□燕繼榮

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

依法治國(guó)與國(guó)家治理現(xiàn)代化

□燕繼榮

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，十八屆四中全會(huì)又提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，“國(guó)家治理現(xiàn)代化”與“依法治國(guó)”是什么關(guān)系？本文基于國(guó)家盒子里的系統(tǒng)分析，在考察和概括現(xiàn)代國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出“法治”是現(xiàn)代國(guó)家治理的主要標(biāo)志，認(rèn)為“依法治國(guó)”作為中央全會(huì)的核心主題具有標(biāo)志意義，它表明執(zhí)政當(dāng)局對(duì)現(xiàn)代政治文明核心價(jià)值的認(rèn)知和認(rèn)可，也展示了執(zhí)政黨將中國(guó)國(guó)家治理納入法治軌道的決心，同時(shí)預(yù)示了中國(guó)政府將把法治建設(shè)作為下一步改革重點(diǎn)的政策方向。作為對(duì)中國(guó)政治的一種觀察，文章還提醒，盡管“依法治國(guó)”令人鼓舞，但要真正實(shí)現(xiàn)法治的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，中國(guó)還需要走很長(zhǎng)的路。

法治；現(xiàn)代國(guó)家；國(guó)家治理

中共十八屆四中全會(huì)重要成果《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的發(fā)布，引起了廣泛而持久的關(guān)注。三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，四中全會(huì)又提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，那么，“國(guó)家治理現(xiàn)代化”與“依法治國(guó)”究竟是什么關(guān)系？

一、國(guó)家運(yùn)行的兩大系統(tǒng)

國(guó)家治理可以類比為汽車駕駛。汽車行駛需要兩套系統(tǒng)，即動(dòng)力系統(tǒng)和制動(dòng)系統(tǒng)。動(dòng)力系統(tǒng)保證汽車啟動(dòng)或加速，制動(dòng)系統(tǒng)保證汽車減速或停止。一個(gè)熟練的汽車駕駛員，不僅要知道踩油門加速，還要學(xué)會(huì)利用制動(dòng)系統(tǒng)，不斷“點(diǎn)剎”以控制車速。

國(guó)家運(yùn)行和發(fā)展也需要兩個(gè)系統(tǒng)(如下表)。

現(xiàn)代國(guó)家的動(dòng)力系統(tǒng)和制動(dòng)系統(tǒng)

動(dòng)力系統(tǒng)是由個(gè)體的公民、有組織的政黨、利益集團(tuán)、社會(huì)組織、媒體、企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等各種社會(huì)角色或機(jī)構(gòu)所組成。它們?cè)谏鐣?huì)互動(dòng)中不斷產(chǎn)生和制造需求，并通過(guò)直接或間接的方式(民意代表、立法會(huì)、政府決策和執(zhí)行體系、公共輿論平臺(tái)、集會(huì)或街頭抗議等行動(dòng))表達(dá)訴求，提出動(dòng)議，推動(dòng)國(guó)家的發(fā)展和變化。制動(dòng)系統(tǒng)也由多個(gè)子系統(tǒng)所構(gòu)成：首先是負(fù)責(zé)維持國(guó)家秩序和安全的暴力系統(tǒng)(如軍隊(duì)和警察)，它們對(duì)于膽敢挑戰(zhàn)和威脅國(guó)家安全及公共秩序的行為實(shí)施打擊和鎮(zhèn)壓。其次是文官系統(tǒng)，或者叫“事務(wù)官”(相對(duì)于“政務(wù)官”)系統(tǒng)，它們構(gòu)成國(guó)家的公務(wù)部門，負(fù)責(zé)打理國(guó)家日常事務(wù)，維持公共政策的連續(xù)性，通過(guò)制度化的職責(zé)和程序，對(duì)于社會(huì)成員的“非分”要求和政務(wù)官的“過(guò)激”指令做出矯正。此外，還有一個(gè)重要的系統(tǒng)，那就是由法官、檢察官、陪審團(tuán)、律師等角色組成的國(guó)家法治系統(tǒng)，它們通過(guò)國(guó)家憲法、法律和制度所提供的平臺(tái)發(fā)揮作用，其功能就是打消動(dòng)力系統(tǒng)“超速”行駛的沖動(dòng)，并對(duì)違章行為進(jìn)行裁決和懲罰。

國(guó)家治理其實(shí)就是實(shí)現(xiàn)“動(dòng)力系統(tǒng)”和“制動(dòng)系統(tǒng)”的適度平衡。從這個(gè)意義上看，能否構(gòu)造這兩個(gè)系統(tǒng)，并按照各自的工作原理，把握二者的平衡，是評(píng)價(jià)國(guó)家治理水平高低的重要標(biāo)準(zhǔn)。

法治作為國(guó)家“制動(dòng)系統(tǒng)”的組成部分，承擔(dān)了重要的功能。首先，法治為國(guó)家的正常運(yùn)行提供了必要的“軌道”?！皠?dòng)力系統(tǒng)”的所有行為，如政府施政、黨派競(jìng)爭(zhēng)、利益集團(tuán)的謀利活動(dòng)、盈利組織的經(jīng)營(yíng)行為，都必須納入國(guó)家的既定軌道，才能保證國(guó)家的“動(dòng)力機(jī)車”平穩(wěn)運(yùn)行，從而保持國(guó)家持續(xù)發(fā)展。其次，法治作為一種手段，可以為社會(huì)矛盾和沖突提供最終裁決。任何時(shí)候，社會(huì)存在多元主體，難免發(fā)生利益沖突。當(dāng)各方利益發(fā)生沖突時(shí)，法院被設(shè)定為終極裁判。無(wú)論是個(gè)人利益，還是公共利益，一旦受到侵犯，司法系統(tǒng)能夠依照既定憲法和法律做出公正判決。據(jù)此可以推論，法治的作用就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)沖突的司法化——把社會(huì)政治問(wèn)題轉(zhuǎn)化為司法問(wèn)題而不是軍事問(wèn)題(如械斗和內(nèi)戰(zhàn)等)，而能否避免社會(huì)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為軍事問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)是衡量國(guó)家治理現(xiàn)代化與否的重要標(biāo)志。

二、現(xiàn)代國(guó)家治理的標(biāo)志

古典政治學(xué)有一種流行的說(shuō)法，國(guó)家是自由人的聯(lián)合體。*盡管“自由人的聯(lián)合體”被認(rèn)為是馬克思的提法，但這種觀點(diǎn)在古典政治學(xué)家那里就有表述，例如，亞里士多德認(rèn)為，城邦是人們實(shí)現(xiàn)共同善的結(jié)合體；布丹(Jean Bodin，1530-1596)認(rèn)為，國(guó)家是許多家庭聯(lián)合而成的共同體；社會(huì)契約論者認(rèn)為，國(guó)家是自然人經(jīng)過(guò)“契約”聯(lián)合而成的組織。多少年來(lái)，人們堅(jiān)持這個(gè)說(shuō)法，把國(guó)家看作是一個(gè)聯(lián)合體或共同體。從國(guó)際政治的角度說(shuō)，具有固定疆域、行使獨(dú)立治權(quán)、相互平等、共同遵守國(guó)際協(xié)定，這是現(xiàn)代國(guó)家的重要標(biāo)志。但從國(guó)內(nèi)政治的角度看，現(xiàn)代國(guó)家還應(yīng)該是運(yùn)用現(xiàn)代治理方式進(jìn)行統(tǒng)治的社會(huì)共同體。這也就是說(shuō)，現(xiàn)代國(guó)家采用與傳統(tǒng)家族統(tǒng)治、世襲政治不完全相同的方式來(lái)治理。所謂現(xiàn)代治理方式，就是不同的社會(huì)團(tuán)體共同治理國(guó)家，共同制定法律予以遵守，并在互相監(jiān)督的同時(shí)，“委托”獨(dú)立的“第三方”司法機(jī)構(gòu)做出裁決；與此同時(shí)，采用主權(quán)與治權(quán)分離的原則(主權(quán)屬于組成國(guó)家的人民，治權(quán)屬于選拔產(chǎn)生的官員)，實(shí)行“有限責(zé)任制”，讓人民選擇的“賢能政府”依法而治。

傳統(tǒng)國(guó)家與現(xiàn)代國(guó)家具有不同的治理方式，這一結(jié)論得到了政治發(fā)展理論的支持。盡管現(xiàn)代國(guó)家治理方式從傳統(tǒng)國(guó)家的治理方式中演變而來(lái)，但其原則和特征已經(jīng)相當(dāng)清晰。傳統(tǒng)國(guó)家治理的理念是統(tǒng)治者順應(yīng)天意，“替天行道”；現(xiàn)代國(guó)家治理理念則是統(tǒng)治要有合法性(有人表述為“認(rèn)受性”，即認(rèn)同和接受的程度)，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治者要依靠公認(rèn)的法律和規(guī)則行事。傳統(tǒng)國(guó)家治理方式的權(quán)力繼承采用世襲制或禪讓制；現(xiàn)代國(guó)家治理方式采用選拔制(包括選任制、考任制等)和限任制。在傳統(tǒng)治理環(huán)境下，統(tǒng)治者為“王”，任用大臣和地方大員治國(guó)，期間要么因?yàn)榻y(tǒng)治者個(gè)人力所不及，要么由于利益集團(tuán)勢(shì)力強(qiáng)大*有研究認(rèn)為，能否有效限制分利集團(tuán)的行為和影響，是一國(guó)經(jīng)濟(jì)興衰的關(guān)鍵(參閱曼庫(kù)爾·奧爾森：《國(guó)家興衰探源：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、滯脹與社會(huì)僵化》，吳應(yīng)中等譯，北京：商務(wù)印書館2001年版)，而傳統(tǒng)皇家統(tǒng)治的問(wèn)題之一就是貴族寡頭集團(tuán)的左右。，國(guó)家難免陷入“王朝循環(huán)周期律”；在現(xiàn)代治理環(huán)境下，統(tǒng)治者不僅本身受到選舉、限任、決策、問(wèn)責(zé)等制度框架的約束，其行為也受到既有憲法和法律的限制，而且依靠民眾、媒體以及其他互相制約的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)監(jiān)督各級(jí)官員，從而避免國(guó)家因?yàn)槿藶橐蛩?如暴政、貪政、懶政)陷入混亂。

傳統(tǒng)和現(xiàn)代治理方式的不同體現(xiàn)在許多方面，治理者在多大程度上受到既定法律體系和司法體系的約束，通常被看作是最根本的差別。事實(shí)上，傳統(tǒng)與現(xiàn)代是一個(gè)漸變的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，法律和司法對(duì)于治理者的限制性也呈現(xiàn)出一種漸變的光譜效應(yīng)。一般認(rèn)為，在傳統(tǒng)治理方式下，皇帝的決定不僅是國(guó)家最高指令，而且既定司法體系也對(duì)其少有剛性約束；在現(xiàn)代治理方式下，立法、行政、司法的分權(quán)制度，使得即使國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人也很難突破既有法制體系的限制。

上述區(qū)別體現(xiàn)了不同的國(guó)家觀念?，F(xiàn)代國(guó)家治理秉持“天下為公”的思想觀念，在這種觀念下，國(guó)家主權(quán)不屬于一個(gè)人或一個(gè)家族，而屬于全體人民。那也就是說(shuō)，私事、家事要與國(guó)事、天下事適度分離。國(guó)家治理的現(xiàn)代化，就是要通過(guò)施行完善的法治，使得個(gè)人、家族甚至黨派的事情，不能輕易變成國(guó)家的事情，使得個(gè)人、家族甚至黨派的變故，不能隨便動(dòng)搖國(guó)家的根基，變成國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)。

日裔美籍學(xué)者福山(Francis Fukuyama，1952—)在其最新著作《政治秩序的起源：從前人類時(shí)代到法國(guó)大革命》(The Origins of Political Order:From Prehuman Times to the French Revolution)中指出，國(guó)家(the state)、法治(the rule of law)和負(fù)責(zé)制政府(accountable government)是考察現(xiàn)代國(guó)家制度的三個(gè)維度，“成功的現(xiàn)代自由民主制，把這三種制度結(jié)合在穩(wěn)定的平衡中。能取得這種平衡，本身就是現(xiàn)代政治的奇跡。國(guó)家的功能是集中和行使權(quán)力，要求公民遵從法律，保護(hù)自己免遭他國(guó)威脅。另一方面，法治和負(fù)責(zé)制政府又在限制國(guó)家權(quán)力，首先迫使國(guó)家依據(jù)公開和透明的規(guī)則來(lái)行使權(quán)力，再確保國(guó)家從屬于民眾的愿望”[1]P21。他的論述，首先支持了國(guó)家能力和政府能力的論證，但他同時(shí)也指出，羸弱或運(yùn)轉(zhuǎn)不靈的國(guó)家無(wú)法為民造福，而不受制約的國(guó)家權(quán)力也是十分危險(xiǎn)的。許多國(guó)家的歷史證明，民主和法治是現(xiàn)代國(guó)家治理的核心要素。民主意味著政府對(duì)民眾負(fù)責(zé)、決策向普通大眾開放、公民享有更多參與機(jī)會(huì)的一系列制度安排；法治意味著國(guó)家秩序以憲法和法律為基礎(chǔ)、政府(統(tǒng)治者)依法實(shí)施管理、公民(被統(tǒng)治者)依法行使權(quán)利、司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公平判決的一系列制度安排。

三、依法治國(guó)的現(xiàn)實(shí)意義

法治是現(xiàn)代國(guó)家的基本原則和重要標(biāo)志，只有法治才能把國(guó)家送入長(zhǎng)治久安的軌道。十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)全面肯定法治的作用，這符合現(xiàn)代國(guó)家治理的精神和理念。

正如人們所指出，“依法治國(guó)”已經(jīng)提出多年，并非本次全會(huì)首創(chuàng)，那么，此次全會(huì)重提“依法治國(guó)”又有什么特殊意義？

(一)“依法治國(guó)”作為中央全會(huì)的核心主題具有標(biāo)志意義

中國(guó)作為一個(gè)后發(fā)展國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直是首要任務(wù)。因此，以往歷次中央全會(huì)主要圍繞“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”來(lái)設(shè)定改革目標(biāo)和議程。經(jīng)過(guò)30多年的改革，物資短缺和溫飽問(wèn)題不再作為人們唯一和首要關(guān)切，因此，國(guó)家建設(shè)理應(yīng)步入新的階段或?qū)蛹?jí)——那就是保住已有的成果，爭(zhēng)取更大的進(jìn)步。什么是“更大的進(jìn)步”？就是要克服國(guó)家發(fā)展的制度性障礙，消除國(guó)家發(fā)展的政治隱患。近年來(lái)，中共中央關(guān)于“依法治國(guó)”的法律文件不斷增加，對(duì)于“依法治國(guó)”的理解也逐漸深入。此次更以“依法治國(guó)”作為中央全會(huì)的主題，這在執(zhí)政黨觀念變化過(guò)程中具有里程碑意義，表明執(zhí)政當(dāng)局對(duì)現(xiàn)代政治文明核心價(jià)值的認(rèn)知和認(rèn)可。

(二)“依法治國(guó)”的提出展示了執(zhí)政黨新的施政理念

四中全會(huì)的主題“依法治國(guó)”是在三中全會(huì)全面深化改革、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上提出的，這表明執(zhí)政者現(xiàn)代治國(guó)思想有了遞進(jìn)和延伸。從古至今，國(guó)家治理的方式和經(jīng)驗(yàn)多種多樣，但總體上看，傳統(tǒng)社會(huì)主要依靠“人治”，寄望于清官明君的出現(xiàn)。這樣的“人治”，在歷史上確實(shí)也不乏國(guó)家繁榮的先例。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，這樣的繁榮不可持續(xù)，經(jīng)常陷入“人走茶涼”、“人亡政息”的困境，而且，還容易讓國(guó)家“跑偏”太遠(yuǎn)?，F(xiàn)代社會(huì)依靠“法治”，完善的法律和司法體系不僅對(duì)所有社會(huì)成員的行動(dòng)產(chǎn)生規(guī)范和約束，而且對(duì)執(zhí)政者的行為也會(huì)形成規(guī)范和制約。新一屆執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人在三中全會(huì)提出“國(guó)家治理現(xiàn)代化”，四中全會(huì)又提出“依法治國(guó)”，這足以向世人宣示，執(zhí)政當(dāng)局有決心有勇氣把國(guó)家治理納入法治軌道。

(三)“依法治國(guó)”的提出預(yù)示了中國(guó)下一步改革的方向

如前文分析所言，國(guó)家的發(fā)展需要?jiǎng)恿ο到y(tǒng)和制動(dòng)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)配合。從當(dāng)代中國(guó)的情況看，相對(duì)而言，中國(guó)機(jī)車動(dòng)力十足，高速運(yùn)轉(zhuǎn)，油門經(jīng)常被踩到底，但剎車片似乎比較單薄，制動(dòng)系統(tǒng)經(jīng)常疲軟，甚至?xí)r不時(shí)系統(tǒng)紊亂，以至于制動(dòng)系統(tǒng)也去扮演動(dòng)力系統(tǒng)的角色而發(fā)揮作用。現(xiàn)在，社會(huì)達(dá)成普遍共識(shí)，改革方向需要調(diào)整，工作重心面臨轉(zhuǎn)移，國(guó)家運(yùn)行狀態(tài)也應(yīng)當(dāng)改變。在這樣的背景下，“依法治國(guó)”作為國(guó)家治理改革的核心，無(wú)疑為中國(guó)未來(lái)發(fā)展確定了方向，使社會(huì)各系統(tǒng)得到重新調(diào)整、定位的機(jī)會(huì)。

總之，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)是國(guó)家現(xiàn)代化過(guò)程的重要步驟，依法治國(guó)作為中央全會(huì)的主題，為中國(guó)的發(fā)展規(guī)定了方向。但也必需明確，要真正實(shí)現(xiàn)法治的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，中國(guó)還需要走很長(zhǎng)的路。如果說(shuō)法治的春天已經(jīng)到來(lái)，那僅僅意味著，春天的時(shí)候埋下了種子，但秋天收獲的季節(jié)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有到來(lái)；要想在金秋時(shí)節(jié)實(shí)現(xiàn)碩果累累，還需要多方努力，精心培育，不能讓它枯萎，也不能讓它變種。

[1]〔美〕弗朗西斯·福山(毛俊杰譯).政治秩序的起源(The Origins of Political Order:From Prehuman Times to the French Revolution)[M].南寧：廣西師范大學(xué)出版社，2014.

(責(zé)任編輯：徐國(guó)棟)

Rule of Law and the Modernization of State Governance

YAN Ji-rong

(SchoolofGovernment,PekingUniversity,Beijing100871,China)

It is set forth in the Third Plenary Session of the Eighteenth CPC Central Committee to push on the modernization of state governance and the Fourth Plenary Session to comprehensively advance the rule of law.So,what kind of relation is between “modernization of state governance” and “rule of law”? This paper,based on systematic analysis of state governance,probes into and sums up the experiences of modern countries in governance.The author thinks that “rule of law” is a main indicator of modern state governance,and “rule of law”,as the core theme of the plenary session of the CPC Central Committee,has symbolic meaning for it indicates the governing authority’s cognition and acceptance of the core value of modern political civilization,exhibits the ruling party’s determination to move the state governance of China onto the rail of rule of law,and predicts that the Chinese government will treat legal construction as a key direction for the next stage of reform.As an observation of Chinese politics,this paper reminds us that,though the concept of rule of law is inspiring,there is a long distance from the articulation of the concept to its actual realization in China.

rule of law;modern country;state governance

2014-12-03

燕繼榮(1962—)，男，內(nèi)蒙古巴彥淖爾人，北京大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)系教授，北京大學(xué)國(guó)家治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論和中國(guó)政治發(fā)展。

本文系北京市社會(huì)科學(xué)聯(lián)合會(huì)、北京市中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心重大項(xiàng)目“中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理體系構(gòu)建研究”的階段性成果。

D035

A

1674-0599(2015)01-0115-04