■編譯/楊建海

歐洲社會(huì)保障可持續(xù)的變革之道

■編譯/楊建海

在歐洲地區(qū)，經(jīng)濟(jì)變革和人口結(jié)構(gòu)的變化正以不同的方式?jīng)_擊著社會(huì)保障制度及其管理方式。目前的主要挑戰(zhàn)包括：失業(yè)保護(hù)尤其是對(duì)青年失業(yè)人群的保護(hù)，因持續(xù)低迷的就業(yè)率和長(zhǎng)期停滯不前的工資收入而導(dǎo)致繳費(fèi)額的下降，女性受益人保障需求的提升，以及加大節(jié)約成本和改善管理效率的需求。與此同時(shí)，老齡化仍是衛(wèi)生保健和養(yǎng)老金制度的長(zhǎng)期挑戰(zhàn)。

多重危機(jī)對(duì)社會(huì)保障的沖擊

近年，對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響最大的因素就是金融危機(jī)，它把歐洲拖入了持續(xù)的經(jīng)濟(jì)低迷，而想擺脫這種困境十分艱難，社會(huì)保障不可避免受其拖累。

經(jīng)濟(jì)危機(jī)惡化了社會(huì)保障制度的財(cái)務(wù)狀況，加大了制度實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)的難度。在這種背景下實(shí)施緊縮的財(cái)政政策和削減開(kāi)支是不得不作出的選擇。盡管是出于社保財(cái)務(wù)安全穩(wěn)定的考慮，但是這種方式卻動(dòng)搖了公眾對(duì)社會(huì)保障的預(yù)期，也對(duì)社會(huì)保障制度提供適度保障水平的能力提出質(zhì)疑。

對(duì)社會(huì)保障管理而言，金融危機(jī)對(duì)短期財(cái)務(wù)狀況惡化的挑戰(zhàn)和歐洲面臨的諸多長(zhǎng)期挑戰(zhàn)并存。這些長(zhǎng)期挑戰(zhàn)包括：日益嚴(yán)重的老齡化、養(yǎng)老金支出的持續(xù)增長(zhǎng)，衛(wèi)生保健和長(zhǎng)期照護(hù)的提供，工人就業(yè)技能和工作需求的不匹配，以及家庭結(jié)構(gòu)的變化等等。

2010年，歐洲有超過(guò)20%的人口在60歲以上，到2030年將達(dá)30%。在老齡化程度最高的西歐地區(qū)，這個(gè)數(shù)據(jù)分別是24%和32%。并且在2010年，已經(jīng)有4.2%的歐洲人口超過(guò)80歲。隨著老齡化的加劇，社會(huì)保障支出持續(xù)增加。在經(jīng)合組織（OECD）的歐洲國(guó)家中，社會(huì)保障總支出所占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重在2007—2012年間持續(xù)增長(zhǎng)，大多數(shù)國(guó)家實(shí)際增長(zhǎng)都在6%以上，只有希臘和匈牙利兩個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障支出是下降的。在西歐，大約25%的GDP用于公共社會(huì)保障支出，其中18%用于現(xiàn)金支付項(xiàng)目，其余的用于衛(wèi)生保健。另外，失業(yè)率居高不下。在歐洲，就業(yè)人數(shù)比金融危機(jī)之前減少了350萬(wàn)，有1900萬(wàn)人失業(yè)，其中長(zhǎng)期失業(yè)者占42%。中東歐和一些獨(dú)聯(lián)體國(guó)家雖然已經(jīng)降低了失業(yè)率，但是仍然在兩位數(shù)以上。盡管各國(guó)情況不盡相同，歐洲總體上大約有12%的年輕人既沒(méi)有就業(yè)也沒(méi)有接受教育和職業(yè)培訓(xùn)。

社會(huì)公眾對(duì)高質(zhì)量公共服務(wù)預(yù)期的提高要求社會(huì)保障部門創(chuàng)新工作思路，轉(zhuǎn)變工作方式。綜觀歐洲，經(jīng)濟(jì)、金融、勞動(dòng)力市場(chǎng)和人口結(jié)構(gòu)是當(dāng)前對(duì)社會(huì)保障部門最重要的挑戰(zhàn)。以積極的方式來(lái)應(yīng)對(duì)當(dāng)前困難的環(huán)境，一個(gè)很重要的方式就是促進(jìn)管理并反思自己的工作表現(xiàn)。對(duì)許多政府而言，困難不只是緊縮財(cái)政的問(wèn)題，還必須面臨因持續(xù)增加的流動(dòng)工人和移民形成的低收入群體、社會(huì)保障需求增加造成的新政策和組織方式變革的挑戰(zhàn)。社會(huì)保障管理的進(jìn)一步改革是必須的，要解決的問(wèn)題是：社會(huì)保障需要變革的角色和目標(biāo)是什么？怎樣以更有效和更低廉的成本實(shí)現(xiàn)它？

積極的應(yīng)對(duì)措施

更加關(guān)注就業(yè)和早期干預(yù)。在歐洲，許多國(guó)家都面臨失業(yè)問(wèn)題。一方面，長(zhǎng)期失業(yè)率居高不下，另一方面，前所未有的、在某些情況下也是災(zāi)難性的青年失業(yè)率持續(xù)走高。金融危機(jī)尤其加劇了這個(gè)長(zhǎng)期的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。樂(lè)觀的是，積極的應(yīng)對(duì)已經(jīng)開(kāi)始：社會(huì)保障部門正越來(lái)越多地和其他相關(guān)部門合作，以取得政策行動(dòng)的一致性。在和勞動(dòng)力市場(chǎng)合作方面，歐洲國(guó)家正加大人力資源投資，不僅是促進(jìn)就業(yè)，還包括提高失業(yè)人員的就業(yè)能力，采取積極預(yù)防的方式促進(jìn)人們進(jìn)入或重返勞動(dòng)力市場(chǎng)。例如挪威合并了就業(yè)與福利部門，成立了就業(yè)與福利管理署，隸屬于勞動(dòng)部，目的是建立協(xié)調(diào)高效的就業(yè)和福利管理體系，實(shí)現(xiàn)人力資源的全程管理。

再如，社會(huì)保障部門和政策制定者積極的家庭政策提高了女性勞動(dòng)力的參與率。這些政策包括鼓勵(lì)和促進(jìn)兼職工作、改善工作—閑暇平衡，擴(kuò)展就業(yè)目標(biāo)也能把制度的可持續(xù)性落到實(shí)處。與此同時(shí)充分尊重工人其他需求，這些需求包括更多的和家人在一起的時(shí)間、培訓(xùn)和休假機(jī)會(huì)。

社會(huì)保障系統(tǒng)支持“無(wú)償”生產(chǎn)活動(dòng)。為支持那些無(wú)償關(guān)愛(ài)活動(dòng)，根西島、愛(ài)爾蘭、澤西島、馬耳他、挪威和英國(guó)的養(yǎng)老金系統(tǒng)在計(jì)算養(yǎng)老待遇時(shí)提供了兩種選擇，要么以信用記錄的方式，要么按照平均繳費(fèi)水平計(jì)入養(yǎng)老金系統(tǒng)。在德國(guó)，為鼓勵(lì)和有利于有小孩的父母重返工作崗位，政府?dāng)U展兒童福利機(jī)構(gòu)，以提供更主動(dòng)的措施支持工作—閑暇的平衡。

各國(guó)形成的共識(shí)是社會(huì)保障福利和服務(wù)不僅僅是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的事后反應(yīng)，當(dāng)前的重點(diǎn)是需要對(duì)事前的預(yù)防措施給予更加重視，以追求更加平衡和有效的方式。把社會(huì)保障制度的原則從“事后補(bǔ)救”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆孪阮A(yù)防”，例如在北歐國(guó)家，勞動(dòng)者一旦失業(yè)，政府就積極介入，提供培訓(xùn)并要求失業(yè)者接受政府提供的工作安排。

與此矛盾的是，經(jīng)濟(jì)的衰退會(huì)導(dǎo)致對(duì)預(yù)防措施投資的削減，而這會(huì)對(duì)安全和健康的工作環(huán)境產(chǎn)生影響。因?yàn)樗鼤?huì)增加工作的緊張度和壓力，進(jìn)而造成事故發(fā)生的概率提高和惡化工人的福祉和心理狀況。更糟糕的是，由于失業(yè)水平居高不下，工人有可能不愿表達(dá)對(duì)安全和健康工作條件的訴求。

很明顯，加大對(duì)預(yù)防和積極干預(yù)的投入不僅能降低健康風(fēng)險(xiǎn)和與就業(yè)有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，而且會(huì)降低事故發(fā)生的程度和后續(xù)影響。越來(lái)越多的證據(jù)表明，這種可測(cè)量的積極預(yù)防措施（國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)更愿意稱其為“預(yù)防性回報(bào)”），在工傷預(yù)防、重返工作崗位計(jì)劃、健康工作環(huán)境和支持健康生活方式方面顯示了很大的作用。這些成效充分表明社會(huì)保障制度的主動(dòng)反應(yīng)、保護(hù)和預(yù)防功能三位一體的聯(lián)動(dòng)反應(yīng)是更有效的。

提高管理效率，少花錢多辦事。面對(duì)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)困難和社會(huì)保障需要完成的任務(wù)，社會(huì)保障部門應(yīng)該提高工作效率，做到“少花錢多辦事”。包括：電子化服務(wù)、機(jī)構(gòu)重組、加強(qiáng)合作，甚至是公共機(jī)構(gòu)的整合。尤其面對(duì)越來(lái)越多的流動(dòng)人口問(wèn)題，不同國(guó)家的社會(huì)保障制度已經(jīng)開(kāi)始加強(qiáng)合作，以更好地滿足日益增長(zhǎng)的流動(dòng)人口之需求。在歐亞大陸（亞洲部分基本涵蓋前蘇聯(lián)國(guó)家）有接近10% 的人口是在外國(guó)出生的，其中大約60%的移民人口處于勞動(dòng)年齡階段，俄羅斯聯(lián)邦更是高達(dá)78%。這一問(wèn)題已引起國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)的重視，并于2012年5月出臺(tái)了歐亞大陸流動(dòng)工人社會(huì)保障的指導(dǎo)文件框架，制定了提高流動(dòng)工人社會(huì)保障覆蓋率的原則和指導(dǎo)方針。

作為一個(gè)基本改革方向，社會(huì)保障部門朝向電子服務(wù)的方向發(fā)展，為更有效的服務(wù)遞送提供了廣闊的空間和便利渠道。但是，這種基于網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的發(fā)展策略也必須正視一個(gè)現(xiàn)實(shí)，那就是個(gè)人互聯(lián)網(wǎng)接入還遠(yuǎn)沒(méi)有普及。值得注意的是，傳統(tǒng)的聯(lián)絡(luò)渠道仍然是許多客戶的首選，包括絕大多數(shù)的弱勢(shì)群體。

為支持提供高質(zhì)量的服務(wù)和滿足日益增長(zhǎng)的公眾預(yù)期，更大的努力應(yīng)該投入在改善民眾的能力和改善信息的透明度。更有價(jià)值的是，這些措施也能反映出公私風(fēng)險(xiǎn)承受的再平衡，以及要求個(gè)人在整個(gè)生命周期中承受更大的風(fēng)險(xiǎn)。為了確保民眾的權(quán)利，一個(gè)挑戰(zhàn)是社會(huì)保障部門必須提供所有必要的信息，而這也是對(duì)社會(huì)保障工作人員的鍛煉機(jī)會(huì)，因?yàn)樘峁┩该鞯男畔⒛軌驅(qū)ι鐣?huì)保障服務(wù)的遞送產(chǎn)生積極的影響。

當(dāng)前可見(jiàn)的改革成效

因?yàn)檎巍⑷丝?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的不同，歐洲國(guó)家所面臨的社保問(wèn)題也多種多樣。但從2010年起，整個(gè)歐洲的經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)力市場(chǎng)已經(jīng)有了顯著的變化。例如，雖然各個(gè)國(guó)家的失業(yè)特別是青年失業(yè)率極為不同，但是能夠感知到這些積極政策的運(yùn)用已經(jīng)使上述問(wèn)題發(fā)生了變化。這些積極的應(yīng)對(duì)措施，主要通過(guò)以下4個(gè)方面推動(dòng)社會(huì)保障部門的工作：

第一，為證明有助于減輕金融危機(jī)帶來(lái)的對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的惡劣影響，社會(huì)保障制度將繼續(xù)扮演“減震器”角色。所以，為確保有效而可持續(xù)地扮演這一角色，許多國(guó)家的社會(huì)保障系統(tǒng)已經(jīng)實(shí)施或籌劃進(jìn)行改革。

第二，通過(guò)關(guān)注那些受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響最大的群體，比如年輕的失業(yè)工人，社會(huì)保障制度不僅要幫助他們維護(hù)人力資本，也要提供投資渠道來(lái)發(fā)展未來(lái)的人力資本。一直以來(lái)，社會(huì)保障都注重強(qiáng)化社會(huì)團(tuán)結(jié)。在新形勢(shì)下需要社會(huì)保障部門制定更加靈活而整體的工作方案，來(lái)應(yīng)對(duì)因人群而面臨的復(fù)雜局面，包括工作環(huán)境和非工作環(huán)境。

第三，盡管適當(dāng)?shù)闹鲃?dòng)干預(yù)和預(yù)防措施十分有助于保護(hù)社會(huì)保障待遇和服務(wù)，更重要的應(yīng)該是早期的介入，這樣更能阻止和減輕經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)。采取這種措施盡管需要一定的投資，實(shí)踐證明它會(huì)對(duì)社會(huì)保障制度產(chǎn)生積極的回報(bào)。

第四，隨著社會(huì)保障管理部門重新考慮他們?cè)鯓幼龅阶吭降墓芾恚m當(dāng)?shù)剡\(yùn)用信息通信技術(shù)是提高服務(wù)遞送質(zhì)量和改善信息可及性的有效路徑，從而確保民眾的權(quán)益。

盡管許多歐洲國(guó)家社會(huì)保障制度面臨的挑戰(zhàn)依然存在，財(cái)政壓力也會(huì)給管理部門帶來(lái)巨大負(fù)擔(dān)，就業(yè)結(jié)構(gòu)和老齡化問(wèn)題也要求進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母?。但是，有證據(jù)表明，歐洲的社會(huì)保障管理部門已經(jīng)做好準(zhǔn)備，以有效的管理來(lái)應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)。例如，通過(guò)與一些利益相關(guān)者合作以及爭(zhēng)取廣泛的公眾和政治支持?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，歐洲的社會(huì)保障將會(huì)有一個(gè)充滿樂(lè)觀的前景，這個(gè)有著較強(qiáng)社會(huì)團(tuán)結(jié)傳統(tǒng)的、可持續(xù)性的社會(huì)保障制度在歐洲將會(huì)得到維護(hù)。（文獻(xiàn)來(lái)自《國(guó)際社會(huì)保障評(píng)論》Hans-Horst Konkolewsky ：“Europe： Enhancing the sustainability of comprehensive social security systems”）■

作者單位：北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院