□國家行政學(xué)院 汪玉凱

中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與治理變革

□國家行政學(xué)院 汪玉凱

汪玉凱：國家行政學(xué)院公共管理學(xué)院教研部教授，北京大學(xué)政府管理學(xué)院、大連理工大學(xué)管理學(xué)院博士生導(dǎo)師，享受國務(wù)院特殊津貼專家，兼任國家行政體制改革委員會副會長、國家信息化專家咨詢委員會委員、國務(wù)院電子政務(wù)示范工程總體專家組成員，中國(海南)改革發(fā)展研究院學(xué)術(shù)委員會委員、政府改革研究中心主任。

中共十八大以后，對未來經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和國家治理做出了一系列重大的政策選擇。兩年已過去，這些政策到底產(chǎn)生了什么樣的影響，我們該如何評價?作為世界上最大的新興經(jīng)濟(jì)體，世界第一大貿(mào)易國，中國的一舉一動必將備受世界關(guān)注。昨天德國官員在講演中說，智庫要扮演思想引領(lǐng)者的角色，不要扮演跟隨者的角色，我很認(rèn)同。今天，我也試圖從扮演一個政策、思想引領(lǐng)者的角度，對這兩年的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和治理變革做出一個評價和分析，供大家參考。

一、十八大以后中國逐步確立了用治理變革促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的整體思路

這個思路最好的說法就是提出新“十二字方針”，即“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生”。這12個字我認(rèn)為有三個特征，一是多目標(biāo)定位、但內(nèi)涵清楚，即不惜降低經(jīng)濟(jì)增長的速度，突出轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)。二是在宏觀層面，盡量不刺激或微刺激。三是通過推進(jìn)簡政放權(quán)、變革政府治理，釋放改革紅利。新十二字方針的成效毋庸置疑，但越到后面，越顯疲態(tài)，標(biāo)志有三：

第一，經(jīng)濟(jì)下行的壓力越來越大，突出調(diào)結(jié)構(gòu)讓位于穩(wěn)增長。對中國經(jīng)濟(jì)的判斷目前有很大的爭議。西方普遍唱衰中國：認(rèn)為2008年美國爆發(fā)金融危機(jī)后，西方普遍陷入衰退，而當(dāng)時中國及其他新興經(jīng)濟(jì)體卻很風(fēng)光。而目前的情況是，以美國為代表的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)正在穩(wěn)定復(fù)蘇，而新興經(jīng)濟(jì)體似乎都遇到了麻煩。中國的領(lǐng)導(dǎo)人不斷放話，聲稱中國經(jīng)濟(jì)沒有出大問題，中國經(jīng)濟(jì)增長的動能依然強(qiáng)勁，問題之主要在眼前。沒有大問題不等于沒問題。實(shí)際上中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展目前主要有四個隱憂：一是嚴(yán)重的房地產(chǎn)泡沫；二是地方債務(wù)；三是影子銀行；四是產(chǎn)能過剩。

第二，調(diào)結(jié)構(gòu)的進(jìn)展相對緩慢。中國傳統(tǒng)的發(fā)展之所以必須調(diào)整優(yōu)化，集中體現(xiàn)在四個“難以為繼”：一是低成本出口戰(zhàn)略以金融危機(jī)爆發(fā)為標(biāo)志難以為繼；二是低端產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)難以為繼；三是資源和環(huán)境的傳統(tǒng)使用方式難以為繼；四是收入分配不公引發(fā)的社會問題，使社會穩(wěn)定的大局難以為繼。比如低端產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，回顧35年中國的發(fā)展道路就會發(fā)現(xiàn)，我們實(shí)際上走了一條“三高換一高帶一低”的道路——資金高投入、資源高消耗、環(huán)境高污染，換來35年平均9.8%的高增長，還有低效率。我們是以大量地透支資源、破壞環(huán)境、過度消耗能源，作為高增長的支撐點(diǎn)的。世界上流行三句話：三流企業(yè)賣產(chǎn)品，二流企業(yè)賣專利，一流企業(yè)賣標(biāo)準(zhǔn)。中國大量的是不入流的企業(yè)，沒有自己的品牌、專利和核心技術(shù)。我們?nèi)ツ陝?chuàng)造的產(chǎn)值是56.8萬億人民幣，折合約9.3萬億美元，占世界經(jīng)濟(jì)總量12%，但是我們消耗的鋼材超過全世界的50%，消耗的水泥和煤炭超過全世界的40%。可見，主要在世界產(chǎn)業(yè)鏈的中低端發(fā)展，而在高端沒有多少話語權(quán)。因此我們要下決心淘汰落后產(chǎn)能，發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟(jì)，培養(yǎng)新興戰(zhàn)略人才，發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)，爭取在世界經(jīng)濟(jì)中的話語權(quán)。

盡管優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的緊迫性不容置疑，但實(shí)施起來并不容易，特別在經(jīng)濟(jì)下行壓力大的情況下更是如此。一個簡單的事實(shí)是：改變過度依賴低成本出口戰(zhàn)略，必須以真正的啟動內(nèi)需為前提；改變低端產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，必須以持續(xù)優(yōu)化結(jié)構(gòu)為條件；改變傳統(tǒng)的資源和環(huán)境的使用方式，必須在大力發(fā)展低碳綠色經(jīng)濟(jì)、保護(hù)環(huán)境等方面有實(shí)質(zhì)性舉措；改變收入分配不公的社會問題，必須強(qiáng)力推進(jìn)分配制度改革等。而這些問題的任何一項都幾乎是一個系統(tǒng)工程，很難一蹴而就。

第三，以簡政放權(quán)為核心的治理變革，遇到了中梗阻，落地不易。應(yīng)該說黨的十八大后，以簡政放權(quán)為核心的行政體制改革取得了很大進(jìn)展。僅國務(wù)院通過六次減少行政審批事項改革，就取消、下放了600多項權(quán)力。在一定意義上確實(shí)體現(xiàn)了壯士斷腕、傷筋動骨的決心和毅力。但是中國的五級政府體系，不是說中央政府有了簡政放權(quán)的決心，有了實(shí)際舉動，就能馬上落地的，還有省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多個層級，如果地方政府配合得不及時，企業(yè)、老百姓還很難馬上感受得到。更何況本輪中央各部委的簡政放權(quán)改革，也還沒有改變部門主導(dǎo)的局面，這在一定意義上也可能使改革的成效打折扣。

二、用治理變革促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，關(guān)鍵取決于三大因素

用治理變革促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，是十八大后中國經(jīng)濟(jì)改革的一個重要特點(diǎn)。但要使這一改革真正取得成效，關(guān)鍵取決于政府向市場、社會以及中央政府向地方政府放權(quán)三大因素。

從政府向市場放權(quán)來看，關(guān)鍵取決于能否處理好政府與市場的關(guān)系，真正體現(xiàn)市場決定論。這中間可能要過好三個關(guān)口：一是真正的開放市場，建立一個沒有地區(qū)行政壁壘的統(tǒng)一完善的市場，如開放金融業(yè)、開放服務(wù)業(yè)，鼓勵民營資本進(jìn)入傳統(tǒng)由政府壟斷的一些行業(yè)等；二是政府要簡政放權(quán)，比如要減少投資的審批、減少對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的審批、減少不必要的檢驗(yàn)檢測認(rèn)證等。還要減少行政事業(yè)型收費(fèi)，改革企業(yè)注冊制度，降低市場門檻、鼓勵人們創(chuàng)業(yè)等；三是加大國企改革力度，打破壟斷，為民營經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境等。

從向社會放權(quán)來看，關(guān)鍵要處理好政府與社會的關(guān)系，最大限度地釋放社會活力。包括要真正形成多元化社會治理結(jié)構(gòu)，給社會組織更大的發(fā)展空間，增加其數(shù)量，提升其質(zhì)量，要采取強(qiáng)有力舉措，將政府大量服務(wù)性職能轉(zhuǎn)移出政府，讓社會組織、事業(yè)單位承擔(dān)，推進(jìn)政府購買服務(wù)的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展等。

從中央政府向地方政府放權(quán)來看，重點(diǎn)在于優(yōu)化央地關(guān)系，激活地方在轉(zhuǎn)型發(fā)展中的約束性和主動性。一是要大量取消、下放中央的行政審批事項，給地方政府更多的自主決定權(quán)；二是改革財政轉(zhuǎn)移支付制度，使地方的財力與事權(quán)相匹配，要明確中央與地方的事權(quán)劃分以及財力的合理分配，大幅壓縮專項轉(zhuǎn)移支付資金。三是要培植地方政府的稅源，通過土地流轉(zhuǎn)制度改革以及城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建立等，嚴(yán)格控制地方政府的征地范圍，減少對土地財政的依賴，與此同時，要盡快配置地方政府的稅源。

三、化解改革阻力和避免出現(xiàn)顛覆性錯誤，是未來中國轉(zhuǎn)型發(fā)展的兩個重要條件

中國轉(zhuǎn)型發(fā)展必將是一個長期痛苦的過程。在這一過程中，我們有許多重要的事情要做。但最關(guān)鍵的是兩個：一個是化解改革的阻力；另一個是要防止出現(xiàn)顛覆性錯誤。

就化解改革的阻力來看，筆者認(rèn)為“二次改革”的主要阻力可能來自兩個方面：一是既得利益，二是政府自身。這意味著我們要同時在兩條線作戰(zhàn)。與既得利益作戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為不管是打破壟斷、為民營資本提供更大發(fā)展空間，還是推進(jìn)分配制度改革、惠民生等都需要鏟除既得利益藩籬，防止既得利益對改革發(fā)展轉(zhuǎn)型的干擾。十八大以后，中央沒有急于改革，而是先打虎后改革，一個重要原因，就是要通過打老虎、特別是打大老虎，遏制既得利益對改革的阻撓，讓民眾看到希望，有了信心，這樣我們的改革才能再一次獲得民眾的支持，改革才能成功。從這個意義上說，“二次改革”說到底就是與既得利益作戰(zhàn)，這與1978年后啟動的“一次改革”主要和貧困作戰(zhàn)完全不一樣了。二是同政府自身作戰(zhàn)。政府對轉(zhuǎn)型發(fā)展的阻力，主要是政府管理運(yùn)行的慣性、廣大公務(wù)人員的傳統(tǒng)思維定勢，以及行政審批制度改革阻力和部門利益的阻力。這方面的阻力同樣不可低估。如果中國未來的轉(zhuǎn)型發(fā)展，沒有廣大公職人員的觀念的變革、沒有審批制度改革的深入推進(jìn)、沒有遏制部門利益取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，許多改革舉措都無法落實(shí)，這一點(diǎn)務(wù)必引起我們的高度關(guān)注，決不可掉以輕心。

未來中國轉(zhuǎn)型發(fā)展的第二個重要條件，就是要防止出現(xiàn)顛覆性錯誤。我們注意到，黨的十八大后習(xí)近平總書記多次講到防止顛覆性錯誤的問題。那么究竟什么是顛覆性錯誤呢？筆者以為，所謂顛覆性錯誤，就是違背客觀規(guī)律，在事關(guān)全局性、戰(zhàn)略性問題上出現(xiàn)嚴(yán)重的戰(zhàn)略誤判、戰(zhàn)略失誤，并對一定時期國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成巨大損失。從過往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，“文革”是新中國成立以來犯的最大顛覆性錯誤，建國后的五十年代的反右、大躍進(jìn)是顛覆性錯誤，提出階級斗爭為綱、無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命理論，也同樣是顛覆性錯誤。

所以在新的歷史條件下，在新的轉(zhuǎn)型發(fā)展征程中，我們?nèi)绾畏乐钩霈F(xiàn)顛覆性錯誤，是一個值得各方高度關(guān)注的大問題。