査燕鴻

（中共陽宗海風景名勝區(qū)工作委員會 政法委，云南 昆明 650502）

行政托管地區(qū)法治建設問題探究
——以昆明市陽宗海管委會為例

査燕鴻

（中共陽宗海風景名勝區(qū)工作委員會 政法委，云南 昆明 650502）

經(jīng)濟社會的發(fā)展離不開良好的法治環(huán)境。昆明市陽宗海管委會致力于依法行政、依法治區(qū)，不斷優(yōu)化經(jīng)濟社會發(fā)展軟環(huán)境，經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)了質(zhì)量和效益的全面提升。同時，隨著社會主義法治建設理論和實踐的深入，行政托管地區(qū)法治建設仍然面臨許多困難和挑戰(zhàn)。為此，必須根據(jù)行政托管地區(qū)治治建設的實際，深入研究，對癥下藥，方能逐步妥善解決。

行政托管地區(qū)；陽宗海；法治建設；困難；對策

2009年，為了切實加強對陽宗海管委會區(qū)域的保護和治理，改變陽宗海管委會區(qū)域多頭管理的狀況，經(jīng)云南省人民政府研究決定，昆明市成立陽宗海風景名勝區(qū)管委會，對昆明市呈貢縣七甸街道辦事處、宜良縣湯池鎮(zhèn)和玉溪市澄江縣陽宗鎮(zhèn)3個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）按照黨政合一、經(jīng)濟社會發(fā)展合一的實體化模式，履行省、市人民政府授予的經(jīng)濟社會審批管理權(quán)限，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一保護、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一管理。2010年7月1日，昆明陽宗海風景名勝區(qū)管委會成立，為昆明市人民政府的派出機構(gòu)。如何深入貫徹黨的十八屆四中全會全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署，落實昆明市委十屆六次全會“全面推進依法治市，加快建設法治昆明”，形成科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的依法治市新格局，主動把握法治建設新常態(tài)，開創(chuàng)行政托管區(qū)依法治區(qū)新局面是我們要探討的問題。

一、建設法治陽宗海的重要性

（一）有助于經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展

經(jīng)濟社會的發(fā)展要堅持穩(wěn)中求進、改革創(chuàng)新，離不開良好的法治環(huán)境，陽宗海管委會致力于依法行政、依法治區(qū)，不斷優(yōu)化經(jīng)濟社會發(fā)展軟環(huán)境，經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)了質(zhì)量和效益的全面提升，綜合經(jīng)濟實力和競爭能力明顯增強。2014年，完成地方公共財政預算收入4.52億元，是2010年1.9億元的2.4倍；完成主營業(yè)務收入270.8億元，是2010年63.96億元的4.23倍；完成工業(yè)增加值25.2億元，是2010年10.9億元的2.3倍；三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)達到15:60：25。無論是經(jīng)濟實力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地方財力，還是人民收入水平，都上了一個新臺階。

（二）有助于提升行政效能

陽宗海管委會圍繞創(chuàng)造廉潔高效的政務環(huán)境、公平公正的法制環(huán)境、和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，實施“法治政府、責任政府、陽光政府、效能政府”建設，促進效能提升。一是在管理體制上，按照“小機構(gòu)、大服務”的要求，加快實體化管理體制改革，繼續(xù)全面推行全員聘用制、競爭上崗制和績效考核制。二是在審批體制上，推進行政審批制度改革，實行行政審批事項由“多重主體”向“一個主體”轉(zhuǎn)變。三是在運作機制上，大力推行“指揮部+職能部門+平臺公司”的運作模式；在社會事務上，擴大鎮(zhèn)（街道）的審批權(quán)限，將鎮(zhèn)（街道）作為社會事業(yè)管理的重點和核心。千方百計解決影響發(fā)展的體制機制問題，減少審批，簡化程序，強化服務，著力營造寬松的發(fā)展環(huán)境。真正把情感貼在民心上，把心思用在事業(yè)上，把工作落在求實上，把作風體現(xiàn)在為群眾服務上。

（三）有助于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境

陽宗海管委會自成立以來，一是始終將“生態(tài)優(yōu)先”原則貫穿于工作的全過程?！对颇鲜￡栕诤ｏL景名勝區(qū)保護條例》從2013年3月1日起實施，同時制定了《陽宗海風景名勝區(qū)水污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》，在法規(guī)和規(guī)劃指導下開展陽宗海保護治理工作。樹立尊重自然、順應自然、保護自然，人水相依、和諧共生、良性循環(huán)的生態(tài)文明理念，打造美麗陽宗海、美麗集鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村。二是實施“一環(huán)四區(qū)”工程?！耙画h(huán)”：就是啟動環(huán)湖截污工程。“四區(qū)”：就是在陽宗海取水口半徑300米范圍內(nèi)設立水源保護區(qū)，在陽宗海水域與陸域交匯處和陽宗大河、七星河入口、擺衣河入口設立濕地處理保護區(qū)，在陽宗海流域的山體設立水土涵養(yǎng)區(qū)，在陽宗海流域及引水流域區(qū)內(nèi)的村鎮(zhèn)和項目所在地設立污水收集區(qū)，陽宗海水質(zhì)明顯好轉(zhuǎn)。

（四）有助于保障和改善民生

保障民生，改善民生，發(fā)展成果進一步惠民。一是投資3200萬元完成標準化學校建設。二是圓滿完成年度“村村響”、“村村通”、“戶戶通”工程，實現(xiàn)了廣播電視網(wǎng)絡全覆蓋。三是高度重視“米袋子”和“菜籃子”工程，確保了糧食安全。四是推進病險水庫加固工程5個，新建小水窖1200余件。五是養(yǎng)老、工傷、生育、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險參保達21萬人次；轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力就業(yè)3657人。六是妥善處理農(nóng)村籍涉軍群體、民辦代課教師上訪等敏感問題，解決群眾各種訴求，加強交通、防火、食品安全工作，確保區(qū)域社會和諧穩(wěn)定。群眾歸屬感、認同感、滿意度、幸福指數(shù)顯著提高。

（五）有助于促和諧穩(wěn)定

穩(wěn)定是改革發(fā)展的根本前提，如果沒有和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，一切都無從談起。一是做好信訪維穩(wěn)工作。落實一把手負責制、轄區(qū)負責制、包案責任制度和“五個一”工作模式，定期開展書記、主任大接訪，領(lǐng)導干部接訪、下訪、約訪和回訪工作。堅持一月一排查、一月一分析制度。二是健全建立以人民調(diào)解為基礎，人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接配合的工作機制。2014年，陽宗海管委會黨工委、管委會召開綜治維穩(wěn)專題研究會4次，分管領(lǐng)導主持召開重大矛盾化解專題會17次，處理項目征地拆遷等問題4起，民工討薪12起，涉及金額4337.3萬元。共接訪群眾160批次、890人次，群眾反映的合理訴求得到有效解決。

二、建設法治陽宗海面臨的困難和挑戰(zhàn)

“行政托管”模式出臺的初始目的，是在不觸動現(xiàn)行體制的前提下，突破各管委會、開發(fā)區(qū)用地的行政區(qū)劃桎梏，為開發(fā)區(qū)的發(fā)展提供更加雄厚的資源支持，屬于一種變通之策、試點之舉，飽含著“大膽地試、大膽地闖”的改革精神和鮮明的中國特色?！靶姓泄堋蹦Ｊ皆诮o各管委會、開發(fā)區(qū)的發(fā)展帶來巨大推動的同時，也出現(xiàn)了不少新矛盾和新問題，特別是在社會主義法治建設理論和實踐的深層次領(lǐng)域，行政托管地區(qū)仍然面臨許多困難和挑戰(zhàn)。

（一）維護社會大局穩(wěn)定形勢依然嚴峻

境內(nèi)外各種敵對勢力利用民族、宗教、人權(quán)等問題進行的破壞活動頻繁，滲透破壞的重點轉(zhuǎn)移到利用國內(nèi)社會熱點問題與我爭民心、爭奪群眾上來?！胺ㄝ喒Α?、“全能神”、“門徒會”等邪教組織利用民族、宗教、環(huán)保、司法、維權(quán)等問題制造事端，炒作熱點事件，對敵斗爭和反恐形勢尖銳復雜。

（二）社會矛盾新老交織

經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)以后，各種矛盾糾紛相互交錯，社會矛盾觸點增多、燃點降低，由征地拆遷、環(huán)境污染、農(nóng)民工討薪等利益問題引發(fā)的社會新老矛盾多發(fā)易發(fā)，社會矛盾和問題呈現(xiàn)出多樣性、關(guān)聯(lián)性特點。例如，部分軍隊退役人員和原民辦代課教師等特殊群體的矛盾尚未徹底化解，有可能與新的社會矛盾相互影響，互相疊加，化解難度增大。如果應對不妥，經(jīng)濟問題就可能演變?yōu)樯鐣栴}。

（三）化解社會矛盾糾紛的難度加大

隨著大量的社會矛盾和問題以案件的形式進入司法領(lǐng)域，各類新型案件不斷出現(xiàn)，疑難復雜案件和群體性糾紛居高不下，人民群眾日益增加的司法需求與司法能力不相適應的矛盾愈加突出。信訪總量居高不下，高位運行，對執(zhí)法理念、執(zhí)法能力、執(zhí)法效率，提出更高要求。

（四）執(zhí)法隊伍素質(zhì)有待提高

由于我國社會經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，以及與此相關(guān)的人們法律意識、法治觀念上的差別，一是無論是在立法上，還是在執(zhí)法、司法等其他環(huán)節(jié)，難以完全按照一致的法律標準和規(guī)范行事，法治發(fā)展體現(xiàn)出較大的不均衡性，在利益衡量、社會公正與法治統(tǒng)一性的要求上，無法兼顧。二是部分執(zhí)法人員在依法辦事的觀念、能力、方法上還要進一步提高，執(zhí)法隊伍執(zhí)法狀況與嚴格公正的標準要求還有差距，執(zhí)法司法守護公平正義、維護法律權(quán)威的功能發(fā)揮不夠到位。三是群眾通過法律渠道和方式來維護權(quán)益、解決問題的意識還比較單薄，群眾信訪不信法的理念突出，依法維權(quán)的氛圍還沒有真正形成。

（五）面臨“小馬拉大車”的行政難題

行政托管區(qū)管委會通常是所在地政府的派出機構(gòu)，并非一級政府，但又在行使政府的職能。受人員編制和管理權(quán)限等因素的制約，開發(fā)區(qū)的管理成了典型的“小馬拉大車”。不是一級政府，卻要承擔政府的主要職能。一是編制、機構(gòu)、資金、人員的缺口較大。二是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，各種事務千頭萬緒，加之管委會的編制資金等不可能按照一級政府那樣來配置，即使從自身的運轉(zhuǎn)機制和規(guī)章制度上來挖潛力、想辦法，仍然面臨許多困難。例如，區(qū)政法委設置在工委工作部，履行政法、司法、信訪、綜治維穩(wěn)等工作職能，為工委工作部的一個職能科室，無編制。這在管委會成立初期，為快速推進政法委工作職能的發(fā)揮取到了積極的作用。但隨著黨對政法工作領(lǐng)導的改進和加強，這與新時期進一步加強基層政法委工作的要求不相適應，無法適應當前管委會依法治理工作的要求。

（六）行政托管區(qū)工作職能管轄問題有待理順

按照《關(guān)于陽宗海管委會管轄區(qū)域內(nèi)有關(guān)案件及工作管轄問題的通知》（云政法〔2011〕31號）文件精神，對公安工作管轄，刑事案件管轄，民事、行政訴訟案件管轄和司法行政工作管轄指明了管轄單位和管轄范圍。陽宗海管委會轄區(qū)內(nèi)的黨委政法委和綜治維穩(wěn)辦公室的工作職能，根據(jù)云政法辦［2009］205號文件精神，指定由陽宗海管委會負責。但在實際操作中，卻有不少新問題出現(xiàn)。例如，2010年，陽宗鎮(zhèn)由原玉溪市澄江縣托管到陽宗海管委會，陽宗鎮(zhèn)新辦理居民身份證借用昆明市宜良縣的戶籍注冊段號，新辦理《居民戶口簿》及《居民身份證》戶籍地均為“宜良縣陽宗鎮(zhèn)”，該戶籍地址在我省范圍內(nèi)雖然可以認可，但在辦理學生就學學籍登機手續(xù)時存在一定問題。群眾到省外，由于全國行政區(qū)劃代碼中無“宜良縣陽宗鎮(zhèn)”，出示的身份證歸屬地信息與行政隸屬關(guān)系不符，導致陽宗鎮(zhèn)居民在外出經(jīng)商、辦理金融業(yè)務、出行務工等方面受到影響，《居民身份證》在一定程度上失去了識別的作用。

三、科學穩(wěn)步推進法治陽宗海管委會建設的策略

昆明市委十屆六次全會強調(diào)，要全面推進依法治市，加快建設法治昆明，為昆明改革發(fā)展穩(wěn)定提供有力的法治保障。市委、市政府為建設法治陽宗海指明了方向和道路。治病要對癥下藥，射箭要有的放矢，法治建設也要著眼于解決問題，因地制宜，實現(xiàn)更好更優(yōu)的法治陽宗海建設。

（一）堅持依法行政，建設陽光陽宗海

1.強化組織領(lǐng)導。方向明確后，組織領(lǐng)導是關(guān)鍵。管委會要成立在黨工委領(lǐng)導下的“法治陽宗?！眲?chuàng)建領(lǐng)導小組，制定“創(chuàng)建活動實施方案”，健全組織機構(gòu)，明確職責任務，為法治建設提供組織保障。同時，按照昆明市委2015年依法治市工作的總體要求，成立依法治理專項工作組，制定“推進依法治區(qū)、建設法治陽宗海行動計劃”，結(jié)合實際，推進工作，讓法治陽宗海建設步入法制化軌道。

2.提升科學執(zhí)政能力?？茖W執(zhí)政要堅持以人為本，強化民主決策機制。一是要將重大決策、重要人事任免、重點工程項目建設、重大事件處置及大額資金使用等“四重一大”事項提交黨工委會議集體研究，確保決策公開、透明。二是健全和完善權(quán)力監(jiān)督制度，編制“管委會黨工委權(quán)力公開透明運行流程”，并圍繞重大事項決策執(zhí)行、重大發(fā)展規(guī)劃制定、重點工程項目公開實施、重大事件應急處置等方面制定具體工作流程圖，明確運行步驟、完成時間、監(jiān)督措施等，以工作流程化來促進權(quán)力運行規(guī)范化。三是全面推進黨務政務公開，在門戶網(wǎng)站上專門設立陽光政務、政務直通車專欄，黨工委、管委會的重要決策、發(fā)展規(guī)劃等及時向社會各界進行公開。

3.加強基層民主法治建設，夯實基層民主。一是按照“依法建制、以制治村、民主管理”的原則，強化農(nóng)村基層民主政治建設，保障村民實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務。二是堅持民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督，推行“四議兩公開”工作法，做到涉及群眾切身利益的重大事項、村（社區(qū)）村務財務公開透明。

（二）堅持機制創(chuàng)新，建設平安陽宗海

1.推進治安防控系統(tǒng)化建設。一是抓好“365”工程建設各項目標任務的全面落實，有效提升動態(tài)化、信息化條件下駕馭復雜社會治安的能力。完善治安防控科技化建設，加大視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設，全面推進治安防控科技進機關(guān)（單位）、進街道（市場）、進小區(qū)（社區(qū)）、進農(nóng)村、進家庭等“五進工程”，實現(xiàn)對重點場所、部位、區(qū)域的全覆蓋。二是實現(xiàn)治安防控責任化，強化基層黨委、政府的治安管理責任。

2.深化基層平安創(chuàng)建。一是建立村（社區(qū)） 社會管理綜合治理服務站，保障配套資金，健全工作制度，確保依法、全面、正確地履行各項職能。積極培育以公益性、非盈利為重點的社會組織，鼓勵和支持社會力量承擔社會責任，參與社會治理。二是以拓展平安建設的深度和廣度為核心，開展平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、平安村（社區(qū)）、平安校園、平安家庭等“平安細胞”工程創(chuàng)建活動，努力營造上下聯(lián)動、全社會參與的創(chuàng)建氛圍，不斷擴大平安建設的規(guī)模和覆蓋面，形成“積小安為大安”的良好局面。

3.推行網(wǎng)格化服務管理。一是因地制宜、科學統(tǒng)籌、務實穩(wěn)妥，形成黨委領(lǐng)導、政府負責、綜治協(xié)調(diào)、部門參與、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）組織實施、村（社區(qū)）具體落實的工作格局。二是推動網(wǎng)格服務多樣化，將涉及群眾切身利益的事項和重點特殊人群的服務管理全部納入網(wǎng)格，推行“一格多員”網(wǎng)格責任管理模式，整合資源，群防群治。

（三）堅持綜合治理，建設和諧陽宗海管委會

1.維護社會和諧穩(wěn)定。一是強化對敵斗爭主動權(quán)，加強和改進情報信息工作，做到預知預防、先發(fā)制敵。以反滲透、反間諜、反竊密為重點，依法制止敵對勢力插手人民內(nèi)部矛盾、利用非政府組織打著“維權(quán)”旗號進行的各種滲透破壞和操縱煽動非法聚集活動，將防邪反邪工作納入社會治安防控體系網(wǎng)絡。二是處理敏感（案）事件，既要立場堅定、旗幟鮮明，又要講求策略、分類施策，正確區(qū)分兩類不同性質(zhì)的矛盾，依法打擊孤立極少數(shù)、團結(jié)教育大多數(shù)，最大限度擴大教育面、縮小打擊面、減少對立面。

2.注重源頭預防。習近平總書記指出：“維權(quán)是維穩(wěn)的基礎，維穩(wěn)的實質(zhì)是維權(quán)”。一是堅持民生優(yōu)先，建立民主、協(xié)商、對話機制，從根本上依法保障人民群眾的各項民生權(quán)利，完善矛盾糾紛排查機制，早發(fā)現(xiàn)、先防范、小處置。二是健全社會穩(wěn)定風險評估機制和維穩(wěn)預警工作機制。按照屬地管理、誰決策誰負責的原則，把社會穩(wěn)定風險評估作為必經(jīng)程序，真正發(fā)揮其防范和化解風險的作用。

3.建立“大調(diào)解”工作體系。建立以人民調(diào)解為基礎，人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接配合的工作機制，依法調(diào)處各類社會矛盾。完善矛盾糾紛排查化解工作機制，強化人民調(diào)解職能。加強社會治安突出問題專項整治工作，打擊刑事突出違法犯罪。

（四）堅持公平正義，建設幸福陽宗海

“法者，治之端也?！币粋€富強民主文明和諧的國家，首先是法治的國家。法治既意味著更完備的制度與秩序，也意味著更多的公平和正義。法治的生命在于公正，深化法治陽宗海建設，一是必須以公正的司法作為保障，樹立“底線”思維和“紅線”意識，捍衛(wèi)法律尊嚴和權(quán)威，旗幟鮮明地支持司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)。二是編牢約束權(quán)力的“鐵籠子”，扎緊公平執(zhí)法的“籬笆墻”，把“法律面前人人平等”落實到每一個執(zhí)法辦案活動中，拓寬群眾參與司法的渠道，在司法調(diào)解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中保障人民群眾參與。

（五）堅持提升素質(zhì)，建設品質(zhì)陽宗海

1.提高領(lǐng)導干部的思想認識。思想是行動的先導，建立健全領(lǐng)導干部學法用法制度，推進領(lǐng)導干部法制教育制度化、規(guī)范化，使他們成為學法、懂法、用法、守法、護法的楷模，提高憲法意識和法制觀念，增強依法執(zhí)政和運用法律管理經(jīng)濟和社會事務的本領(lǐng)。

2.提高公職人員的法治理念。法治政府的內(nèi)在價值目標有賴于政府組織內(nèi)的公職人員來共同實現(xiàn)，公職人員的法治理念和法律素質(zhì)是推進地方法治建設、建設法治政府的決定性因素。開展社會主義法治教育，學習領(lǐng)會社會主義法治理念的精髓，并成為社會主義法治理念的忠實信仰者，做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。

3.提高公民的法律素質(zhì)。一是堅持把全民普法和守法作為行政托管地區(qū)法治建設的長期基礎性工作，深入開展法治宣傳教育，引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。二是領(lǐng)導干部帶頭學法、模范守法，樹立法治意識，完善學法用法制度，把法律知識列為日常學習內(nèi)容。三是要把法治教育送進中小學課堂，從青少年抓起，在中小學設立法治知識課程。

4.堅持體制創(chuàng)新，建設法治陽宗海。行政托管這種制度上的創(chuàng)新，無疑為行政權(quán)力配置方式提供了新的選擇方案，同時，這樣的體制創(chuàng)新也給法治昆明建設注入了新的活力。因為它開創(chuàng)了行政托管地區(qū)法治建設發(fā)展的另一條路徑，提供了一種新型制度的發(fā)展模式。同國家、省市政法工作面臨的新形勢相比，行政托管地區(qū)政法工作面臨的形勢與其具有相同的共性，又具有自身的特殊性。只有改革，從體制創(chuàng)新入手，按照“一部多能、精簡高效”，“寬職能、少機構(gòu)”的原則，實行黨政合一、經(jīng)濟社會發(fā)展合一的扁平化、實體化管理模式。一是以加強政法系統(tǒng)建設為抓手，建立健全機構(gòu)、配齊配強人員。加強對政法工作的領(lǐng)導，通過政治建警、從嚴治警、素質(zhì)強警，培養(yǎng)一支忠誠干凈擔當?shù)恼犖椋_保行政托管地區(qū)的社會穩(wěn)定。同時在省、市政法委和陽宗海黨工委、管委會的領(lǐng)導下，努力爭取上級政策、人力、物力的支持，加強同呈貢區(qū)和宜良縣法院、檢察院、公安局的溝通與協(xié)調(diào)，創(chuàng)建行政托管區(qū)互聯(lián)互動的法治建設新機制，創(chuàng)新工作方法，解決新情況、新問題。

責任編輯：劉建文

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1671-2994（2015）03-0153-04

2015-04-06

査燕鴻（1965-），男，云南昆明人，中共昆明市陽宗海風景名勝區(qū)工作委員會政法委副書記。研究方向：社會綜合治理。