王志勇

（廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州 510320）

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中自由裁量權(quán)問題新論

王志勇

（廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州 510320）

自由裁量權(quán)是國(guó)家治理必需的政策執(zhí)行工具，但在現(xiàn)實(shí)中，其也易于因異化而被濫用，如何規(guī)避自由裁量權(quán)異化和科學(xué)地行使自由裁量權(quán)，是構(gòu)建現(xiàn)代政府治理體系的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。以此為出發(fā)點(diǎn)，筆者從一個(gè)全新的視角對(duì)其進(jìn)行了深入和全面的探討。筆者認(rèn)為，裁量權(quán)異化是自由裁量權(quán)行使中的“阿基里斯之鍾”；異化了的自由裁量權(quán)是現(xiàn)代政府治理體系之“殤”；構(gòu)建現(xiàn)代化政府治理體系是規(guī)避自由裁量權(quán)異化的必由之路。

國(guó)家治理；治理現(xiàn)代化；自由裁量權(quán)；異化

自由裁量權(quán)是政府治理中必需的政策執(zhí)行工具，同時(shí)，它又是一種在操作中極易于異化變形的政策工具，如何防止其異化，一直是構(gòu)建和完善現(xiàn)代政府治理體系的一個(gè)重要話題。

一、自由裁量權(quán)：政府治理必需的政策執(zhí)行工具

所謂自由裁量權(quán)，它是指“行政官員或行政機(jī)關(guān)擁有從可能的作為和不作為中做選擇的自由權(quán)”。［1］這種權(quán)力作為現(xiàn)代政府治理必要的政策執(zhí)行工具，人們常將其必要性歸結(jié)為以下三方面的因素:第一，克服由于“主權(quán)者不可能通過任何命令系統(tǒng)為所有不測(cè)事件提供解決辦法”［2］等所造成的政策和法律的局限性。第二，化解由于法律和政策“不可能完善地適于所有個(gè)別的情況”［3］所體現(xiàn)出來的一般性與執(zhí)行中具體對(duì)象的個(gè)別性間的張力。第三，滿足行政管理機(jī)構(gòu)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其角色定位中一開始就預(yù)設(shè)的對(duì)其行為快捷和高效的期望。［4］

以上三點(diǎn)雖說大體上揭示了為什么自由裁量權(quán)是政府治理所必需的政策執(zhí)行工具的原因，但它并不全面。筆者認(rèn)為，其在這方面的必要性，還在于以下幾個(gè)關(guān)鍵的要素。

（一）出于增強(qiáng)政治體系凝集力的需要，政策表述中的模糊性或歧義性

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)結(jié)構(gòu)多樣化、復(fù)雜化、原子化和碎片化的多元社會(huì)。從公共政策的視角看，在這樣的社會(huì)里，任何一個(gè)政策都不可能同時(shí)滿足所有人的訴求。因此，在現(xiàn)代社會(huì)里將不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些在不同群體間見解和利益嚴(yán)重對(duì)立的公共議題。這些公共議題的存在，則意味著如果決策不謹(jǐn)慎，那么，社會(huì)將極有可能被撕裂。因?yàn)?，?dāng)圍繞上述議題所產(chǎn)生的見解和利益嚴(yán)重對(duì)立一時(shí)得不到有效化解，而形勢(shì)發(fā)展又不允許政府治理機(jī)構(gòu)繞過這些議題且需要及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的政策時(shí)，如果一味地遵循常規(guī)程序，按照多數(shù)人的意見作出決策，那么，其決策顯然將會(huì)潛在地撕裂現(xiàn)存社會(huì)。正因?yàn)槿绱?，出于增?qiáng)政治體系凝集力的考量，現(xiàn)代政府治理理念強(qiáng)調(diào)，在這種情況下，政府治理機(jī)構(gòu)就不應(yīng)該“直接按照多數(shù)人的意見作出決定，而是……作出立場(chǎng)曖昧的決定”［5］，通過在政策表述中帶有一定的模糊性，把那些具有高度爭(zhēng)議性的問題從決策層面移到行動(dòng)領(lǐng)域的做法來化解這一決策困境。因?yàn)檫@樣做，既可以“讓領(lǐng)導(dǎo)人得以留出一塊躲過公眾視野的運(yùn)作領(lǐng)域，……對(duì)有關(guān)問題采取決定性的行動(dòng)”，又“可以讓政策的決定者對(duì)沖突的雙方都加以安撫，‘給予一方以語言上的安慰，給予另一方的則是決策上的安撫’”。［6］這一來，執(zhí)行機(jī)構(gòu)就必須要享有自由裁量權(quán)。因?yàn)椋诼鋵?shí)這些政策時(shí)，他們必須要具有運(yùn)用自己的獨(dú)立判斷能力來解讀決策者在模糊表述中的決策意圖。

（二）政策或法律原則在其前提預(yù)設(shè)中所遮蔽的“他者”在現(xiàn)實(shí)中的存在

人類學(xué)的研究表明，人類在其發(fā)展過程中，“為了實(shí)現(xiàn)事物的某種形式，為了給人、事物和事件設(shè)定某種秩序，就必須排斥或避開另一些人、事物和事件”，［7］進(jìn)而“任何規(guī)則都是基于一種分類計(jì)劃，并將屬于另外一項(xiàng)計(jì)劃的特征忽略掉”。［8］可是，在現(xiàn)實(shí)中，那些在特定社會(huì)文化中被忽略掉的特征，或者說被遮蔽的“他者”，盡管不能體現(xiàn)在現(xiàn)有的政策或法律之中，但是它們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中卻是客觀的存在，會(huì)不斷地對(duì)現(xiàn)有的秩序產(chǎn)生沖擊。這樣，政策或法律的執(zhí)行者們?cè)谔幚碛纱硕霈F(xiàn)的問題時(shí)，就必須要有便宜行事的權(quán)力，即自由裁量權(quán)。

（三）“摸著石頭過河”的改革路徑

“摸著石頭過河”是新時(shí)期中國(guó)改革的基本路徑。中國(guó)改革開放30多年來的實(shí)踐證明，這一路徑符合中國(guó)的國(guó)情。但是，由于我們是“摸著石頭過河”，這也意味著在我國(guó)的改革開放過程中具體制度的突破更多地有待于在實(shí)踐中去“試錯(cuò)”。由此它將具有以下兩個(gè)特點(diǎn)：第一，在改革過程中將不可避免地會(huì)出現(xiàn)政策間的相互脫節(jié)和非連續(xù)性現(xiàn)象。第二，改革開放的深入和發(fā)展將更多地依靠政策或法律的執(zhí)行者們?cè)趯?shí)踐中不拘泥于常規(guī)敢想、敢干、敢闖的開拓精神。在這種情況下，政策或法律的執(zhí)行者們就必須要具有自由裁量的權(quán)力。否則，其要么將寸步難行，要么將難以擔(dān)當(dāng)改革賦予他們的使命。

此外，自由裁量權(quán)是政府治理必需的政策工具，還在于它是確保政策執(zhí)行者們具有應(yīng)對(duì)社會(huì)危機(jī)能力的需要。因?yàn)?，第一，“在任何時(shí)候都滿足對(duì)角色的嚴(yán)格要求而沒有一定程度的偏離，就不能給個(gè)體在能力和訓(xùn)練上的差別以及在很難保持嚴(yán)格遵守角色要求的緊急事件中留有充分的余地”。［9］第二，“等待命令的極度緊張和對(duì)懲罰的恐懼，不但摧毀了個(gè)人的自發(fā)性，而且破壞了一般的反應(yīng)能力”。［10］

二、裁量權(quán)異化：自由裁量權(quán)行使中的“阿基里斯之鍾”

自由裁量權(quán)是政府治理必需的政策執(zhí)行工具，在行使中其也易于因異化而被濫用。關(guān)于自由裁量權(quán)濫用現(xiàn)象，施瓦茨曾從司法的層面將其概括為：“不正當(dāng)?shù)哪康?；錯(cuò)誤的和不相干原因；錯(cuò)誤的法律或事實(shí)依據(jù)；遺忘了其他有關(guān)事項(xiàng)；不作為或遲延；背離了既定的判例或習(xí)慣”［11］等6種情形。

以上關(guān)于自由裁量權(quán)濫用現(xiàn)象的分類是當(dāng)前獲得學(xué)術(shù)界廣泛認(rèn)同的觀點(diǎn)。但這種分類法也存在明顯的欠缺。第一，它們基本上只限于陳述性描述，并未深挖自由裁量權(quán)被濫用現(xiàn)象背后潛含的邏輯。第二，它們對(duì)于在自由裁量權(quán)被濫用的情形中是否涉及法律或政策執(zhí)行者的主觀故意表述較為含糊。基于此，作為一種新的探討，本文以在自由裁量權(quán)被濫用時(shí)是否涉及執(zhí)行者主觀故意為標(biāo)準(zhǔn)，將其概括為，不涉及主觀故意的自由裁量權(quán)異化和涉及主觀故意的自由裁量權(quán)異化等兩大類，并以此為基礎(chǔ)來探析其內(nèi)在的邏輯。

（一）不涉及主觀故意的自由裁量權(quán)異化

不涉及主觀故意的自由裁量權(quán)異化，原因在于執(zhí)行者在行使自由裁量權(quán)時(shí)沒有拿捏好相應(yīng)的“分寸”。至于“分寸”在哪里，則視具體場(chǎng)景不同而不同，就一般而論，目前學(xué)術(shù)界較為認(rèn)同的觀點(diǎn)是，執(zhí)行者在行使自由裁量權(quán)時(shí)應(yīng)遵循以下兩個(gè)基本原則。第一原則，姑且將其稱之為發(fā)掘立法者或政策制定者本意的原則，這一原則源于亞里士多德，在2000多年前，亞里士多德曾明確指出：“當(dāng)法律確定了一項(xiàng)一般性規(guī)則，而此后發(fā)生了該規(guī)則的一個(gè)例外情形時(shí)……執(zhí)行法律的人士就應(yīng)當(dāng)首先確定，如果立法者本人處于現(xiàn)在這種情形中會(huì)做出什么決定、如果立法者知道這一情形的問題所在又會(huì)頒布什么法律，然后再據(jù)此對(duì)原有法規(guī)的不完善性加以修正”。［12］第二原則，不妨稱之為體現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步和正義的原則。這一原則源于德沃金。德沃金認(rèn)為一個(gè)法官要超越一個(gè)既定的法律行使自由裁量權(quán)時(shí)，它必須滿足以下兩點(diǎn)，“首先，法官必須認(rèn)為這一改變會(huì)使某些原則進(jìn)步，在這種情況下，原則自身就是改變的正當(dāng)理由……其次，任何打算改變現(xiàn)存理論的法官，都必須考慮某些重要的準(zhǔn)則，這些準(zhǔn)則反對(duì)背離已確立的理論，而且，這些準(zhǔn)則的大部分是原則?！保?3］在此，筆者將不涉及主觀故意所造成的自由裁量權(quán)異化界定為，執(zhí)行者在界定和行使自由裁量權(quán)時(shí)，由于自身的局限對(duì)上述兩原則拿捏不準(zhǔn)而造成的裁量權(quán)濫用的現(xiàn)象。至于這些局限性到底有哪些，較為龐雜，難以詳述。以下筆者將著重談?wù)勂渲?個(gè)較為突出的方面，即知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和工作方式與特定的職業(yè)訓(xùn)練。

1.知識(shí)

知識(shí)是人們用“來思考、整理、構(gòu)筑他們的生活世界，同時(shí)也用它們來詮釋過去、設(shè)計(jì)現(xiàn)在、想象未來”［14］的基本依托，由其所創(chuàng)造出來的世界圖像，不僅常如鐵道上的轉(zhuǎn)換器般決定了人們的認(rèn)知方向，而且還如同一個(gè)鳥籠，直接限制了人們認(rèn)知的寬度和深度。因此，如果作為構(gòu)成執(zhí)行者知識(shí)要素的“思想資源”和“概念工具”存在偏差，而且又沒有與時(shí)俱進(jìn)，那么，其認(rèn)知將不大可能掙脫這個(gè)鳥籠，而飛出一片全新的天地，進(jìn)而在行使自由裁量權(quán)時(shí)就難免不會(huì)對(duì)上述兩原則產(chǎn)生誤讀。由此，自由裁量權(quán)濫用的現(xiàn)象也就出現(xiàn)了。

2.經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)驗(yàn)的局限會(huì)造成自由裁量權(quán)異化現(xiàn)象，關(guān)鍵在于兩點(diǎn)：第一，“過去的經(jīng)驗(yàn)會(huì)影響注意的分配，……還會(huì)影響習(xí)得的內(nèi)容，”［15］進(jìn)而在執(zhí)法者的心中形成藩籬，“它會(huì)妨礙他們以一種新的視角來看待舊的問題，或者妨礙他們尋找更有希望的途徑來解決長(zhǎng)期存在的挑戰(zhàn)”。［16］第二、社會(huì)的發(fā)展和變化并非總是按照一元線性的邏輯，未來并不一定就是過去和現(xiàn)在變化趨勢(shì)的自然延伸，經(jīng)驗(yàn)知識(shí)并非總是可靠的?；诖耍?jīng)驗(yàn)的局限，同樣會(huì)造成自由裁量權(quán)的濫用。

3.工作方式

執(zhí)法者工作方式的局限之所以會(huì)造成自由裁量權(quán)的濫用，原因在于他們與立法者和政策制定者的角色定位不同。從角色期望的層面看，立法者或政策制定者的角色定位，在價(jià)值層面，其宗旨是為了維護(hù)社會(huì)的公平正義，促進(jìn)社會(huì)的和諧和人們的幸福；在制度層面，其宗旨在于增強(qiáng)國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)的合法性；與之相對(duì)應(yīng)，作為制度設(shè)計(jì)的初衷，執(zhí)行者的角色定位在于更有效地執(zhí)行法律或落實(shí)政策，其制度設(shè)計(jì)的起點(diǎn)和落腳點(diǎn)都在有效性上。因此，對(duì)于立法者或決策者而言，其角色的核心要求是他們必須具有較強(qiáng)的綜合平衡能力、大局觀念和對(duì)時(shí)代潮流的把握與認(rèn)知能力；而這些并不是執(zhí)法者或者政策執(zhí)行者角色所要突出的重點(diǎn)。對(duì)于后者而言，其角色模式突出強(qiáng)調(diào)的是他們的執(zhí)行力，其核心任務(wù)是如何在操作層面高效地把特定的法律或政策落實(shí)到位。

正是由于上述差異，期望執(zhí)法者或者政策執(zhí)行者在行使自由裁量權(quán)時(shí)總是能夠從立法者或決策者視角來發(fā)掘后者的本意，總是能夠超越后者而體現(xiàn)出對(duì)促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步與堅(jiān)持正義原則的尊重，是不可能的。再加之，執(zhí)法者或政策執(zhí)行者在行使自由裁量權(quán)時(shí)難免不受其在職業(yè)訓(xùn)練時(shí)所形成的先入之見和其在實(shí)踐中長(zhǎng)期以來形成的獨(dú)特職業(yè)偏好的影響［17］。

（二）涉及主觀故意造成的自由裁量權(quán)異化

這種異化是指由于政策執(zhí)行者或執(zhí)法者在界定和行使自由裁量權(quán)時(shí)故意曲解立法者或政策制定者本意，或無視社會(huì)進(jìn)步和公平正義原則而造成的自由裁量權(quán)濫用的現(xiàn)象。當(dāng)下這種現(xiàn)象在我國(guó)大體上可以歸納為兩種類型：第一種類型表現(xiàn)為一些地方官員在貫徹和落實(shí)中央政策或國(guó)家法律時(shí)，采取的“曲解執(zhí)行”、“層層截留”、“頂著不辦”等“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)象。第二種類型表現(xiàn)為部分地方官員在處理一些中央政策或國(guó)家法律沒有明文規(guī)定的例外事項(xiàng)時(shí)突破中央基本方針的約束或明顯有違社會(huì)進(jìn)步和公平原則而采取的“先斬后奏”、“邊斬邊奏”、“斬而不奏”的“亂作為”現(xiàn)象。剖析上述兩種現(xiàn)象，導(dǎo)致其產(chǎn)生的原因主要有以下4個(gè)方面：

1.地方或部門保護(hù)主義

改革開放以來，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府在微觀領(lǐng)域內(nèi)獲得了較大的資源配置權(quán)利，它們開始成為相對(duì)獨(dú)立的行為主體和利益主體。作為相對(duì)獨(dú)立的利益主體，它們伴隨著其經(jīng)濟(jì)自主空間的擴(kuò)展以及發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加地方財(cái)政收入責(zé)任的加重，將不可避免地會(huì)形成其獨(dú)特的自我效用函數(shù)。從理論上講，這種的效用函數(shù)與國(guó)家總體的效用函數(shù)在我國(guó)實(shí)質(zhì)上是一致的，但在實(shí)踐層面，二者間還是存在一定的張力。因此，一旦二者間出現(xiàn)了沖突，一旦地方政府過于強(qiáng)調(diào)其局部利益，那么，在追求地方利益最大化的動(dòng)機(jī)刺激下，“上有政策、下有對(duì)策”和“亂作為”現(xiàn)象也就自然而然地會(huì)出現(xiàn)。

2.干部績(jī)效考評(píng)機(jī)制中的GDP情結(jié)

干部績(jī)效考評(píng)機(jī)制是改革開放以后我國(guó)創(chuàng)制的一種制度安排。自20世紀(jì)80年代中期開始，我國(guó)在省以下黨政機(jī)關(guān)確立了以政績(jī)論獎(jiǎng)懲、以工作實(shí)績(jī)?yōu)殛P(guān)注點(diǎn)的干部崗位目標(biāo)管理制度。這一制度的確立，其正面效果有目共睹，在此不再贅述。其不足之處在于，各地在具體實(shí)施這一制度時(shí)普遍存在過分突出GDP，并以GDP論英雄的現(xiàn)象。據(jù)新加坡國(guó)立大學(xué)鄧永恒和清華大學(xué)吳璟等教授帶領(lǐng)的研究團(tuán)隊(duì)2013年8月發(fā)布的一項(xiàng)報(bào)告表明，他們?cè)诜治隽?83個(gè)城市的市委書記和市長(zhǎng)的業(yè)績(jī)與升遷資料關(guān)系后發(fā)現(xiàn)，如果一個(gè)書記、市長(zhǎng)在任期內(nèi)的GDP增長(zhǎng)率比前任領(lǐng)導(dǎo)每增長(zhǎng)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差，市委書記升遷的可能性會(huì)提高4.76%，市長(zhǎng)升遷的可能性會(huì)提高10%［18］在這種情況下，為了多出GDP、快出GDP，一些黨性不純、組織性和紀(jì)律性不強(qiáng)的地方官員對(duì)中央政策采取“曲解執(zhí)行”的做法和“亂作為”的現(xiàn)象也就出現(xiàn)了。

3.“摸著石頭過河”路徑的盲區(qū)

“摸著石頭過河”是被實(shí)踐證明在我國(guó)行之有效的改革路徑。但從另一角度看，由于摸著石頭過河，我們的“改革過程充滿著過多的實(shí)驗(yàn)性質(zhì)?！保?9］正因?yàn)槿绱?，這種路徑也存在盲區(qū)。具體表現(xiàn)為，一方面它使極少數(shù)黨性不強(qiáng)、組織紀(jì)律觀念淡薄的地方官員有了假借實(shí)驗(yàn)之名濫用自由裁量權(quán)的可能。另一方面，又易于使某些地方官員產(chǎn)生僥幸心理，即我們現(xiàn)在違背中央政策或國(guó)家法律的規(guī)定頂著上項(xiàng)目、鋪攤子或者對(duì)中央的有關(guān)決策拖著不辦、曲解執(zhí)行，說不定不久的將來中央政策或國(guó)家法律又允許這樣做呢？到時(shí)候不就獲得了發(fā)展的先機(jī)。這樣，“摸著石頭過河”路徑的盲區(qū)也就為故意濫用自由裁量權(quán)打開了方便之門。

此外，出于其固有之義腐敗和官僚主義的瀆職行為，也是造成執(zhí)法者或者政策執(zhí)行者故意濫用自由裁量權(quán)的重要原因。

三、異化了的自由裁量權(quán)：現(xiàn)代政府治理體系之“殤”

自由裁量權(quán)的異化是現(xiàn)代政府治理體系之“殤”，具體而言，它表現(xiàn)為以下3個(gè)方面。

（一）它會(huì)導(dǎo)致政府公信力的下降，執(zhí)政黨權(quán)威的流失

政府公信力是“政府通過自身行為獲取社會(huì)公眾信任、擁護(hù)和支持的能力”。［20］“一定意義上講，政府公信力的高低，直接關(guān)系黨的執(zhí)政形象，影響黨的執(zhí)政地位”。［21］因?yàn)?，“信任失去了，沒有人可以相信。在如此的語境下，即使是真誠(chéng)的訴求，現(xiàn)在也變得令人懷疑了”。［22］自由裁量權(quán)濫用會(huì)導(dǎo)致政府公信力下降與執(zhí)政黨權(quán)威流失，可從兩個(gè)角度來分析：

1.從抽象的理論層面看：自由裁量權(quán)濫用現(xiàn)象的內(nèi)在固有特性會(huì)本能地導(dǎo)致政府公信力下降與執(zhí)政黨權(quán)威流失

因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)濫用現(xiàn)象，無論在形式上是否涉及主觀故意，其后果都是違背了立法者或者政策制定者——黨中央或國(guó)家立法機(jī)構(gòu)的本意，或者沒有遵循體現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步和公平正義的原則。因此，它本身意味著中央政策或國(guó)家法律的權(quán)威性被損害，意味著后者被特定的地方利益或腐敗分子的個(gè)人利益所“俘獲”，也意味著后者在公共制度、公共規(guī)則和公共政策方面所體現(xiàn)出來的供給能力或創(chuàng)制能力被扭曲和消解。按照燕繼榮教授的觀點(diǎn)，政府的公信力恰恰來源于，第一，政府所提供的管理和服務(wù)不為任何特殊利益集團(tuán)所“俘獲”的“公共性”。第二，政府在公共制度、公共規(guī)則和公共政策方面通過制度供給和制度創(chuàng)新來滿足民眾需求的“回應(yīng)性”。［23］

2.從具體的現(xiàn)實(shí)層面看：自由裁量權(quán)異化會(huì)導(dǎo)致民眾與政府和執(zhí)政黨間的疏離

自由裁量權(quán)濫用在現(xiàn)實(shí)中總是具體表現(xiàn)為諸如：縱容走私販私、庇護(hù)假冒偽劣行為、亂建勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ?、政?jī)工程，或不顧國(guó)家禁令亂出臺(tái)損害民眾利益的地方準(zhǔn)則等等。一句話，它在現(xiàn)實(shí)中直接侵害了一般民眾的既有利益，使他們預(yù)期本可以滿足的期望落空。古人云：“撫我則后，虐我則仇”。［24］由此觀之，其將會(huì)導(dǎo)致民眾對(duì)政府和執(zhí)政黨產(chǎn)生怨恨或疏離情結(jié)。盡管這種情結(jié)只是因?yàn)樯贁?shù)官員濫用自由裁量權(quán)所致，但由于從外在的表象來看，這些行為“并不是代表著他個(gè)人的行為，而是代表著整個(gè)政府……群眾會(huì)把這種對(duì)個(gè)體公務(wù)人員的不滿與政府部門或組織機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來，從對(duì)個(gè)別的不滿發(fā)展到對(duì)政府的不滿，進(jìn)而破壞和影響政府在公民心中的良好形象”。［25］

（二）它會(huì)造成社會(huì)資源的錯(cuò)配和無效率，削弱國(guó)家的政治供給潛能

按照宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，如果一個(gè)國(guó)家的資源配置符合以下準(zhǔn)則：一是邊際收益大于或者至少等于邊際成本，同時(shí)在資源稀缺時(shí)，資源的配置要依據(jù)重要性的順序來安排，比較重要的需要應(yīng)首先滿足。二是當(dāng)同種社會(huì)需要可以由不同產(chǎn)品或不同企業(yè)的生產(chǎn)來滿足時(shí)，社會(huì)應(yīng)當(dāng)選擇耗費(fèi)資源最少的產(chǎn)品或生產(chǎn)過程。當(dāng)不同種的資源都能滿足同一生產(chǎn)過程時(shí)，社會(huì)必須盡可能地用較為豐裕的資源替代較為有限的資源；當(dāng)同種有限資源能加入不同的生產(chǎn)過程時(shí)，社會(huì)必須盡可能將有限的資源用于能發(fā)揮最大效果的生產(chǎn)過程中。三是稀缺資源不被閑置起來，資源也不能用在生產(chǎn)實(shí)際上并不需要的商品和勞務(wù)，并且能保證資源可以順暢地流向生產(chǎn)組織完善和布局合理的高效企業(yè)。［26］

那么，其資源配置就是合理和有效的，反之，則相反。按照這一理論，筆者所提及的自由裁量權(quán)濫用現(xiàn)象的諸多表現(xiàn)，例如，亂鋪攤子、亂上項(xiàng)目建設(shè)所謂的政績(jī)工程；不顧民眾的疾苦建設(shè)面子工程等等無不表明，其對(duì)社會(huì)資源的配置是低效的和不合理的。而這又“意味著社會(huì)需要的商品和勞務(wù)沒有提供出來，而社會(huì)不需要的商品和勞務(wù)卻大量地被提供出來”。由此，國(guó)家政治體系的潛在供給能力將會(huì)大打折扣，政府的治理能力也將隨之會(huì)被削弱。因?yàn)椤罢误w系的產(chǎn)出，對(duì)社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要……在一個(gè)超大社會(huì)中，政治體系的力量和權(quán)威很大程度上依賴于自己所能夠掌握和分配的資源”。［27］

（三）它會(huì)擴(kuò)大中國(guó)社會(huì)的裂痕，誘發(fā)社會(huì)對(duì)抗行為

從某種意義上講，時(shí)下中國(guó)社會(huì)的利益單元已經(jīng)“從國(guó)家和集體縮小到社會(huì)的最小單位——家庭和個(gè)人”，“在人們的頭腦中，利益問題已經(jīng)從過去的那種被貶低的地位，變成了合理的、體面的、可以理直氣壯地去追求的東西了”。［28］在這種情況下，當(dāng)上文所提及的那些直接侵害民眾既有利益、使民眾本應(yīng)有的期望落空的種種現(xiàn)象出現(xiàn)時(shí)，出于本能，那些受到傷害的群體將會(huì)捍衛(wèi)其固有的利益。盡管從當(dāng)前的情形看，這些行為絕大部分是理性的和有節(jié)制的，但又有誰能保證這些行為將來就一定不會(huì)演變成對(duì)抗性沖突，成為群體性事件、乃至社會(huì)動(dòng)亂的現(xiàn)實(shí)誘因？因?yàn)榘凑招睦韺W(xué)的理論，“對(duì)一個(gè)憤怒的人來說，暴力本身就能使他滿足并緩解被壓抑的不滿?！保?9］

四、構(gòu)建現(xiàn)代化的政府治理體系：規(guī)避自由裁量權(quán)異化之必由之路

自由裁量權(quán)異化是自由裁量權(quán)行使中的“阿基里斯之鍾”，是現(xiàn)代政府治理之“殤”。因此，要規(guī)避自由裁量權(quán)異化現(xiàn)象，關(guān)鍵在于構(gòu)建現(xiàn)代化的政府治理體系。

（一）強(qiáng)化對(duì)地方各級(jí)干部的培訓(xùn)，構(gòu)建學(xué)習(xí)型政府

上文分析表明，部分地方官員之所以會(huì)濫用自由裁量權(quán)，就個(gè)人因素而言，無非兩點(diǎn)：第一，黨性不強(qiáng)、組織與紀(jì)律觀念淡薄。當(dāng)他們?cè)诿媾R諸如地方利益、GDP情結(jié)等諸多因素的誘惑或干擾時(shí)，把持不住，以至于故意濫用自由裁量權(quán)。第二，囿于個(gè)人和機(jī)構(gòu)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)以及工作偏好的局限，導(dǎo)致自由裁量權(quán)異化。因此，強(qiáng)化對(duì)地方各級(jí)干部的培訓(xùn)工作，對(duì)于規(guī)避自由裁量權(quán)異化，構(gòu)建現(xiàn)代化的政府治理體系尤為必要。

關(guān)于干部培訓(xùn)問題，我國(guó)黨和政府早已建立起了一整套較為系統(tǒng)的體系。但當(dāng)下有機(jī)會(huì)到各級(jí)黨校和行政學(xué)院學(xué)習(xí)的干部，主要是各級(jí)地方黨政負(fù)責(zé)人、組織決定要提拔的后備干部或者中央或上級(jí)部門決定就某一主題進(jìn)行集中學(xué)習(xí)或培訓(xùn)而臨時(shí)抽派的人員，對(duì)大多數(shù)一般性的公務(wù)人員而言，機(jī)會(huì)不多，同時(shí)，干部培訓(xùn)工作的連續(xù)性、系統(tǒng)性不夠。因此，我們要進(jìn)一步地強(qiáng)化地方干部培訓(xùn)工作，構(gòu)建學(xué)習(xí)型政府，使干部培訓(xùn)工作制度化、常規(guī)化、普及化、理論點(diǎn)撥和實(shí)踐指導(dǎo)并重化。

1.它可以使地方全體公務(wù)人員定期（比如說，一年一次，一次半個(gè)月至20天）有一個(gè)集中反省自己在黨性鍛煉、組織觀念與紀(jì)律意識(shí)等方面不足的平臺(tái)，使黨的宗旨、組織原則和紀(jì)律觀念能夠不斷地內(nèi)化為他們內(nèi)心的準(zhǔn)則，以抵御那些誘使其濫用自由裁量權(quán)的諸多不良因素的干擾。因?yàn)椤爱?dāng)行動(dòng)者的行動(dòng)符合自己被內(nèi)化的規(guī)范，他本人的感覺是受到獎(jiǎng)賞；如果行動(dòng)觸犯了規(guī)范，行動(dòng)者的感覺是內(nèi)心深處受到譴責(zé)。”［30］

2.它可以使地方全體公務(wù)人員在專家和權(quán)威人士的點(diǎn)拔下，進(jìn)一步地了解中央有關(guān)政策的出臺(tái)或國(guó)家法律制定的更多、更深層次背景、考量以及其他相關(guān)的信息，進(jìn)而在其行使自由裁量權(quán)時(shí)，能夠更準(zhǔn)確、完整地解讀其精髓。

3.它可以使地方全體公務(wù)人員在相應(yīng)專家群體的指導(dǎo)下，增強(qiáng)對(duì)其機(jī)構(gòu)之外環(huán)境的認(rèn)知，準(zhǔn)確地把握其基本特征、變遷的規(guī)律和特點(diǎn)，尤其是可以使他們能夠及時(shí)地掌握它們的新動(dòng)向、新表征以及理論界研究的新成果、新進(jìn)展，進(jìn)而能透過特定政策或法律的模糊表述科學(xué)、準(zhǔn)確地發(fā)掘他們的本意。

4.它可以使地方全體公務(wù)人員的理論修養(yǎng)和科學(xué)素質(zhì)，通過這種系統(tǒng)性再教育機(jī)制，于不知不覺中不斷地得到提高。而理論修養(yǎng)和科學(xué)素質(zhì)作為一種“支援意識(shí)”，它能夠“使一定的思維功能變成習(xí)慣化的‘不假思索’的過程”。［31］這樣，當(dāng)他們面臨著較為復(fù)雜的情況或中央政策與國(guó)家法律未明確表述的例外情形時(shí)，就能夠正確遵循上文所提及的兩原則，進(jìn)而妥當(dāng)?shù)匦惺棺杂刹昧繖?quán)。

（二）強(qiáng)化頂層制度設(shè)計(jì)功能，構(gòu)建包容性政府

強(qiáng)化政府治理體系中的頂層制度設(shè)計(jì)功能，主要是為了克服“摸著石頭過河”路徑中過多的實(shí)驗(yàn)性，正是這種過多的實(shí)驗(yàn)性，導(dǎo)致了當(dāng)下濫用自由裁量權(quán)現(xiàn)象在我國(guó)較為突出。因此，要規(guī)避濫用自由裁量權(quán)現(xiàn)象，強(qiáng)化頂層制度設(shè)計(jì)能力尤為必要。要做到這一點(diǎn)，筆者認(rèn)為，當(dāng)前關(guān)鍵在于增強(qiáng)政府治理體系的包容性，構(gòu)建包容性政府。因?yàn)槲覈?guó)正處于社會(huì)大變革時(shí)代。在這種前所未有的時(shí)代背景下，要強(qiáng)化政府治理體系中的頂層制度設(shè)計(jì)功能，政府治理體系就必須要能夠充分地吸收外在環(huán)境的信息，能夠?qū)Σ煌挠^點(diǎn)兼容并蓄，否則，其所創(chuàng)制的制度將會(huì)無力創(chuàng)造性地應(yīng)對(duì)大變革時(shí)代的挑戰(zhàn)。因?yàn)椤澳切?duì)社會(huì)或政府體系正常運(yùn)行會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)而重大挑戰(zhàn)的公共決策難題，完全不可能通過在現(xiàn)有社會(huì)中存在的常規(guī)化的、普遍認(rèn)同的記憶、習(xí)慣、偏好和訓(xùn)練形式來找到妥善解決的方案。如果上述難題在政治上很快就能找到可以有效解決的政策方案的話，那么這些方案最有可能是由那些處于社會(huì)邊緣的成員所提出來的?！保?2］

再加之，政府治理機(jī)構(gòu)在吸納信息方面，“相對(duì)于從當(dāng)前環(huán)境中吸納的信息，它更看重于組織集體記憶中所儲(chǔ)存的信息；相對(duì)于從組織之外輸入的信息，它更看重于從組織內(nèi)部輸入的信息；相對(duì)于從新的思想資源和新的環(huán)境中輸入的信息，它更看重于從現(xiàn)實(shí)流行的觀念中傳遞來的信息”。［33］

正是基于此，要強(qiáng)化政府治理體系中的頂層制度設(shè)計(jì)功能，就必須要構(gòu)建包容性政府。因?yàn)椋谝?，它可以使政府治理機(jī)構(gòu)在決策過程中能夠更充分、更有效、更全面地吸納來自源于其外在環(huán)境的決策信息，化解在信息吸納過程中上文所提及的信息不對(duì)稱、信息不全面的決策難題。第二，它可以使政府治理機(jī)構(gòu)能夠不斷地獲得來自從外部世界源源不斷輸入的新的“概念工具”和“思想資源”，進(jìn)而使政府決策中樞能夠不斷地超越由傳統(tǒng)思維、過去經(jīng)驗(yàn)和常規(guī)性認(rèn)知所構(gòu)成的認(rèn)知圖式的局限，更具頂層制度設(shè)計(jì)能力和制度供給能力，并以嶄新的姿態(tài)和開拓的精神去迎接社會(huì)大變革時(shí)代的考驗(yàn)。

（三）逐步淡化干部績(jī)效考評(píng)機(jī)制中的G D P因素，構(gòu)建法治型政府

干部績(jī)效考評(píng)機(jī)制在具體操作時(shí)普遍存在以GDP論英雄的情況，是上文指出的極少數(shù)地方官員濫用自由裁量權(quán)現(xiàn)象的又一主要誘因。因此，淡化干部績(jī)效考評(píng)機(jī)制中的以GDP論成就的做法，也是規(guī)避自由裁量權(quán)濫用現(xiàn)象，建構(gòu)現(xiàn)代政府體系的需要。

但是，當(dāng)前我們?cè)谶@方面不能搞一刀切。因?yàn)椋珿DP作為我國(guó)干部績(jī)效考評(píng)機(jī)制中的一個(gè)主要參數(shù)，從政治的視角看，有著特殊的政治涵義。眾所周知，我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，憲法明確規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)核心和唯一的執(zhí)政黨，在國(guó)家政治系統(tǒng)運(yùn)行過程中，政府合法性與政治體制合法性是融為一體的。作為執(zhí)政黨的各級(jí)黨的干部，他們的日常作為不僅直接關(guān)系到執(zhí)政黨執(zhí)政的合法性，而且也直接關(guān)系到我國(guó)政體的合法性。就此而論，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的時(shí)代背景下，把GDP作為干部績(jī)效考評(píng)機(jī)制中的一個(gè)主要參數(shù)，有一定的合理性。

因此，我們?cè)谝?guī)避自由裁量權(quán)濫用現(xiàn)象時(shí)，應(yīng)采取逐步淡化干部績(jī)效考評(píng)機(jī)制中的GDP情結(jié)做法，并通過構(gòu)建法治型政府的方式，來彌合由于采取上述措施可能給國(guó)家政權(quán)體系的合法性所帶來的負(fù)面的影響。因?yàn)镚DP作為干部績(jī)效考評(píng)機(jī)制中的一個(gè)最主要參數(shù)在我國(guó)畢竟存在了30余年，而且，這種結(jié)構(gòu)性安排在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和確保國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)合法性方面，也的確發(fā)揮過相應(yīng)的作用。而強(qiáng)調(diào)構(gòu)建法治型政府，是因?yàn)橐坏┥鐣?huì)已形成尊重法治、敬重程序的風(fēng)尚和傳統(tǒng)，一旦國(guó)家已構(gòu)建了較為完善的法治型政府，那么，這就意味著在黨和政府與民眾之間又搭建了一個(gè)新的共識(shí)平臺(tái)，即司法系統(tǒng)。通過司法系統(tǒng)這一緩沖空間，時(shí)下存在的許多本來就不涉及政治性的所謂政治性問題，就可以很好地與政治切割，回歸到其本來的屬性。黨和政府就可以最大限度地避免由于民事糾紛泛政治化所產(chǎn)生的對(duì)其執(zhí)政基礎(chǔ)和合法性的沖擊，其執(zhí)政基礎(chǔ)和合法性的鞏固和擴(kuò)大，同樣也就不必要過分地依賴在經(jīng)濟(jì)方面的成就。

（四）著力強(qiáng)化對(duì)腐敗行為的打擊力度，構(gòu)建廉潔政府

上文分析表明，腐敗現(xiàn)象也是一些地方官員濫用自由裁量權(quán)行為的一個(gè)重要誘因，實(shí)際上，在由地方保護(hù)主義或干部績(jī)效考評(píng)偏差所導(dǎo)致的自由裁量權(quán)濫用現(xiàn)象中，也往往牽涉到腐敗現(xiàn)象。因此，強(qiáng)化對(duì)腐敗行為的打擊力度、構(gòu)建廉潔政府，是規(guī)避一些地方官員濫用自由裁量權(quán)的一個(gè)重要的措施。在這方面，黨的十八屆三中全會(huì)確立的“查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委為主，線索處理和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告，”“各級(jí)紀(jì)委書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主”的反腐新機(jī)制為此提供了一個(gè)良好的基礎(chǔ)。不過，這種反腐新模式在未來的反腐實(shí)踐中將會(huì)面臨著以下兩個(gè)方面的考驗(yàn)：第一，在紀(jì)檢機(jī)構(gòu)相對(duì)于整個(gè)政權(quán)體系而言，其人員和規(guī)模有限的情況下，如何保證各級(jí)紀(jì)檢工作人員始終以飽滿的熱情全方位地、全天候地對(duì)各級(jí)政府機(jī)關(guān)中可能存在的腐敗行為進(jìn)行監(jiān)控，而不留死角？第二，從當(dāng)前已揭露出來的案件看，在紀(jì)檢干部中也存在腐敗的情況下，又由誰來監(jiān)督紀(jì)檢干部？

基于以上兩方面的考慮，筆者認(rèn)為，我們?cè)诜锤^程中，應(yīng)大膽地依靠群眾積極參與。因?yàn)橥ㄟ^引入每一個(gè)人本能具有的“自利”之心來制約腐敗分子的邪惡之念，不僅可以彌補(bǔ)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)人員和規(guī)模的不足，而且還可以增加反腐的專注力度，畢竟大澤水多不易腐；再者，這種做法還可以產(chǎn)生類似于“孔子成《春秋》，而亂臣賊子懼”的溢出效應(yīng)，使那些試圖腐敗的官員投鼠忌器而不敢胡來。這樣，腐敗行為也就可以由此而得到有效的抑制，中國(guó)的政府治理體系也就可以進(jìn)一步地現(xiàn)代化!

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責(zé)任編輯：劉建文

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1671-2994（2015）03-0132-07

2015-03-25

王志勇（1967-），男，湖北黃梅人，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，政治學(xué)博士。研究方向：中國(guó)政府與政治。

*本文系2012年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《國(guó)民收分配格局的制度變革效應(yīng)研究》（12BJL001）的階段性成果。