以民族工作部門為主體，以公安、城管、工商、民政等職能部門為輔的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制。三是要充分發(fā)揮“一市三州” (成都市、甘孜州、阿壩州、涼山州)聯(lián)席會議機(jī)制，“一局三辦”(成都市民宗局和甘孜、阿壩、涼山州駐蓉辦事處)聯(lián)席會議制度等平臺的積極作用，加強(qiáng)流出地與流入地的協(xié)同管理，提高少數(shù)民族流動人口的服務(wù)管理水平。四是要加強(qiáng)民族工作隊伍建設(shè)，特別是要充實少數(shù)民族人口聚集地區(qū)民宗部門的工作力量。

2、建立和完善矛盾糾紛協(xié)調(diào)和應(yīng)對突發(fā)事件的機(jī)制

“法律面前人人平等”是處理涉及少數(shù)民族矛盾糾紛時應(yīng)遵循的第一準(zhǔn)則，任何人違反了法律法規(guī)都應(yīng)該受到相應(yīng)的懲罰，而不能因其民族差異而有所改變。同時要尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰，滿足其合理合法訴求。堅持依法辦事和人性化執(zhí)法相結(jié)合，絕不能以“花錢買平安”的方式來處理涉及少數(shù)民族的矛盾糾紛；要加強(qiáng)民族事務(wù)工作方式和方法創(chuàng)新，吸引那些具有語言優(yōu)勢、熟悉民族事務(wù)工作和具有相關(guān)專業(yè)知識背景的少數(shù)民族干部(包括離退休干部)、社會公益人士和專家學(xué)者在內(nèi)的利益相關(guān)群體，搭建包括多元主體參與的矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制。

3、促進(jìn)少數(shù)民族群眾的社會融合

一是要加強(qiáng)制度建設(shè)，推進(jìn)民族事務(wù)治理的制度化。應(yīng)廣泛征求各族群眾意見和建議，制定和出臺具有高度社會認(rèn)同度的“民族事務(wù)工作辦法”，明確處理民族事務(wù)的程序和原則。加強(qiáng)法律援助制度建設(shè)，保護(hù)其合法權(quán)益。建立和完善少數(shù)民族人口社會救助制度，為少數(shù)民族提供心理咨詢、社會救濟(jì)、社區(qū)矯正等專業(yè)救助。二是要加強(qiáng)民族理論政策、法律法規(guī)、基本常識和民族團(tuán)結(jié)的宣傳教育，提高成都市民對少數(shù)民族文化的認(rèn)知度，增強(qiáng)少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的社會知曉度，營造民族團(tuán)結(jié)的良好社會氛圍，降低乃至消除對少數(shù)民族的社會排斥現(xiàn)象。三是要深入推進(jìn)民族事務(wù)治理社會化，充分發(fā)揮社會組織在民族事務(wù)治理中的積極作用。積極引導(dǎo)社會力量參與少數(shù)民族的服務(wù)工作，實現(xiàn)民族事務(wù)治理從政府一元單向治理向政府、社會、民眾多元交互共治的轉(zhuǎn)變，為少數(shù)民族早日融入現(xiàn)代城市社會提供必要的社會支持。

4、完善少數(shù)民族流動人口社會融合機(jī)制

促進(jìn)少數(shù)民族流動人口的社會融合離不開公平的制度保障和良好的社會環(huán)境，這就要求我們從營造公平的制度環(huán)境和提升政府公共服務(wù)供給質(zhì)量和水平兩個方面著手解決少數(shù)民族流動人口問題的社會融合問題。

一是要加大針對少數(shù)民族的服務(wù)工作力度。建立包括勞動就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)、子女教育、權(quán)益保護(hù)、法律援助、文化交流和文化習(xí)俗等方面的引導(dǎo)和服務(wù)機(jī)制，滿足少數(shù)民族群眾的多元化公共服務(wù)需求。充分發(fā)揮社區(qū)服務(wù)功能，在少數(shù)民族相對集中居住區(qū)提供有針對性的服務(wù)，鼓勵和引導(dǎo)民間力量在社區(qū)層面建立社會工作服務(wù)站，與社區(qū)合作或者獨立開展少數(shù)民族服務(wù)工作。

二是要建立和完善少數(shù)民族流動人口信息登記和采集系統(tǒng)，及時搜集少數(shù)民族流動人口多元化的公共服務(wù)需求。破除戶籍制度障礙，逐步放開政策限制，賦予少數(shù)民族流動人口平等享受基本公共服務(wù)的權(quán)利。重視少數(shù)民族流動人口群體在隨遷子女教育、勞動技能培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療和社保等方面的權(quán)益保障問題，確保少數(shù)民族流動人口能夠均等地享受關(guān)系到人的生存發(fā)展的基本公共服務(wù)。

三是要保障少數(shù)民族流動人口的基本政治權(quán)利。選舉權(quán)和被選舉權(quán)等是憲法賦予公民的基本政治權(quán)利，要建立以社區(qū)為載體的少數(shù)民族流動人口公共參與機(jī)制，賦予常住少數(shù)民族人口選舉權(quán)和被選舉權(quán)，實現(xiàn)參加國家管理和參政議政的權(quán)利，允許外來常住少數(shù)民族人口參與競選社區(qū)工作人員，實際參與城市社會管理服務(wù)。

(責(zé)任編輯：周建瑜)

[中圖分類號]D922

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1008-5955(2015)03-0073-03

[作者簡介]明亮，男，成都市社會科學(xué)院社會與法制研究所副研究員、博士；王蘋，女，成都市社會科學(xué)院副院長、研究員。

[收稿日期]2015-08-05