郎慧偉

新形勢(shì)下城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)對(duì)空間發(fā)展問(wèn)題的策略

郎慧偉

隨著時(shí)代的不斷進(jìn)步和社會(huì)的不斷變化，我國(guó)的城鄉(xiāng)面貌也發(fā)生了日新月異的變化，但是，隨之而來(lái)的是一系列的空間發(fā)展問(wèn)題。文章將新形勢(shì)下的這些問(wèn)題一一列出并分析了原因，最后提出了應(yīng)對(duì)的策略。

新形勢(shì)；城鄉(xiāng)規(guī)劃；空間發(fā)展；策略

改革開(kāi)放后，我國(guó)社會(huì)發(fā)生了一系列的變革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)也快速地發(fā)展，隨后，土地市場(chǎng)逐漸形成，投資建設(shè)不再單一化，建設(shè)用地的功能也不再單一化，繼而轉(zhuǎn)為多樣化。人們?cè)趯?duì)于物質(zhì)需求不斷的提高的同時(shí)，對(duì)精神生活的質(zhì)量也有了新的要求。這些變化給發(fā)展積蓄了巨大的能量。

但由于對(duì)趨勢(shì)的提前預(yù)測(cè)和判斷力還不夠，價(jià)值追求上還有些差距，再加上沒(méi)有及時(shí)因勢(shì)利導(dǎo)，導(dǎo)致當(dāng)前社會(huì)發(fā)展特別是城鄉(xiāng)空間發(fā)展出現(xiàn)了很多急需解決的問(wèn)題。因此，我國(guó)的相關(guān)部門(mén)及時(shí)對(duì)發(fā)展戰(zhàn)略做出調(diào)理，政策手段加強(qiáng)完善，提出了資源節(jié)約優(yōu)先、區(qū)域主體功能布局的措施。這一連串的社會(huì)變革、空間問(wèn)題、戰(zhàn)略舉措相互疊加，使城鄉(xiāng)規(guī)劃在一連串的“新形勢(shì)”下處機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的狀態(tài)。本文首先對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃面對(duì)的空間發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)的闡述和分析，將其與我國(guó)空間規(guī)劃體系實(shí)際構(gòu)造進(jìn)行貫穿，從而提出新形勢(shì)下城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)對(duì)空間發(fā)展問(wèn)題的策略。

1　城鄉(xiāng)規(guī)劃面對(duì)的空間發(fā)展問(wèn)題

1.1城鄉(xiāng)空間擴(kuò)張，用地結(jié)構(gòu)不合理

改革開(kāi)放后，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展迅速，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平不斷提高；同時(shí)，城鎮(zhèn)建筑面積也不斷擴(kuò)大。但是，城市中大部分的開(kāi)發(fā)效率都不高，空間擴(kuò)張，內(nèi)部結(jié)構(gòu)不夠合理，農(nóng)民的耕地不斷縮小，使生產(chǎn)和生活的比重失去了協(xié)調(diào)。

城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，而農(nóng)村人口卻逐年減少，但是農(nóng)村建設(shè)用地的面積卻增加了。這種不平衡的格局產(chǎn)生了一連串的問(wèn)題：

①建設(shè)用地的擴(kuò)大使農(nóng)民的耕地減少，農(nóng)民生存空間也在縮小，這就加大了城鄉(xiāng)矛盾，使國(guó)家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定都受到了威脅。

②城市土地不能適度和節(jié)約利用，一方面用地不夠，一方面又不能充分利用而被閑置和浪費(fèi)，城鄉(xiāng)建設(shè)使用的土地效率不高。

③用地構(gòu)架不合理，如城市交通擁堵不堪，為工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門(mén)提供服務(wù)的鐵路、公路、港口、電力、郵電、橋梁、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施不足，能源利用效率不高，休息空間不多，人居環(huán)境不良，這些不良條件，使城市減少了吸引人口和工業(yè)的能力［1］。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地之所以會(huì)盲目地?cái)U(kuò)大，其一，因?yàn)樵谄髽I(yè)和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)對(duì)投資的需要不間斷地發(fā)生、永遠(yuǎn)也達(dá)不到飽和的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的困擾下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期處于粗放增長(zhǎng)狀態(tài)；其二，一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來(lái)維持地方財(cái)政支出，在這種巨大利益的誘惑下，對(duì)土地如饑似渴；其三，城鄉(xiāng)關(guān)系一直沒(méi)有梳理清晰，城鄉(xiāng)之間沒(méi)有形成良性互動(dòng)格局，到城市的農(nóng)民既占用城市的土地也占用著農(nóng)村的土地，“空心村”、“城中村”現(xiàn)象極其常見(jiàn)。

1.2生態(tài)環(huán)境緊張，水土資源缺乏保障

造成生態(tài)環(huán)境緊張的原因：一是我國(guó)資源環(huán)境分布不均，結(jié)構(gòu)不完善，人均利用率低，特別是水土資源吃緊。二是自然資源遭到嚴(yán)重破壞，廢水、廢氣、廢渣嚴(yán)重污染著水環(huán)境，我國(guó)水資源嚴(yán)重缺乏，繼而使社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展受到阻礙。

我國(guó)人口眾多，而土地資源卻匱乏短缺。由于自然條件的限制，人均耕地不足，而且也沒(méi)有足夠后備資源的支持，有限的耕地中能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量也極少，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地卻不斷增長(zhǎng)且不能節(jié)約利用。粗放利用土地模式使土地資源閑置、浪費(fèi)、提前用完指標(biāo)［2］。

1.3城鄉(xiāng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，城鎮(zhèn)化發(fā)展受阻

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，使社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所需要的各種社會(huì)資源聚集到具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的區(qū)域內(nèi)，卻不能使收益分配達(dá)到均等，這就擴(kuò)大了區(qū)域間的差距。

相對(duì)而言，處于劣勢(shì)的地區(qū)可能會(huì)主動(dòng)放棄與優(yōu)勢(shì)地區(qū)之間的聯(lián)絡(luò)，通過(guò)此種途徑的目的是希望可以阻斷資源向外流，保證自身的發(fā)展。但這種方式也切斷了優(yōu)勢(shì)地區(qū)的技術(shù)和資本流入本區(qū)域，使本區(qū)域的發(fā)展緩慢。但產(chǎn)業(yè)布局分散求全，使規(guī)模效應(yīng)的形成和聚集效應(yīng)喪失，重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)出現(xiàn)了各種矛盾，治污等設(shè)施得不到解決，而有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的設(shè)施無(wú)法到位，工業(yè)項(xiàng)目被當(dāng)做救命的稻草，地方政府想盡辦法招商引資，土地資本價(jià)值和本地生態(tài)環(huán)境的安全被忽視。

地方城市政府用低價(jià)就能征收到農(nóng)村的土地，使農(nóng)民的利益受到侵害，由此，城鄉(xiāng)之間的土地博弈出現(xiàn)了。無(wú)論是城市之間、城鄉(xiāng)之間，還是區(qū)域之間的矛盾，都源于掌握發(fā)展主動(dòng)權(quán)，因?yàn)槌鞘兄校瑹o(wú)論是任何資源其增值空間都比農(nóng)村要大得多。而愈演愈烈的博弈使城鎮(zhèn)化發(fā)展受到了阻礙。

2　應(yīng)對(duì)空間發(fā)展問(wèn)題的策略

2.1合理集約利用土地

城鄉(xiāng)規(guī)劃中，應(yīng)積極探尋新思路，在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的初始階段，對(duì)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的建設(shè)土地做出合理的評(píng)價(jià)，將土地進(jìn)行合理集約利用。首先要對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行辨別，將過(guò)度利用、低度利用、集約利用的地塊加以劃分，從而對(duì)用地有一定的認(rèn)知，在規(guī)劃編制階段進(jìn)行合理性的指導(dǎo)，以集約利用的塊地為標(biāo)準(zhǔn)，確定其他同類(lèi)型的地塊，對(duì)存量用地進(jìn)行挖掘，以達(dá)到合理集約利用土地。

2.2完善政策法規(guī)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展

實(shí)踐表明，解決區(qū)域問(wèn)題最佳有效途徑是通過(guò)健全的法制政策協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展。首先，要全面貫徹《省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》。其次，用新思路制定城鄉(xiāng)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。由于區(qū)域差異較大，根據(jù)我國(guó)目前人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地狀況，為了避免“一刀切”，制定出新的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)。在規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，相對(duì)人口減少，就要控制新增建設(shè)用地，不同層級(jí)的區(qū)域，根據(jù)實(shí)際狀況區(qū)別對(duì)待，因地制宜制定用地指標(biāo)［3］。

2.3完善城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)

城市總體規(guī)劃的空間結(jié)構(gòu)包括城市性質(zhì)、規(guī)模、用地布局、 交通組織、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。合理的配套設(shè)施和用地，使城市人均環(huán)境既不會(huì)太過(guò)超前浪費(fèi)，也不會(huì)停滯和惡化，這取決于對(duì)城市性質(zhì)的定位以及人口規(guī)模的估測(cè)。

2.4提高環(huán)境質(zhì)量、減少資源消耗

提高環(huán)境質(zhì)量的有效途徑是合理的城市用地布局、居住空間匹配、用地混合適度利用，這基本上能解決交通堵塞、環(huán)境污染、休息空間少、基礎(chǔ)設(shè)施緊缺等問(wèn)題。

而減少資源消耗的模式以節(jié)約型消費(fèi)模式為主，使有限的資源得到合理的配置。以公交為主導(dǎo)交通工具，既節(jié)能又環(huán)保；減少能源消耗的策略還有市政等基礎(chǔ)設(shè)施集中供給、線(xiàn)路布置緊湊、運(yùn)輸模式合理［4］。

3　結(jié)語(yǔ)

總之，“新形勢(shì)”指的是問(wèn)題、策略、環(huán)境都是“新”的，即城鄉(xiāng)空間發(fā)展問(wèn)題、應(yīng)對(duì)策略、規(guī)劃中出現(xiàn)的競(jìng)爭(zhēng)、合作。各種城鄉(xiāng)空間在問(wèn)題表象上相似，可具體情況卻不盡相同，所以要因勢(shì)利導(dǎo)，不能一概而論，要深入探究各類(lèi)規(guī)劃的銜接、法規(guī)政策是否完善、空間結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化，以制定對(duì)策，對(duì)應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下的空間發(fā)展問(wèn)題。

［1］ 林堅(jiān)，田剛，姜揚(yáng)，劉潔敏. 新形勢(shì)下城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)對(duì)空間發(fā)展問(wèn)題的策略探析［J］. 城鄉(xiāng)規(guī)劃，2011，9：72-76.

［2］ 張先昌，魯寬. 城 鄉(xiāng)一體 化 進(jìn) 程 中 的 空 間 隔 離及 其 法 制應(yīng) ——以 空 間 正 義 為 視 角［J］. 法學(xué)雜志，2015，1：59-66.

［3］ 王向東，劉衛(wèi)東. 中國(guó)空間規(guī)劃體系：現(xiàn)狀、 問(wèn)題與重構(gòu)［J］.經(jīng)濟(jì)地理，2012，32（5）：8-16.

［4］ 邵錦娣. 新形勢(shì)下城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)對(duì)空間發(fā)展問(wèn)題的策略研究［J］.建筑規(guī)劃與設(shè)計(jì)，2014，88：212.

江西省上饒市婺源縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局 江西婺源 333200

Strategies for urban and rural planning to deal with the problem of spatial development under the new situation

Lang Huiwei

with the continuous progress of the times and social changes，China's urban and rural landscape has greatly changed，however，series of problems in space development appeard. In this paper，problems were illustrated and the reasons were analyzed，and finally the strategy to deal with were put forward.

new situation；urban and rural planning；spatial development；strategy

TU98

A