邵玉彩

（南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院 江蘇 南京 210023）

中共十八屆三中全會(huì)將全面深化改革的總目標(biāo)定位為：“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！痹诶斫夂蛯?shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)的過程中，把制度建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化相結(jié)合，不能過度地去理解國家治理而忽視國家制度建設(shè)，更不能單方面的理解國家制度建構(gòu)與完善，忽略國家治理的作用。

一、制度建構(gòu)下國家治理相關(guān)概念厘定

馬克思曾指出：“理論在一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)的程度，總是取決于理論滿足這個(gè)國家的需要的程度?！彼勾罅终J(rèn)為：新的社會(huì)思想和理論，只有在社會(huì)物質(zhì)生活的發(fā)展向社會(huì)提出新的任務(wù)以后才會(huì)產(chǎn)生。“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一理論與目標(biāo)在我國的產(chǎn)生與發(fā)展，站在完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度的高度上來推動(dòng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。這一理論與目標(biāo)從根本上來說是在處于國家治理模式轉(zhuǎn)型期、改革攻堅(jiān)期的客觀規(guī)律的需求。作為一個(gè)學(xué)者，要完全弄明白這一理論必須進(jìn)行其概念的厘定，因?yàn)楦拍畹睦宥ㄊ瞧淅斫庠摾碚摰倪壿嬈瘘c(diǎn)。學(xué)術(shù)界對制度建構(gòu)下國家治理相關(guān)概念如下：

（一）制度建構(gòu)下的國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)涵

在關(guān)于“國家治理體系”概念的厘定上，理論界的學(xué)者眾說紛紜。有關(guān)學(xué)者從整體觀視角出發(fā)，認(rèn)為是“黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制、機(jī)制和法律法規(guī)安排?！庇袑W(xué)者從系統(tǒng)論的角度著眼，認(rèn)為其“包括國家治理的規(guī)劃和決策體系、支持體系、評(píng)估體系、監(jiān)督體系。”還有學(xué)者從治理的主體性視角出發(fā)，認(rèn)為是“規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序，包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會(huì)行為的一系列制度和程序，且認(rèn)為政府治理、市場治理和社會(huì)治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個(gè)最重要的次級(jí)體系?！弊罹邫?quán)威的觀點(diǎn)是國家治理體系不是單一的制度，而是一系列國家治理制度的集成和總和。國家治理能力也不是單一的能力，而是集中體現(xiàn)為制度執(zhí)行力以及多方面治理能力的集成和總和。從各種代表的觀點(diǎn)中可以看出無論從那種視角出發(fā)，他們的觀點(diǎn)都明確指出國家治理體系與制度建設(shè)密不可分，可以說兩者劃等號(hào)。而筆者認(rèn)為兩者劃等號(hào)無可厚非，因?yàn)榭梢哉f國家治理體系現(xiàn)代化就是中國特色社會(huì)主義制度現(xiàn)代化，把制度建設(shè)突出擺在了國家治理中的掛帥和醒目的位置。

（二）制度建構(gòu)下的國家治理能力現(xiàn)代化內(nèi)涵

雖然在國家治理體系的現(xiàn)代化內(nèi)涵的界定下，筆者從理論界的學(xué)者們總體論述上可以認(rèn)為國家治理體系現(xiàn)代化可以跟國家制度建設(shè)劃等號(hào)，但是國家治理能力現(xiàn)代化與國家制度執(zhí)行能力兩者能否劃等號(hào)？ 理論界對國家治理能力的概念進(jìn)行了激烈的討論，基本上形成了兩種傾向性的觀點(diǎn)，一種是從國家治理內(nèi)容的角度出發(fā)，認(rèn)為是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括“改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面的能力”。還有一種是從國家治理作用的視角出發(fā)，認(rèn)為是“國家在管理社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)過程中，為實(shí)現(xiàn)國家治理的戰(zhàn)略目標(biāo)，分配社會(huì)利益并實(shí)現(xiàn)對社會(huì)生活的有效控制和調(diào)節(jié)的能量及其作用的總稱。包括：國家治理的合法化能力、規(guī)范能力、一體化能力、危機(jī)響應(yīng)和管控能力”。第一種觀點(diǎn)可以說國家治理能力可以認(rèn)為是國家制度執(zhí)行能力，第二種觀點(diǎn)可以說國家治理能力不僅包括國家制度執(zhí)行能力，還有各種治理能力，是各種能力的合力。在許海清著的《國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》這本書中，該作者認(rèn)為“所謂國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是使國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國家治理主體善于運(yùn)用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會(huì)主義各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能?！彼倪@一定義明顯的也是把國家治理能力理解是國家治理主體運(yùn)用法律思維與法律制度這一手段，目標(biāo)就是把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)為治理能力的效能。筆者認(rèn)為盡管兩種觀點(diǎn)的分歧存在，但絕不是云泥之別，共性都是在突出制度建設(shè)在國家治理能力發(fā)揮著無法替代的作用，但是制度效能與治理能力絕不能化等號(hào)，俞可平雖然也認(rèn)為國家治理體系和治理能力，其實(shí)指的是一個(gè)國家的制度體系和制度執(zhí)行能力。但是他也認(rèn)為“影響國家治理能力除了制度因素外，還有一個(gè)極其重要的因素，即治理主體的素質(zhì)，既包括官員的素質(zhì)，也包括普通公民的素質(zhì)”。當(dāng)然影響治理能力的因素很多，制度雖然不是唯一的影響因子，但是被放置在突出的位置。

二、制度建構(gòu)下國家治理面對的困境

在歷史的發(fā)展中，制度無非是人類行為系統(tǒng)的規(guī)范，僅僅就制度本身屬性而言可以得出兩點(diǎn)。第一方面：制度有好壞兩種之分。正如鄧小平的那句著名的話：“這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！钡诙矫媸钦f好的制度本身也有缺陷。即使制度本身有著不完美性，但是做什么沒有制度是萬萬不行的，有句古話無規(guī)矩不成方圓，把制度體系的集合即國家治理體系與治理能力聯(lián)系起來，國家治理能力的主體分為了三個(gè)大部分，政府治理、市場治理、社會(huì)治理，其中都有人的運(yùn)行與操作，如果在其中制度不完善，執(zhí)行力度不強(qiáng)，這樣絕對不可避免會(huì)出現(xiàn)政府失靈、市場失靈和社會(huì)治理不協(xié)調(diào)、不系統(tǒng)。

（一）在宏觀與微觀層面上國家治理體系仍然較低

在制度體系的劃分上，李拓、童澤林認(rèn)為：“制度體系可由三個(gè)層次組成：一是宏觀的國體、政體，二是中觀的政黨制度、選舉制度、人事制度、監(jiān)察制度、司法制度、市場經(jīng)濟(jì)體制規(guī)制，三是微觀的工作制度、具體的管理制度等?！睂ζ渲贫鹊膭澐纸o予詳細(xì)的劃分，劃分了三個(gè)部分，但是沒有提出具體存在的問題。孟根其其格在國家制度體系劃分上也認(rèn)為“大力加強(qiáng)黨的建設(shè)的制度化改革，處理好黨與政府的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系，推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化”，宏觀上表達(dá)出制度建構(gòu)下的國家治理體系困境在于三者之間的關(guān)系，即黨與政府的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系，也就是關(guān)系之間制度建構(gòu)、完善、執(zhí)行力度的問題。而在制度建構(gòu)下國家治理面對的困境中，張淑翠也認(rèn)為國家治理體系中重點(diǎn)要健全三大體系，一是法律制度體系，二是激勵(lì)制度體系，三是協(xié)調(diào)制度體系。學(xué)者們對制度體系做了劃分，但是筆者認(rèn)為最有代表性和說服力的觀點(diǎn)是“國家治理體系的制度化水平低，體現(xiàn)在宏觀和微觀兩個(gè)方面，一是國家治理體系的結(jié)構(gòu)體系制度化水平低，缺乏指導(dǎo)各次級(jí)治理體系協(xié)調(diào)配合并發(fā)揮整體效力的頂層設(shè)計(jì)。二是各次級(jí)具體體系（政治、經(jīng)濟(jì)、文化等）的制度化水平低。具體說來，就是各具體體系的操作化水平低，僅在一些宏觀層面有制度化規(guī)定，而在一些中觀層面則缺乏具體的制度規(guī)定或者是制度規(guī)定模糊?！边@一觀點(diǎn)不僅對于制度的劃分有了清晰的分層，更是指出各個(gè)層級(jí)之間出現(xiàn)的問題，在宏觀方面上缺乏發(fā)揮整個(gè)合力的頂層設(shè)計(jì)，在微觀上制度方面的規(guī)定同時(shí)具有模糊性。

（二）制度執(zhí)行力度轉(zhuǎn)化國家治理能力不足

從過去的經(jīng)驗(yàn)來看，現(xiàn)今我們社會(huì)生活的各個(gè)方面，包括各個(gè)領(lǐng)域甚至各行各業(yè)，在其制度化建設(shè)、法制化建設(shè)、規(guī)范化建設(shè)均取得了長足的進(jìn)步，但是學(xué)者們都一致認(rèn)為“制度的空白點(diǎn)越來越少，但是制度的執(zhí)行效果卻不甚理想”。該觀點(diǎn)一針見血，以反腐倡廉建設(shè)為例，在黨的思想建設(shè)中最大的毒瘤就是貪污腐敗思想存在，歷屆領(lǐng)導(dǎo)人也一直把反腐作為經(jīng)常性工作來抓，可以說我國監(jiān)督制度體系已經(jīng)達(dá)到了幾乎全方位的程度，甚至監(jiān)督體系方面，中國特色的法律體系已經(jīng)基本形成。而且在當(dāng)下，我國更加加強(qiáng)了反腐的工作，現(xiàn)今中國共產(chǎn)黨又提出了“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的著名論斷，明顯凸顯了制度建設(shè)的重要性。但是腐敗問題依舊嚴(yán)重，腐敗的思想在某些人的腦子里是其毒瘤，不能不說他們這些作為社會(huì)的精英其素質(zhì)水平低，腐敗其根本原因可以認(rèn)為在于這一系列的監(jiān)督制度操作執(zhí)行方面處于半睡半醒狀態(tài)之中，有的根本沒執(zhí)行，甚至執(zhí)行力度不大。如果反腐敗的相關(guān)制度能夠有力的得以執(zhí)行，想必國家在反腐敗方面的治理能力也會(huì)得到大幅提升。

三、制度建構(gòu)完善與國家治理的良性互動(dòng)

盡管制度建設(shè)在國家治理中存在著困境，但是制度建構(gòu)在與國家治理中良性互動(dòng)中相互完善發(fā)展，應(yīng)該是雙贏的最好選擇。

（一）制度建設(shè)是國家治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇

有的學(xué)者把國家制度建設(shè)的地位放在了國家治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略位置上，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為一個(gè)比較新的理論，它按照什么樣的邏輯結(jié)構(gòu)建立起來尤為重要，不在于其內(nèi)容本身，更主要在于內(nèi)容之間的什么關(guān)系，國家治理理論是在當(dāng)今我國治理模式、改革轉(zhuǎn)型時(shí)代任務(wù)中需求中形成和發(fā)展的，是對現(xiàn)在時(shí)代主題需要的認(rèn)識(shí)，而把制度建設(shè)放在是中國治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略的位置層面上思考，高瞻遠(yuǎn)署。因?yàn)閼?zhàn)略在一定程度上是可以變化、豐富、和完善的。一句話來說就是可以發(fā)展的。把制度建設(shè)放在國家治理能力戰(zhàn)略上，可以說制度建設(shè)在治理能力中的地位上的重要性是相對而言，不會(huì)因?yàn)殡S著條件的變化，讓位于別的因子，處于從屬地位，可以說地位穩(wěn)定。更進(jìn)一步可以說“優(yōu)良的現(xiàn)代國家制度體系是現(xiàn)代國家治理體系的基本構(gòu)成要素，有序推進(jìn)現(xiàn)代國家制度建設(shè)是中國國家治理能力現(xiàn)代化的基本路徑。加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，以經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明五大領(lǐng)域的現(xiàn)代國家制度建設(shè)為重點(diǎn)，著力培育市場、社會(huì)主體和公民的自主治理能力，構(gòu)建國家—市場—社會(huì)三者之間的多元共治模式，是中國國家治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇?！币源烁涌梢钥闯鲋贫仍陟o態(tài)上具有其重要性和相對的穩(wěn)定性，但是在各方面更具有可操作性、實(shí)踐性。靜態(tài)與動(dòng)態(tài)相結(jié)合，在動(dòng)態(tài)發(fā)展完善中求相對穩(wěn)定。

（二）制度執(zhí)行力是治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵

把制度體系的建設(shè)和完善放在了中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略選擇的重要位置上，但是制度執(zhí)行力放在了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的什么位置上？ 有的學(xué)者把政府治理放在了治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵位置上，但是筆者認(rèn)為把政府治理放在國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵位置上略顯單薄，有所欠妥，不夠力度，過度突出政府治理在國家治理能力中的職能，最終的是忽視了政府治理與市場治理、社會(huì)治理之間的關(guān)系，三者之間的關(guān)系這才是國家治理的重點(diǎn)。而這三者之間的關(guān)系就是其制度規(guī)則，規(guī)則怎么執(zhí)行、執(zhí)行力度大小、執(zhí)行方向偏頗才是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中積極因子成長的關(guān)鍵，有的學(xué)者也認(rèn)為實(shí)現(xiàn)全面改革的總目標(biāo)，必須完善制度體系建設(shè)，把提高制度執(zhí)行力作為推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵，因?yàn)椤半m然制度的不斷完善會(huì)逐漸形成完整的國家治理體系，從而為推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)，但是再好、再完善的制度如果得不到執(zhí)行，而去盲目談及治理能力問題，顯然只是枉然。因此，現(xiàn)階段在制定和完善各種制度的同時(shí)，更重要的是在于把已有的制度執(zhí)行好”，制度的執(zhí)行力度重要性凸顯。

(三）制度資源再釋放是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的保障

通過制度建設(shè)進(jìn)行社會(huì)主義國家與社會(huì)的治理，這是在前蘇聯(lián)和我國都已嘗試過的歷史經(jīng)驗(yàn)。蘇聯(lián)的改革為了在二戰(zhàn)之后完成兩大歷史使命：一是適應(yīng)新技術(shù)革命的需要。二是適應(yīng)壟斷資本主義自我完善發(fā)展的需要。蘇聯(lián)體制實(shí)行了高度集中的經(jīng)濟(jì)、政治制度體系?？墒沁@種高度集中式的政治、經(jīng)濟(jì)體系沒有適應(yīng)在二戰(zhàn)后生產(chǎn)方式發(fā)生變化的生產(chǎn)力發(fā)展要求。過度拔高生產(chǎn)關(guān)系的作用。這樣的失敗無可厚非。在經(jīng)驗(yàn)無可尋，沒有失敗可借鑒時(shí)，一般人都這么認(rèn)為，社會(huì)主義社會(huì)是人類歷史上沒有先例可循的社會(huì)實(shí)踐，它不是一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)，是一個(gè)過渡的社會(huì)形態(tài)，要建構(gòu)社會(huì)主義的制度文明是一個(gè)艱巨而復(fù)雜的難題。不可否認(rèn)，社會(huì)主義制度文明不可能在一片空白的沙灘上建設(shè)起來，在治理國家與社會(huì)的制度建設(shè)方面我國有著明顯的經(jīng)驗(yàn)不足，再把把眼光放在前聯(lián)對社會(huì)主義的探索上，我們就不難看出制度建設(shè)在治理國家中的重要性。改革開放以來我國逐步建立完善了中國特色社會(huì)主義制度，是同我國社會(huì)主義國家性質(zhì)、國情相適應(yīng)的，更是今天實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化十分厚實(shí)的制度資源，盡管制度執(zhí)行力度不夠，不能不代表制度本身的不好，有的學(xué)者在此認(rèn)為“正好相反，它是這一制度體系的效能未得到充分釋放，制度活力未得到充分開掘，制度權(quán)威亦未得到充分展現(xiàn)所致?！边@就要把制度資源再釋放，為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提供保障。把微觀的具體制度“活”起來，不能處于半睡半醒狀態(tài)，其制度資源效能充分釋放。中層的制度體系要激發(fā)出創(chuàng)造力，在公正的前提下全方位得到充分挖掘。我國根本的制度體系要神圣起來，制度權(quán)威充分彰顯。

（四）國家治理是為了建立中國社會(huì)主義制度自信

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中認(rèn)為制度的作用無可替代，制度建設(shè)完善是國家治理的戰(zhàn)略的選擇，制度執(zhí)行力是治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵，制度資源再釋放是其實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的保障，那么從制度與國家治理的良性互動(dòng)關(guān)系來看，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是為了發(fā)展和完善中國特色社會(huì)主義制度。一方面，要積極學(xué)習(xí)借鑒古今中外一切好的經(jīng)驗(yàn)和做法，在具體制度層面大膽借鑒。另一方面，要有戰(zhàn)略定力，堅(jiān)定對中國特色社會(huì)主義的制度自信”。改革貫穿社會(huì)主義社會(huì)的始終，而且在面對改革攻堅(jiān)期、深水期，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化能否適應(yīng)改革的需要，最根本的原則是不能偏離中國特色社會(huì)主義制度，在社會(huì)主義社會(huì)中，所有一切都處于變化發(fā)展的，而且始終處都在不斷的進(jìn)行自我調(diào)整和完善，在此看來國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化可以看成作為治理國家的藝術(shù)手段和方法，而把中國特色社會(huì)主義制度不褪色、不變質(zhì)可以看成是硬核，中國特色社會(huì)主義制度具有無比的優(yōu)越性，保持其優(yōu)越性，那么國家治理體系的不斷完善、國家治理能力的提高是為這個(gè)硬核不斷加強(qiáng)凝固力，為了使中國特色社會(huì)主義制度更完善，更加制度自信。

四、未來前瞻

從黨的十八屆三中全會(huì)提出改革的總目標(biāo)起，理論界對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的概念厘定、面對的困境及路徑方面的研究成果比較多，也對制度建構(gòu)下的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面做了研究，并對制度建構(gòu)對國家治理現(xiàn)代的作用及其方法路徑進(jìn)行了豐富的分析與透視，但是不足的是對其兩者之間的具體關(guān)系進(jìn)行研究還是比較少，而且兩者在全面社會(huì)改革的大背景下，制度建設(shè)與國家治理兩者之間怎么良性互動(dòng)的研究更少，在理解和實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)的過程中，把制度建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化相結(jié)合，不能過度的去理解國家治理而忽視國家制度建設(shè)。必須充分認(rèn)識(shí)到，在應(yīng)然與實(shí)然方面，制度建設(shè)理應(yīng)在國家治理現(xiàn)代化建設(shè)中處于突出與掛帥的作用，更應(yīng)把國家治理看成為在不斷改革中為保持、堅(jiān)定中國特色社會(huì)制度不變質(zhì)而日臻完善的手段，是提高制度自信的善治因子，實(shí)現(xiàn)兩者良性互動(dòng)雙贏。

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