呂施穎　張禮建

摘要：作為多元社會(huì)力量重要組成部分的非政府組織，在有效參與公共政策時(shí)也呈現(xiàn)了一些治理困境和不足，文章以非政府組織參與政策的內(nèi)容和作用，以及參與政策中存在的困境為出發(fā)點(diǎn)，提出有利于非政府組織參與公共政策的建議，逐步實(shí)現(xiàn)非政府組織有效參與公共政策。

關(guān)鍵詞：非政府組織； 政策參與； 公共政策

中圖分類號(hào)：C2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：10052909（2014）06015505

十八屆三中全會(huì)指出，協(xié)商民主是中國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中，并且致力于構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬協(xié)商渠道，加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度。隨著中國非政府組織決策參與渠道的不斷增多，非政府組織在決策參與方面也起到一定的影響。

一、中國非政府組織決策參與現(xiàn)狀

就目前非政府決策參與的現(xiàn)實(shí)來講，由于相關(guān)制度、監(jiān)督措施的缺乏，非政府組織決策參與的效果在很大程度上取決于政策決定者的利好偏頗和價(jià)值取向，非政府組織很難從中知道自己的建議能否在公共政策制定或?qū)嵤┲械玫椒从?，更難以進(jìn)行監(jiān)督，難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的效果。以北京、浙江和黑龍江三省市為例，受調(diào)查組織面對(duì)“社團(tuán)對(duì)政府決策影響力如何”[1]這一問題時(shí)，影響力強(qiáng)的比例只有16.8%（表1），共411個(gè)社團(tuán)。

“自然之友”作為中國第一個(gè)民間環(huán)保組織，在非政府組織決策參與方面起著不可忽視的作用。比如：保護(hù)藏羚羊事件，反對(duì)怒江建壩事件，反對(duì)圓明園鋪設(shè)防塞滲膜事件，以及近幾年關(guān)于環(huán)境公益訴訟主體資格的緊急呼吁，多家環(huán)保組織對(duì)中石油云南項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告遺漏“公眾參與”提起行政復(fù)議等事件。盡管在決策方面或多或少有些參與，但還存在不少問題[2]。

（一）制度上的限制，主體資格的模糊性

“自然之友”等環(huán)保組織曾多次提起不同的環(huán)境公益訴訟，但立案要求均遭到環(huán)保部或是法院的拒絕，拒絕原因都以提起訴訟的主體不明確、法律沒有相關(guān)規(guī)定為說辭。2013年5月16日，“自然之友”代表參加了《環(huán)境保護(hù)法》二審稿征求意見會(huì)，就《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)該增加促進(jìn)公眾參與環(huán)境保護(hù)的實(shí)體性條款發(fā)表了意見。到目前為止，《環(huán)境保護(hù)法修訂案（草案）》經(jīng)歷了三次修改。

最早通過“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”[3]。在二審草案修訂過程中，把“環(huán)境公益訴訟資格”限定在“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)”。對(duì)此，社會(huì)輿論也質(zhì)疑，草案把訴訟主體只限定在“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)”一家公益組織，會(huì)形成一定的壟斷。一邊是中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在全國“跑斷腿”，另一邊卻是眾多民間環(huán)保組織立不上案。而三審草案則改“限定”為五條“門檻”：需要在國務(wù)院民政部門登記，要求從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上、信譽(yù)良好，還必須是“全國性社會(huì)組織”?！白匀恢选彪m然是國內(nèi)最早成立的民間環(huán)保組織之一，但根據(jù)三審稿的相關(guān)要求，“自然之友”由于沒在民政部登記而失去提起公益訴訟資格。

從對(duì)《環(huán)境保護(hù)法修訂案（草案）》的三次修改案可以看出，由于法律對(duì)訴訟主體界定的模糊性、籠統(tǒng)性，導(dǎo)致環(huán)保非政府組織在實(shí)際的運(yùn)行中困難重重。中國民事訴訟法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長、廈門大學(xué)教授齊樹潔曾撰文指出：“這項(xiàng)醞釀多年、舉國關(guān)注的重大制度，僅僅在法律文本中用了一個(gè)條文予以規(guī)定，似乎過于惜墨如金。法定公益訴訟主體資格的模糊狀態(tài)，給未來的法律適用和司法解釋留下了巨大的想象空間，甚至使人對(duì)公益訴訟的未來發(fā)展產(chǎn)生困惑?！盵4]

（二）利益驅(qū)動(dòng)下，決策參與的矛盾性

近年來，中國環(huán)保組織在參與環(huán)境決策與監(jiān)督方面扮演著越來越重要的角色，但就國內(nèi)發(fā)生多起環(huán)境群體性事件，大都由于地方政府和企業(yè)不顧一切上項(xiàng)目，接著引發(fā)民眾群體性事件，最后項(xiàng)目停工，這種惡性循環(huán)的模式給作為環(huán)保組織的“自然之友”的決策參與增加了無形的難度。

“自然之友”等民間環(huán)保組織指出，中石化下屬企業(yè)存在排污超標(biāo)等環(huán)境違規(guī)行為，建議環(huán)保部在確認(rèn)問題得到解決之前暫緩批準(zhǔn)中石化的再融資申請(qǐng)?！白匀恢选边€一直不懈地關(guān)注一次性發(fā)泡餐具解禁后的最新進(jìn)展，到目前已經(jīng)向各政府部門申請(qǐng)了六次政府信息公開，經(jīng)政府部門的回復(fù)得知，仍未出臺(tái)針對(duì)一次性發(fā)泡餐具解禁的行業(yè)準(zhǔn)入相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以及回收利用等配套政策。再到今年“自然之友”等環(huán)保組織在北京共同呼吁中石油暫停云南1 000萬噸煉油項(xiàng)目違法施工，呼吁昆明市政府制止項(xiàng)目違法建設(shè)，還發(fā)起了“ICARE昆明”公益活動(dòng)。

在這幾年自然之友的環(huán)境決策參與過程中，面對(duì)的主體與問題都是一些涉及公眾重大環(huán)境權(quán)益的項(xiàng)目，但很多環(huán)保決策的建議并未得到政府的重視、關(guān)注，就以近年發(fā)生在云南《中國石油云南1 000萬噸/年煉油項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書》為例，偌大一個(gè)牽涉公眾環(huán)境權(quán)益的項(xiàng)目，在環(huán)評(píng)報(bào)告中完全沒有公眾參與這一篇章。而中國石油云南石化有限公司在向公眾提供環(huán)境影響報(bào)告書時(shí)，則以“有關(guān)商業(yè)秘密和工藝技術(shù)專利部分”為借口，剔除了公眾參與篇章。

面對(duì)部分地方政府的GDP政績導(dǎo)向和地方保護(hù)主義，非政府組織的很多環(huán)境訴訟雖然在法院立案了，但并未做出實(shí)際調(diào)查以及審理，這導(dǎo)致非政府組織決策參與的兩難境地。作為環(huán)保組織，成立就是為了幫助公眾解決已有問題，但進(jìn)入實(shí)地操作時(shí)，又面臨著做無用功的可能。

（三）政治機(jī)會(huì)增多，決策參與的影響效力較低

非政府組織決策參與的程度將受到非政府組織在歸屬上與政府部門之間的親疏關(guān)系影響，同時(shí)也將影響政府對(duì)非政府組織的政策決策，那么依據(jù)“自然之友”的發(fā)展歷程以及政府對(duì)待非政府組織的態(tài)度來考察非政府組織在決策參與方面是否發(fā)生著某種意義上的實(shí)質(zhì)性改變。

1.“自然之友”成立之初

1993年3月，由著名學(xué)者梁從誡成立這一民間環(huán)保組織，主要關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù)和反對(duì)反生態(tài)經(jīng)濟(jì)開發(fā)項(xiàng)目等較高政治生態(tài)議題，雖然不同于政府附屬性環(huán)境民間社團(tuán)，但相比歐美標(biāo)準(zhǔn)并不是一個(gè)典型的環(huán)境直接行動(dòng)或激進(jìn)抗議性非政府組織，是以常規(guī)性公眾動(dòng)員和政府說服為主的主流性環(huán)境保護(hù)團(tuán)體。

這一階段政府對(duì)“自然之友”也是采取一種總體上排斥或抑制但并不對(duì)立的態(tài)度，即政府主導(dǎo)下的排斥型（exclusive），最為突出的表現(xiàn)在政府的行政管理和法律監(jiān)管這兩個(gè)方面，由于政府對(duì)“自然之友”的非政府組織性質(zhì)以及社會(huì)功能存在著嚴(yán)重的不信任，因而對(duì)這類非政府組織設(shè)置較高的門檻，盡管我國《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等有十分詳盡的規(guī)定，但“自然之友”這一新生的非政府組織，尋找一個(gè)合適的業(yè)務(wù)主管部門和必須遵循的法律法規(guī)十分困難?！白匀恢选痹诔闪⒅趵щy重重，面對(duì)法律法規(guī)嚴(yán)格規(guī)定的基本章程、行為規(guī)范、組織結(jié)構(gòu)以及資源動(dòng)員等方面，任何一個(gè)小差錯(cuò)都可能導(dǎo)致本次登記失敗，不得不再次等待時(shí)機(jī)，這一階段非政府組織的成立都困難，更談不上決策參與，只有期許成立后能在決策參與方面起到一定的積極作用。

2.“自然之友”成立之后

2002年8月26日，以“拯救地球、重在行動(dòng)”為宗旨的可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議在約翰內(nèi)斯堡國際會(huì)議中心隆重開幕，“自然之友”作為中國非政府組織代表團(tuán)成員參加了此次會(huì)議。2003年12月15～16日在意大利威尼斯舉行的“中歐人權(quán)對(duì)話研討會(huì)”上，“自然之友”作為中方僅有的兩個(gè)非政府組織代表之一參加了會(huì)議，而后在國際環(huán)境合作交往中的許多場合中“自然之友”也擔(dān)負(fù)了“半官方代表”或是“形象代言人”的使命。“自然之友”也盡可能地利用政府有意無意提供的國內(nèi)“特權(quán)地位”和國際出席場合來積累自己的社會(huì)政治聲譽(yù)與經(jīng)濟(jì)資源。

“自然之友”成立后，政府與非政府組織慢慢演進(jìn)為合作性的關(guān)系，即政府主導(dǎo)下的包容型（inclusive），主要表現(xiàn)為政府的行政與法律監(jiān)管比20世紀(jì)末弱化，“自然之友”已經(jīng)明顯地具有了一種環(huán)境非政府組織“半官方代表”的地位[5]。當(dāng)然，政府這種態(tài)度的轉(zhuǎn)變不光與“自然之友”的生態(tài)環(huán)境理念有關(guān)，也與中國進(jìn)入21世紀(jì)初集中突出的生態(tài)環(huán)境問題有關(guān)，在這樣一個(gè)日益主流化的親生態(tài)政治議程和話語框架內(nèi)，包括“自然之友”在內(nèi)的環(huán)境非政府組織正在成為政府建設(shè)生態(tài)文明、建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系的最堅(jiān)定支持者。

綜上所述，從政府對(duì)非政府組織的總體態(tài)度取向來看，隨著政府內(nèi)部生態(tài)主義意識(shí)增強(qiáng)，承擔(dān)生態(tài)環(huán)境管治責(zé)任的少數(shù)部門正在成為環(huán)境非政府組織發(fā)展的制度內(nèi)支持和動(dòng)力，也為非政府組織提供了更多的“機(jī)會(huì)”。盡管近年來，“自然之友”已介入一些相對(duì)較高政治性的生態(tài)議題，但還是未能改變非政府組織決策參與影響效力較低的基本現(xiàn)狀。

二、西方發(fā)達(dá)國家在理論與實(shí)踐方面的啟示

（一）理論闡釋

伴隨著非政府組織的不斷壯大與發(fā)展，公眾也開始利用各種非政府組織，介入到相關(guān)的政策制定、執(zhí)行以及社區(qū)公共事務(wù)的管理過程中，以此來表達(dá)自身的利益訴求，非政府組織的活躍發(fā)展為公眾決策參與提供強(qiáng)有力的組織基礎(chǔ)。那么，非政府組織作為公共決策參與的一部分，在決定社會(huì)組織的參與適宜度上，對(duì)于如何吸引他們參與、參與廣度以及參與時(shí)間點(diǎn)的選擇，應(yīng)該是怎樣的一個(gè)選擇，成為需要探討的問題。

在公共管理者的視野下，公眾參與的有效決策模型為他們提供了一個(gè)將公眾參與和公共管理相互平衡與結(jié)合的思考框架。托馬斯將有關(guān)公共政策制定和執(zhí)行的兩個(gè)核心變量——政策質(zhì)量和政策的公眾可接受性引入模型中。首先是政策質(zhì)量，這一變量構(gòu)成了決策受到技術(shù)、規(guī)章和預(yù)算約束的程度大?。欢钦叩墓娍山邮苄?，這一變量關(guān)系到公共政策在公眾心里的可接受度以及配合度。同時(shí)，公眾決策參與的范圍和程度將被這兩個(gè)維度所左右，因?yàn)槿绻麤Q策所要求的公眾接受性高，那么參與的力度就會(huì)越大，相反，如果決策的質(zhì)量要求高，那么公眾決策參與的范圍與程度就會(huì)受到限制。

那么對(duì)于如何吸引他們參與、參與廣度以及參與時(shí)間點(diǎn)選擇，約翰·克萊頓·托馬斯（2010）的有效決策模型（圖1）給了我們更多的啟示。托馬斯的有效決策模型[6]從以下幾個(gè)問題對(duì)公共參與的方式予以確定（依次對(duì)應(yīng)圖中的1-7）：決策質(zhì)量要求，政府是否有充足的信息，問題是否結(jié)構(gòu)化，公民接受性是否為決策執(zhí)行必需，誰是相關(guān)公眾，相關(guān)公眾與公共管理目標(biāo)是否一致，選擇方案時(shí)公眾是否存在沖突。并根據(jù)由此做出的“是”或“不是”的回答，來決定參與的方式為自主式管理決策、改良式自主管理決策、分散式公民協(xié)商決策、整體式公民協(xié)商決策、公共決策等。

（二）實(shí)踐篇

在西方發(fā)達(dá)國家，非政府組織在環(huán)境決策參與中起著重要的作用，以美國、加拿大、歐盟各國等較為典型，就相關(guān)法律制度是比較完善的，而且在實(shí)踐方面，對(duì)發(fā)展中國家也起著很好的借鑒作用。

首先，美國是最先把公眾決策參與制度化的國家，而且在相關(guān)法律法規(guī)中也有明確規(guī)定，聯(lián)邦政府的立法建議或是重大聯(lián)邦行動(dòng)建議，需要向公眾公開、征求公眾意見。美國公眾的決策參與環(huán)境保護(hù)的主要途徑是建立環(huán)境信息公開制，通過專門的立法來保障公眾的環(huán)境知情權(quán)，還有一項(xiàng)關(guān)于減輕公民訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)的規(guī)定，這也可以減少公眾以及非政府組織的參與成本。

其次，除美國之外，加拿大在1999年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》也被稱為發(fā)達(dá)國家最先進(jìn)的此類立法之一，針對(duì)公眾參與方面的知情權(quán)、請(qǐng)求調(diào)查權(quán)、環(huán)境訴訟權(quán)等方面制定了比較完備的制度。在具體途徑上則是將公眾參與途徑具體化，在參與環(huán)境法律法規(guī)制定方面，設(shè)立網(wǎng)上環(huán)境登記處，便于公眾對(duì)有關(guān)法律信息的了解以及監(jiān)督，通過這種方式也有利于公眾參與相關(guān)環(huán)境決策。

最后，在歐盟國家中更多體現(xiàn)為決策參與的程序性，主要在“信息與民眾參與”中體現(xiàn)。對(duì)治理規(guī)劃的公眾參與、環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與、有關(guān)對(duì)環(huán)境造成不利影響項(xiàng)目的公眾調(diào)查和獲取信息的其他渠道，在每個(gè)環(huán)節(jié)都涉及公眾的決策參與。早在1998年歐洲委員會(huì)就對(duì)公眾參與環(huán)境決策定為三個(gè)層次：第一層次是具體的環(huán)境活動(dòng)，第二層次是與環(huán)境相關(guān)的計(jì)劃與政策決策，第三層次是對(duì)現(xiàn)行法律決策以及執(zhí)行過程的公眾參與，從具體活動(dòng)到計(jì)劃決策再到政策執(zhí)行，這對(duì)公眾決策參與的要求是全方位的[4]。

三、構(gòu)建中國非政府組織參與決策的有效路徑

（一）決策參與的制度化、程序化

完善相關(guān)立法，從制度上明確非政府組織決策參與的主體位置，“自然之友”作為環(huán)保組織，環(huán)境權(quán)自然就是非政府組織參與環(huán)境保護(hù)的法律基礎(chǔ)，不將環(huán)境權(quán)入法，非政府組織參與環(huán)境保護(hù)和維護(hù)其環(huán)境權(quán)利就缺少法律依據(jù)。而且本來很多非政府組織就服務(wù)于地方，提供公益訴訟更方便，對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境情況也更了解，全國性的組織并不利于達(dá)到通過司法手段保護(hù)環(huán)境的目的，所以，環(huán)境公益訴訟的主體資格應(yīng)該盡可能放開，讓更多的社會(huì)力量通過司法途徑來監(jiān)督環(huán)保法律的執(zhí)行。如果堵塞司法途徑，越來越多的公眾將求助于非制度化的途徑解決問題。目前所有環(huán)境糾紛進(jìn)入法律體系不到百分之一，形成了不穩(wěn)定的社會(huì)因素。非政府組織的決策參與也不意味著單純地限制或縮減政府權(quán)力，兩者應(yīng)是在政治與社會(huì)領(lǐng)域的互信合作，以有效解決社會(huì)問題，緩解社會(huì)矛盾。

（二）參與方式的有效化、具體化

目前中國越來越重視社會(huì)組織的決策參與，但是在具體的操作中，只是多了一份形式少了一份效益，針對(duì)這種特殊情況，政府更應(yīng)該給予非政府組織有效的參與方式，促進(jìn)非政府組織決策參與的有效性。例如：北京市人大常委會(huì)主持召開的《北京市大氣污染防治條例》立法聽證會(huì)，雖然形式上有社會(huì)各界人士參加，但是起到的作用并不明顯。首先其所規(guī)定的內(nèi)容只是一種“鼓勵(lì)”和“提倡”，而非法律規(guī)范的設(shè)定，即便“合理”，也難以作為法規(guī)執(zhí)行。另外，整個(gè)聽證過程的設(shè)計(jì)還不夠合理，這是一個(gè)專業(yè)技術(shù)性很強(qiáng)的法律條款，需要充分的專業(yè)技術(shù)論證，但是，聽證材料里缺乏相關(guān)的技術(shù)論證材料。因此，建議凡舉行此類聽證，舉辦者應(yīng)提供背景材料，明列爭點(diǎn)，包括各種不同主張及其證據(jù)目錄、相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、檢測數(shù)據(jù)、實(shí)驗(yàn)報(bào)告，以及案例，保證非政府組織能夠真正參與決策，并起到實(shí)質(zhì)性的作用。

從“自然之友”的發(fā)展過程來看，中國非政府組織在決策參與方面的進(jìn)步是比較明顯的，政府對(duì)非政府組織的態(tài)度也有很大的轉(zhuǎn)變，但非政府組織要能在決策參與上起到更加積極的作用，仍然任重而道遠(yuǎn)。

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