包存寬

(復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系，上海 200433)

引言

環(huán)評行政審批、環(huán)評制度改革倍受社會各界關(guān)注。一方面，中國環(huán)境保護(hù)40余年來，資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢依然十分嚴(yán)峻。資源生態(tài)與環(huán)境問題已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重大矛盾、人民生活質(zhì)量提高的重大障礙、中華民族永續(xù)發(fā)展的重大隱患，生態(tài)服務(wù)功能與環(huán)境質(zhì)量這一公共產(chǎn)品成為當(dāng)今中國最短缺的產(chǎn)品，生態(tài)服務(wù)與環(huán)境質(zhì)量的差距成為我國與美國、日本、歐洲一些發(fā)達(dá)國家之間最大的發(fā)展差距。人們在總結(jié)中國環(huán)境保護(hù)40多年的成就常常是基于這樣一種尷尬的假設(shè):如果這40年來我們不做環(huán)保，那么現(xiàn)在的情況可能會更糟糕。環(huán)保工作持續(xù)被強(qiáng)化、環(huán)保系統(tǒng)的工作還算努力但環(huán)境問題依然嚴(yán)重，即使當(dāng)下或傳統(tǒng)發(fā)展模式下的“經(jīng)濟(jì)與環(huán)保雙優(yōu)”的地區(qū)（如蘇南地區(qū)）環(huán)境質(zhì)量也持續(xù)下降。隨著全面建成小康社會的目標(biāo)逐步實現(xiàn)，人民群眾對環(huán)境安全的需求升級但同時環(huán)境質(zhì)量卻每況愈下，這“一升一降”之間的強(qiáng)烈反差無疑加大了人民群眾對環(huán)境的關(guān)注度和“不滿意”。另一方面，環(huán)評被稱為環(huán)保部門“最大權(quán)力”，卻擋不住污染洪流。按照權(quán)力與責(zé)任對等原則，作為最大權(quán)力，環(huán)評應(yīng)承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境的最大責(zé)任。但是，在實踐上，環(huán)評不僅沒有起到預(yù)防環(huán)境問題發(fā)生的功能，反而成了一些不正當(dāng)利益輸送的通道。甚至可以說，環(huán)評及環(huán)評審批“一邊失效、一邊利益化”地“任性”著。在全社會對環(huán)境問題、環(huán)保工作的高度關(guān)注和對權(quán)力“任性”的強(qiáng)烈“反感”雙重效應(yīng)下，被稱為環(huán)保部門最大權(quán)力的環(huán)評倍受關(guān)注甚至飽受非議也就不足為怪了。

1 環(huán)評作為環(huán)保部門最大權(quán)力卻難以源頭預(yù)防環(huán)境問題

“為決策提供科學(xué)依據(jù)”是環(huán)評的初衷和基本原則。博伊斯將購買權(quán)力、決策權(quán)力、議程權(quán)力、評估權(quán)力和事件權(quán)力視為造成環(huán)境污染的5個權(quán)力維度[1]。環(huán)評至少涉及“決策”和“評估”兩項權(quán)力。環(huán)評作為環(huán)保部門最大權(quán)力，為什么依然難以預(yù)防環(huán)境問題？回答這個問題，要從權(quán)力邏輯出發(fā)，厘清下列兩個問題：一是環(huán)評作為環(huán)保部門最大權(quán)力是如何形成的？二是環(huán)評作為環(huán)保部門的最大權(quán)力，其作用對象是誰？又是誰干預(yù)了環(huán)評發(fā)揮其應(yīng)有作用？

1.1 中國環(huán)評及環(huán)評制度發(fā)展歷程

1973年在第一次全國環(huán)境保護(hù)會議之后成立了“北京西郊環(huán)境質(zhì)量評價研究”協(xié)作組，1977年召開的“區(qū)域環(huán)境學(xué)討論會”，推動了大中城市和重要水域環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀評價?？梢哉f，早年的環(huán)評主要是環(huán)境質(zhì)量評價，以搞清特定區(qū)域或流域的環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀或本底。直到1978年，江西永平銅礦開展了我國第一個建設(shè)項目的環(huán)境影響評價[2]。1979年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》確定的所謂“老三項”環(huán)境管理制度之一就有環(huán)評。1989年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》之后，包括環(huán)評、“三同時”、排污收費、城市環(huán)境綜合整治定量考核、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任、排污申報登記和排污許可證、限期治理、污染集中控制在內(nèi)的環(huán)境管理“八項制度”正式建立起來。隨后《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》（1998年）、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（2002年）、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》（2009年）的出臺，意味著我國環(huán)評“一法兩條例”的法律體系基本完善起來。

可以說，我國早在文革時期就引入環(huán)評，盡管1979年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（試行）正式確立環(huán)評制度是在文革之后，但是環(huán)評體制和意識依然受文革時期的一些影響和制約。包括環(huán)評在內(nèi)整個環(huán)境管理制度的確立和發(fā)展貫穿于計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的時期。行政審批是我國計劃經(jīng)濟(jì)時期最為顯著特征之一。在這“八項制度”的環(huán)境管理體系中，環(huán)評作為建設(shè)項目立項過程中的一道審批權(quán)，是環(huán)保部門擁有的一道“關(guān)隘”。

因此，相比其他7項制度，環(huán)評之所以成為環(huán)保部門最大權(quán)力就在于對建設(shè)項目事前審批上，這是我國計劃經(jīng)濟(jì)的延續(xù)及其在環(huán)保領(lǐng)域的體現(xiàn)。

1.2 環(huán)保部門、建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、環(huán)評機(jī)構(gòu)在環(huán)評中的相互關(guān)系

依據(jù)環(huán)評法，建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)作為環(huán)評的責(zé)任主體，須對環(huán)評質(zhì)量負(fù)責(zé)；環(huán)評機(jī)構(gòu)經(jīng)環(huán)保部門資質(zhì)認(rèn)定并通過年度考核，承接環(huán)評業(yè)務(wù)，須對評價結(jié)論負(fù)責(zé)；環(huán)保部門則負(fù)責(zé)對環(huán)評文件的審批（項目環(huán)評）或?qū)彶椋ㄒ?guī)劃環(huán)評）和對環(huán)評機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)管理。因此，探究環(huán)評及環(huán)評制度失效的原因，須從分析環(huán)評——這所謂環(huán)保部門最大權(quán)力的作用對象入手，梳理環(huán)保部門、建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、環(huán)評機(jī)構(gòu)三者之間的關(guān)系，認(rèn)清其背后可能存在的更大的權(quán)力。

1.2.1 環(huán)保部門與建設(shè)單位、規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的關(guān)系

（1）項目環(huán)評。項目環(huán)評中，根據(jù)環(huán)保部門和建設(shè)單位（或企業(yè)）的關(guān)系或建設(shè)單位對待環(huán)評的態(tài)度，可將企業(yè)分為四類：

第一類企業(yè)，投資大、對地方GDP貢獻(xiàn)高。在“唯GDP論”的政府業(yè)績考核下，建設(shè)單位極易和政府結(jié)成“同盟”。因為建設(shè)項目由地方黨政一把手領(lǐng)導(dǎo)主抓甚至被列為地方領(lǐng)導(dǎo)一號項目，所以此類項目包括環(huán)評審批在內(nèi)的相關(guān)手續(xù)就往往在“超常規(guī)、跨越式發(fā)展”的口號下、或在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)場辦公會上“特事特辦”了。

第二類企業(yè)大概不如第一類企業(yè)那么“硬氣”，卻也可以不做環(huán)評或未等環(huán)評通過審批，項目即先開工。這種先上車后補(bǔ)票，生米成熟飯，通過追認(rèn)式審批拿到項目“準(zhǔn)生證”的難度就相對小了許多。就算是環(huán)保部門板起臉來處罰環(huán)評違法企業(yè)，按照當(dāng)前《環(huán)境影響評價法》、《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》，企業(yè)受到的處罰就是停止施工、補(bǔ)做環(huán)評、接受處罰，而處罰額度至多20萬元，這一罰款額度對于動輒投資數(shù)十億甚至上百億、數(shù)百億元的大型項目來說簡直就是“九牛一毛”。這里，甚至存在一個“邏輯錯位”：一個規(guī)規(guī)矩矩做了環(huán)評的企業(yè)，可能因未通過審批而不能立項；另一個“環(huán)評違法”企業(yè)只要肯認(rèn)罰（也就是小于20萬元的罰款），也就通過了審批。

第三類企業(yè)，可以通過各種不正當(dāng)手段，比如與環(huán)評機(jī)構(gòu)、環(huán)評人員串通進(jìn)行造假，甚至賄賂環(huán)保部門負(fù)責(zé)人、環(huán)評審批責(zé)任人員等，以通過環(huán)評審批。甚至有些地方，環(huán)保部門也擔(dān)負(fù)起招商引資的任務(wù)，而環(huán)保部門手中大概也只有類似寬松的環(huán)評審批、多給甚至濫發(fā)排污指標(biāo)、“睜只眼閉只眼”的環(huán)境監(jiān)管等少數(shù)幾張“牌”可打了。

第四類企業(yè)甚至不能稱其為企業(yè)——只是地下作坊、黑工廠。大量“低、散、小”的“無良”、“無賴”企業(yè)，連基本的法律、道德都不講，更談不上環(huán)境守法。

可以說，大型企業(yè)是管不動或不敢管，中等企業(yè)是管不好、管不住，差的企業(yè)又管不過來。

（2）規(guī)劃環(huán)評。在規(guī)劃環(huán)評中，責(zé)任主體是規(guī)劃編制機(jī)關(guān)，通常是“位高權(quán)重”、資歷比環(huán)保部門還要老的發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息部、住房和城市建設(shè)部、交通運輸部等部門；在當(dāng)前上級批準(zhǔn)下級規(guī)劃的體制下，規(guī)劃審批機(jī)關(guān)往往是規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和環(huán)保部門的共同上級。因此，規(guī)劃環(huán)評的違法——無論是規(guī)劃編制機(jī)關(guān)不做規(guī)劃環(huán)評就報批規(guī)劃草案，還是規(guī)劃審批機(jī)關(guān)在沒有環(huán)評文件的情況下就批準(zhǔn)規(guī)劃草案，環(huán)保部門似乎都束手無策。

因此，面對“強(qiáng)勢到可以不受包括環(huán)保法規(guī)在內(nèi)任何制約的行政權(quán)力+貪婪的資本”，環(huán)評這一環(huán)保部門的最大權(quán)力，卻顯得很小?？此茝?qiáng)大的環(huán)評，實踐上容易受到更大權(quán)力的干擾和干預(yù)。

1.2.2 環(huán)保部門與環(huán)評機(jī)構(gòu)的關(guān)系

各級環(huán)保部門與環(huán)科院院所之間首先是上下級或隸屬關(guān)系。比如，某省級環(huán)科院院長通常就相當(dāng)于該省環(huán)保廳（局）的處級干部，環(huán)科院長及其下屬的環(huán)評業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人員和環(huán)保廳（局）相關(guān)處室的處長、主任輪崗也是比較常見的事兒。至于環(huán)評工程師，通過公務(wù)員考試、環(huán)保部門相關(guān)負(fù)責(zé)的招聘或其他形成進(jìn)入環(huán)保部門從事環(huán)評管理或其他行政業(yè)務(wù)也比較普遍。各級環(huán)保部門與環(huán)科院所（及其環(huán)評機(jī)構(gòu)）除前述的行政隸屬關(guān)系以外，兩者在環(huán)評機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理、環(huán)評文件審批兩個方面也存在著密切聯(lián)系。

因此，當(dāng)前各級環(huán)保部門與環(huán)科院所（及其環(huán)評機(jī)構(gòu)）之間的關(guān)系顯得很“微妙”：環(huán)保部批準(zhǔn)給其認(rèn)為具備環(huán)評資質(zhì)和技術(shù)能力的機(jī)構(gòu)發(fā)放環(huán)評證書或列入規(guī)劃環(huán)評推薦名單，這等于環(huán)保部要為所有環(huán)評機(jī)構(gòu)的能力和誠信背書；環(huán)評機(jī)構(gòu)（國家和地方各級環(huán)境科學(xué)院所）又往往是相應(yīng)環(huán)保部門下屬事業(yè)單位，環(huán)保部門對于環(huán)評機(jī)構(gòu)作為其下屬事業(yè)單位獲得利潤豐厚的環(huán)評也樂見其成，使得本應(yīng)作為第三方的環(huán)評具有了很強(qiáng)的行業(yè)壟斷色彩，致使環(huán)評機(jī)構(gòu)很容易喪失其所必須的獨立性。

環(huán)保部門與環(huán)評機(jī)構(gòu)的上述關(guān)系尤其是某種利益聯(lián)系，建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)往往也十分清楚，再加上項目環(huán)評資質(zhì)證書或規(guī)劃環(huán)評推薦名單的存在，建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)就不需要睜大眼睛選擇誰為其提供環(huán)評技術(shù)服務(wù)。而且，環(huán)評一旦出了問題，無論是環(huán)評文件質(zhì)量、環(huán)評結(jié)論還是環(huán)評審批等方面的問題，第一責(zé)任不是建設(shè)單位、環(huán)評機(jī)構(gòu)，而是環(huán)保部門自己。

1.2.3 環(huán)評機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位、規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的關(guān)系

依據(jù)《環(huán)境影響評價法》，建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)作為業(yè)主（甲方），將環(huán)評委托給有資質(zhì)或列入規(guī)劃環(huán)評推薦單位名單的環(huán)評機(jī)構(gòu)（乙方）承擔(dān)。這樣，規(guī)劃建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和環(huán)評機(jī)構(gòu)之間就構(gòu)成了環(huán)評工作中的“委托—代理”關(guān)系，前者要“對整個環(huán)評及其質(zhì)量負(fù)責(zé)”，后者則應(yīng)對“評價結(jié)論負(fù)責(zé)”。在環(huán)評的“委托—代理”關(guān)系中，環(huán)評機(jī)構(gòu)堅守“拿人錢財、替人消災(zāi)”應(yīng)是市場經(jīng)濟(jì)或契約精神使然，至少并沒有什么不妥。關(guān)鍵是，替人消的是什么災(zāi)？是建設(shè)項目或擬議規(guī)劃草案通過審批或?qū)彶榈摹百I路條”？還是規(guī)避企業(yè)或政府部門決策失誤、降低決策的生態(tài)與社會風(fēng)險？

在過去30多年里，一方面缺少有效的公眾參與和環(huán)境損害的嚴(yán)格追責(zé)，另一方面環(huán)評及環(huán)評審批反而持續(xù)被強(qiáng)化，實際上就把環(huán)評機(jī)構(gòu)和環(huán)評委托方實為環(huán)評責(zé)任主體的項目建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)“推”向了同一個戰(zhàn)壕。對于建設(shè)單位，如果只將環(huán)評視為履行義務(wù)或只是符合法律要求，環(huán)評原則中的“綜合考慮規(guī)劃或者建設(shè)項目實施后對各種環(huán)境因素及其所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)可能造成的影響，為決策提供科學(xué)依據(jù)”也就容易被扭曲為“通過行政審批”了，而且委托方（即甲方）通常會處于優(yōu)勢或強(qiáng)勢位置，從而可能會要求環(huán)評機(jī)構(gòu)“這樣”或“那樣”，以保證環(huán)評文件能夠通過審批或?qū)彶椋欢鴮τ谠u價機(jī)構(gòu)而言，環(huán)評也就成為幫建設(shè)單位通過環(huán)評文件的行政審批，對環(huán)境文件結(jié)論負(fù)責(zé)也就扭曲成“為環(huán)評文件通過審批”負(fù)責(zé)了，可謂是拿人錢財、替人消災(zāi)。

2 以環(huán)評制度改革促進(jìn)環(huán)評回歸其本質(zhì)

2015年3月20日環(huán)保部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤工作方案〉的通知》（環(huán)發(fā)〔2015〕37號），開啟了環(huán)評制度改革，這無疑及時響應(yīng)了社會和輿論對環(huán)評的關(guān)注和非議。事物發(fā)生的規(guī)律告訴我們：凡是普遍存在的問題，一定是制度的缺失或失效，要在制度建設(shè)和完善上下功夫；凡是反復(fù)出現(xiàn)、長期得不到解決的問題，就要從機(jī)制上找原因[3]。

因此，應(yīng)以促進(jìn)環(huán)評回歸其本質(zhì)作為環(huán)評制度改革的目標(biāo)，按“環(huán)評脫鉤→環(huán)評審批→環(huán)境違法嚴(yán)懲→維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益”優(yōu)先順序，全面推進(jìn)環(huán)評制度改革。環(huán)評脫鉤是環(huán)評制度改革的切入點或起點；環(huán)評制度改革須抓住“如何防止環(huán)評及干預(yù)環(huán)評的任性權(quán)力”這一關(guān)鍵點，即環(huán)評制度改革的“牛鼻子”應(yīng)是環(huán)評審批；以信息公開、社會監(jiān)督確保事中有效監(jiān)督，確保公眾環(huán)境權(quán)益、強(qiáng)化污染者的損害擔(dān)責(zé)，倒逼環(huán)評回歸其本質(zhì)；以法治和社會監(jiān)督防止環(huán)評及干預(yù)環(huán)評的權(quán)力任性。

2.1 以環(huán)評回歸其本質(zhì)作為改革的目標(biāo)

環(huán)評本質(zhì)是什么？可以從《環(huán)境影響評價法》的立法目的、法律定義和基本原則中找到答案。環(huán)評法的立法目的是“實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項目實施后對環(huán)境造成不良影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”；環(huán)評的法律定義為“對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度”；環(huán)評的基本原則是“必須客觀、公開、公正，綜合考慮規(guī)劃或者建設(shè)項目實施后對各種環(huán)境因素及其所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)可能造成的影響，為決策提供科學(xué)依據(jù)”。

可見，環(huán)評的本質(zhì)或最終目的在于預(yù)防或減輕規(guī)劃或建設(shè)項目的決策對環(huán)境的不良影響。這里，所說的決策，應(yīng)首先是環(huán)評委托方即建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)作為業(yè)主的決策，其次才是環(huán)保部門進(jìn)行環(huán)評文件的審批（項目環(huán)評）、審查（規(guī)劃環(huán)評）環(huán)評文件以及建設(shè)項目或規(guī)劃實施期間進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法的決策。

因此，環(huán)評的本質(zhì)最直接體現(xiàn)在環(huán)評的“委托—代理”關(guān)系上。項目建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)作為環(huán)評的責(zé)任主體，須對整個環(huán)評的質(zhì)量負(fù)責(zé)，是對其建設(shè)項目或規(guī)劃編制的決策行為負(fù)責(zé)，對建設(shè)項目和規(guī)劃實施及實施中可能會產(chǎn)生“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益”的行為承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，并終生負(fù)責(zé)。環(huán)評機(jī)構(gòu)對環(huán)評結(jié)論負(fù)責(zé)，就是環(huán)評機(jī)構(gòu)要對其提供給業(yè)主（無論是建設(shè)單位還是規(guī)劃編制機(jī)關(guān)）并可能被業(yè)主采納（當(dāng)然業(yè)主也可不采納）的決策依據(jù)——即環(huán)評結(jié)論負(fù)責(zé)。也就是說，一旦業(yè)主采納了環(huán)評機(jī)構(gòu)的結(jié)論和建議而造成了環(huán)境損害，環(huán)評機(jī)構(gòu)須在損害擔(dān)責(zé)的情況下負(fù)有連帶責(zé)任。

2.2 環(huán)評脫鉤是環(huán)評改革的切入點

“環(huán)評脫鉤”的說法其實早在2008年就有——當(dāng)時《環(huán)境影響評價法》施行5周年，全國人民代表大會環(huán)境與資源保護(hù)委員會對全國環(huán)評執(zhí)法進(jìn)行了檢查，一直持續(xù)到現(xiàn)在，戰(zhàn)線拖得很長。這里，也不妨將此次脫鉤視為又一次“環(huán)評風(fēng)暴”：第一次“環(huán)評風(fēng)暴”早在2005年開始的，但持續(xù)時間并不長，主要是針對企業(yè)和建設(shè)項目的環(huán)評違法、違規(guī)行為；而此次的“環(huán)評風(fēng)暴”，是針對環(huán)保部門和“環(huán)評機(jī)構(gòu)”自身的，即所謂的“卡著審批吃環(huán)保、戴著紅頂賺黑錢”。不難看出，環(huán)評脫鉤開始試點至今也有七、八年之久，進(jìn)展緩慢，實質(zhì)性的脫鉤很少，脫鉤的難度很大。脫鉤難就難在環(huán)評工程師、環(huán)評機(jī)構(gòu)和環(huán)保部門三方都不愿意。

首先，環(huán)評從業(yè)人員尤其是環(huán)評工程師不愿意脫鉤。脫鉤要求許多環(huán)評工程師從事業(yè)編制變成企業(yè)編制。近十多年來，各級環(huán)科院所由于環(huán)評業(yè)務(wù)大增也出現(xiàn)了人事制度上的“雙軌制”，即所謂“在編或不在編”的問題。而當(dāng)前從事環(huán)評且不在編的人員多為年輕人，可能和脫鉤與否的關(guān)系不大，也愿意至少不會太反對脫鉤；而年齡稍大的環(huán)評工程師也多是在環(huán)評工程師制度實施（2005年）以來最初幾年獲得環(huán)評工程師資格的，有些甚至快到了退休年齡，大部分人寧肯放棄環(huán)評業(yè)務(wù)，也愿意保留其事業(yè)編制。而且，環(huán)評脫鉤主要是指項目環(huán)評方面，留存事業(yè)單位的環(huán)評工程師，即使不做項目環(huán)評了，還可以從事規(guī)劃環(huán)評、環(huán)境規(guī)劃等其他業(yè)務(wù)?？梢灶A(yù)計，如果這樣脫鉤下去，數(shù)千名甚至上萬名當(dāng)前具有事業(yè)編制的環(huán)評工程師，未來可能放棄掉“環(huán)評工程師”職業(yè)資格。這一巨大缺口無疑會影響到脫鉤后的環(huán)評咨詢服務(wù)市場的穩(wěn)定與健康。這是其中一個障礙。

其次，環(huán)評機(jī)構(gòu)也不愿意脫鉤。近些年來，許多省級、市級環(huán)科院所的項目環(huán)評業(yè)務(wù)費占到全院所總經(jīng)費的比例達(dá)70%～80%，甚至更高。環(huán)評脫鉤之后，每年這么一大筆業(yè)務(wù)就沒有了。另外，早在2000年前后的科研機(jī)構(gòu)體制改革，就有所謂“穩(wěn)住一頭（基礎(chǔ)性研究）、放開一片（應(yīng)用研究）”的說法，當(dāng)時的環(huán)科院所大多屬于應(yīng)“放開一片”的范疇。不妨再進(jìn)一步設(shè)想一下，脫鉤后的各級環(huán)科院所不做項目環(huán)評了，其服務(wù)市場、服務(wù)企業(yè)的業(yè)務(wù)還要不要做？或市場、企業(yè)所需的哪些環(huán)保類業(yè)務(wù)可由各級環(huán)科院所來承擔(dān)？這是環(huán)評機(jī)構(gòu)上的障礙。

最后，對于各級環(huán)保部門來說，脫鉤也是不大情愿的。且不說環(huán)保部門與環(huán)評機(jī)構(gòu)之間存在“卡著審批吃環(huán)保、戴著紅頂賺黑錢”的利益輸送。環(huán)科院所通常還承擔(dān)著環(huán)保部門各種指派任務(wù)或者說是不給錢也要干的“活”，而掛靠環(huán)保部門的環(huán)評經(jīng)費中的一部分也用來支撐了環(huán)保部門“派給”環(huán)科院所承擔(dān)的“不給錢也得干”或“少給錢多干活”的業(yè)務(wù)。環(huán)評脫鉤，環(huán)保部門“派給”環(huán)科院所相關(guān)業(yè)務(wù)時，就會不如以前一樣“理直氣壯”了。從這個方面講，環(huán)保部門也是不太愿意環(huán)評脫鉤的。

2.3 抓住環(huán)評審批這一牛鼻子

通常，環(huán)保部門作為環(huán)評文件的審批機(jī)關(guān)是裁判員，而環(huán)科院所是環(huán)保部門的下屬機(jī)構(gòu)，其同時作為環(huán)評機(jī)構(gòu)是運動員。這也是“所謂的環(huán)保部門既是裁判員又是運動員”這一說法的來源。形成這一局面的根源在于我國引入環(huán)評制度之初尚處計劃經(jīng)濟(jì)盛行和政企不分的20世紀(jì)80年代。那時，資本配置由政府主導(dǎo)，企業(yè)幾乎一切的行為都需要政府的行政審批。環(huán)評的行政審批也就成了一個很自然的事情。

無論國內(nèi)還是國外，一旦行政審批盛行起來并不斷被強(qiáng)化，項目環(huán)評的直接甚至最終目的就演化成為通過審批，行政審批或準(zhǔn)許條件就會不可避免地取代環(huán)評的基本目標(biāo)、評價內(nèi)容，甚至“超越”環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則成為開展環(huán)評、編制環(huán)評文件的“圭臬”。環(huán)評在“顯著改進(jìn)工程、規(guī)劃和項目建議以盡可能減輕或降低其實施的不良環(huán)境影響”的動力在逐漸減退，甚至本著科學(xué)、客觀的環(huán)評技術(shù)方法也被順理成章地“人為操縱”用于滿足投資方們的利益。更多地將環(huán)評作為建設(shè)項目或規(guī)劃草案獲得行政準(zhǔn)許的工具?？梢哉f，是審批致使環(huán)評淪為了建設(shè)項目的“買路條、敲門磚”。而與此同時，通過環(huán)評對項目進(jìn)行優(yōu)化則會越來越不受重視。在許多情況下，從哲學(xué)和道德層面來講，環(huán)評的不當(dāng)使用導(dǎo)致環(huán)評機(jī)構(gòu)和環(huán)評人員的信用喪失，同時整個環(huán)評體系在遭受著系統(tǒng)性的損失，并最終會損害環(huán)評的信用。

因此，環(huán)評審批是環(huán)評制度改革的牛鼻子。環(huán)評的行政審批或?qū)彶閼?yīng)從偏重技術(shù)性審批或?qū)彶檗D(zhuǎn)向側(cè)重在環(huán)評的程序性、合法性審批或?qū)彶樯?，包括建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)是否在決策初期及時啟動環(huán)評程序、環(huán)評機(jī)構(gòu)是否依據(jù)資質(zhì)管理的相關(guān)規(guī)定承擔(dān)并完成環(huán)評任務(wù)、有關(guān)環(huán)評的信息公開和公眾參與是否合法遵規(guī)等。

2.4 切實保障公眾環(huán)境權(quán)益、嚴(yán)格污染者損害擔(dān)責(zé)、終生追究，倒逼環(huán)評回歸其本質(zhì)

如何讓環(huán)評回歸其本質(zhì)？如果說過于強(qiáng)化環(huán)評審批而扭曲了環(huán)評的本質(zhì)，要讓環(huán)評回歸其本質(zhì)，除上述以弱化事前環(huán)評審批、從偏技術(shù)性轉(zhuǎn)向合法性和程序性審批以外，還須強(qiáng)化建設(shè)項目和規(guī)劃實施過程即事中的監(jiān)管、造成損害后的責(zé)任追究和賠償，以切實維護(hù)環(huán)境公共利益、確保公眾正當(dāng)?shù)沫h(huán)境權(quán)益。

政府（及其環(huán)保部門）制定并執(zhí)行相關(guān)環(huán)評的法律法規(guī)和制度，并按照損害擔(dān)責(zé)原則，對污染者及負(fù)有連帶責(zé)任的相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行責(zé)任追究和終身問責(zé)。環(huán)保部門還應(yīng)加大環(huán)評違法行為和建設(shè)項目實施及運行中、規(guī)劃實施中的環(huán)境違法、違規(guī)行為，尤其是加大對“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為”的監(jiān)管、處罰，為社會組織對企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)境損害行為提起環(huán)境公益訴訟、公民提起環(huán)境損害的侵權(quán)責(zé)任訴訟提供法律救助或制度安排。

可以設(shè)想，一方面，弱化環(huán)評的技術(shù)性審批或?qū)彶槎鴱?qiáng)化環(huán)評的程序性、合法性審查，可以促進(jìn)環(huán)評回歸其本質(zhì)，即從過去的環(huán)評立足于為項目建設(shè)單位和規(guī)劃編制機(jī)關(guān)通過審批或?qū)彶?，回歸至“預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項目實施后對環(huán)境造成不良影響”、“提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施”和“為決策——即項目建設(shè)單位和規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的決策、而不再單單是環(huán)保部門的行政審批決策提供科學(xué)依據(jù)”上來；另一方面，環(huán)保部門加大了環(huán)評違法行為和因“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)”而損害社會公共利益的行為的執(zhí)法和處罰。環(huán)評技術(shù)上出問題，依據(jù)環(huán)評結(jié)論和建議進(jìn)行項目建設(shè)和運行的企業(yè)也會出現(xiàn)相應(yīng)的環(huán)境問題；項目實施或運營、規(guī)劃組織實施過程中發(fā)生重大污染問題或生態(tài)損害，且通過嚴(yán)格、公正的環(huán)保執(zhí)法讓污染者或違法企業(yè)去承受“付不起的代價”的懲罰，污染者或企業(yè)定會通過損害倒查機(jī)制和終生追究，準(zhǔn)確及時地追究環(huán)評機(jī)構(gòu)在污染損害中的連帶責(zé)任，污染者“付不起的代價”同樣會演變成環(huán)評機(jī)構(gòu)“付不起的代價”。

這樣，通過倒查、處罰企業(yè)并追究環(huán)評機(jī)構(gòu)的連帶責(zé)任，倒逼環(huán)評機(jī)構(gòu)真正從配合建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)等業(yè)主“拿”環(huán)評批文或?qū)彶橐庖?，回歸至環(huán)評機(jī)構(gòu)為業(yè)主的決策提供依據(jù)（即環(huán)評結(jié)論）這一環(huán)評本質(zhì)和初衷上來。

2.5 以法治和社會監(jiān)督防止環(huán)評及干預(yù)環(huán)評權(quán)力的任性

環(huán)評及干預(yù)環(huán)評的權(quán)力都不能任性。環(huán)評機(jī)構(gòu)不能任性，應(yīng)脫掉“紅頂”，回歸其市場主體和為業(yè)主服務(wù)的本位上；環(huán)評審批不能任性，應(yīng)從注重技術(shù)性的審查與審批轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅爻绦蛐浴⒑戏ㄐ詫彶榕c審批；企業(yè)不能任性，須依法遵規(guī)開展環(huán)評，即是履行包括環(huán)評法在內(nèi)的環(huán)保法律法規(guī)的要求，也是企業(yè)對其未來可能“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，造成社會公共利益損害的行為”負(fù)責(zé)；行政權(quán)力不能任性，即不能任性地與資本合謀、不能任性地干預(yù)環(huán)保，行政決策須遵循“公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論”的法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。有效防止權(quán)力的任性，一靠法治、二靠監(jiān)督。

環(huán)評及干預(yù)環(huán)評的權(quán)力，以及其他方面行政權(quán)力，無論大小，都不能任性。權(quán)力須關(guān)在制度的牢籠里，制度牢籠嚴(yán)密不嚴(yán)密、牢固不牢固，對于約束或避免權(quán)力任性是否有效很關(guān)鍵。

公眾擁有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，包括業(yè)主相關(guān)決策和環(huán)評過程的參與權(quán)，環(huán)評文件及環(huán)評結(jié)論及其采納情況的知情權(quán)，公眾環(huán)境權(quán)益和相關(guān)環(huán)境利益訴求的表達(dá)權(quán)，以及對污染者的行為、政府（環(huán)保部門）行使監(jiān)管污染者和維護(hù)公共環(huán)境利益的職責(zé)和行為等的監(jiān)督權(quán)。須以信息公開、社會監(jiān)督規(guī)范環(huán)評中的各行為主體，促進(jìn)無論是作為環(huán)評業(yè)主或委托方的建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)還是環(huán)評機(jī)構(gòu)尊重、遵守相關(guān)的法律法規(guī)，政府及其環(huán)保部門嚴(yán)格、公平執(zhí)法，不論大小企業(yè)排污行為一律守法，使公眾真正能夠監(jiān)督政府的環(huán)保執(zhí)法和企業(yè)的排污守法，促進(jìn)公眾組織化、制度化的有序參與。作為一種個人利益形態(tài)，使公眾利益需求相對是分散的，其維護(hù)自身利益的能力相對較弱，尤其是公眾的個人環(huán)境利益還是模糊的、具有公共物品屬性和溢出效應(yīng)?，F(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論認(rèn)為，一個社會集團(tuán)的力量大小、獲取利益的能力大小，并不取決于它的人數(shù)多少，而是取決于它的組織程度。環(huán)評中公眾參與的組織化、程序化程度普遍較低。要增強(qiáng)公眾參與環(huán)評的有效性，須在制度化的前提下，強(qiáng)化公眾參與的組織化與程序化。促進(jìn)公眾參與環(huán)評從“以個人身份”為主體轉(zhuǎn)向“以社區(qū)（村委會、居委會等共享土地所有權(quán)的一個社區(qū)）參與”、組織（如通過工會、婦聯(lián)、商會或行業(yè)協(xié)會以及社會公益組織等）參與為主體，由普通公眾為主轉(zhuǎn)向不僅包括普通公眾，還應(yīng)包括人大代表、政協(xié)委會尤其是人大和政協(xié)的資源環(huán)境委員會。

除保障公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)，對污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的監(jiān)督與舉報，對地方政府、環(huán)保部門“不作為”的舉報這些權(quán)利以外，還應(yīng)鼓勵和支持對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，由符合條件的社會組織向人民法院提起訴訟，并加大地方人大及其常務(wù)委員會對本級政府的監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容包括環(huán)境狀況、環(huán)保目標(biāo)完成情況以及重大環(huán)境事件等。

3 結(jié)論與建議

（1）十八屆三中全會和四中全會，強(qiáng)調(diào)了全面推進(jìn)行政體制改革——即“必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點，加大監(jiān)督力度”、“強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”。制度性失靈及各類問題的普遍存在、反復(fù)出現(xiàn)并非環(huán)評甚至環(huán)保領(lǐng)域所獨有的。

（2）環(huán)評在內(nèi)各類評價或評估，背后實際上都代表了其主管部門的權(quán)力和利益，有些評價或評估甚至淪為各部門爭奪話語權(quán)、攫取部門利益的一道關(guān)卡，同時加大了個別人權(quán)利尋租的空間。建設(shè)一個項目可能會產(chǎn)生多方面、復(fù)雜、顯著影響，對可能產(chǎn)生重大環(huán)境影響、生態(tài)與人群健康和社會穩(wěn)定風(fēng)險的項目和規(guī)劃決策，須事先預(yù)測和評價其可能的后果，采取預(yù)防措施，這既是國家可持續(xù)發(fā)展的要求、也是保障決策者科學(xué)決策的要求。從某種意義上講，各種評價或評估都是必要的，問題是從整體上掌握各種影響之間關(guān)系的“度”和“邊界”。既要防止各類“評”淪為部門利益化的工具，也要防止因?qū)嵤┗驅(qū)嵺`中的制度缺陷或機(jī)制失靈而歸罪于評價或評估的本質(zhì)。對于各類評價、評估，可以從理論體系、法律制度、咨詢服務(wù)的專業(yè)化水平以及市場化程度等多方面來加以考量和整合。

（3）基于將生態(tài)文明理念轉(zhuǎn)化為政策與規(guī)劃的價值規(guī)范，以環(huán)評整合各政策與規(guī)劃評估，建立涵蓋“價值規(guī)范—評價模式—技術(shù)方法—制度設(shè)計”的完整和綜合性評估體系，促使環(huán)評與其他各評價評估形成協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的合力，進(jìn)而達(dá)到從決策的源頭預(yù)防生態(tài)、資源和環(huán)境惡化。這樣才能服務(wù)于國家和地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略和決策規(guī)劃。

（4）環(huán)評脫鉤似乎只是表象，實則是利益關(guān)系的調(diào)整，有助于防止部門利益固化，打破利益藩籬。當(dāng)前“改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)”，脫鉤再難，也須堅定做下去。建議以環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤作為環(huán)評制度改革的起點，并撬動“突破利益固化的藩籬，以經(jīng)濟(jì)體制改革為牽引，全面深化各領(lǐng)域改革”的大局。環(huán)評審批改革，應(yīng)作為行政體制改革的突破口，處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

（5）以法治保障公民權(quán)益、以強(qiáng)化社會監(jiān)督促進(jìn)政府依法決策，全面促進(jìn)行政決策的整體性、普遍性守法，促進(jìn)環(huán)境管理轉(zhuǎn)向環(huán)境治理；以環(huán)境治理能力與治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的全面改善；以環(huán)境質(zhì)量的改善化解環(huán)境與生態(tài)危機(jī)，并以環(huán)境與生態(tài)危機(jī)的化解，維護(hù)國家政治穩(wěn)定與安全。

[1]李安.環(huán)境污染根在逐利資本.環(huán)球時報[EB/OL].(2014-02-25).http://opinion.huanqiu.com/opinion_china/2014-02/4856305.html.

[2]環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心.環(huán)境影響評價相關(guān)法律法規(guī)[M].北京:中國環(huán)境出版社.2015(第8版).

[3]趙建軍.最嚴(yán)格的制度最嚴(yán)密的法治——學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要論述.光明日報[EB/OL].(2013-12-02).http://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2013-12/02/nw.D110000gmrb_20131202_2-02.htm.