王海燕，趙永軍

(水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100053)

關于水土流失重點防治區(qū)劃分標準的幾個技術問題探討

王海燕，趙永軍

(水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100053)

水土流失重點防治區(qū)；劃分指標；劃分單元

劃分標準的合理與否關系到水土流失重點防治區(qū)劃分成果的準確性與管理制度的實施效果。從水土保持法對水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)劃分與管理規(guī)定出發(fā)，提出了水土流失重點防治區(qū)的分級及各分區(qū)間的關系、劃分指標、劃分單元、預防和治理重點等幾個關鍵技術問題的解決方案。

新水土保持法進一步強化了水土流失重點防治區(qū)劃分與管理的有關要求。劃定并公告水土流失重點防治區(qū)，目的是落實因地制宜工作方針，實施水土保持分類指導、分區(qū)防治戰(zhàn)略，為確定國家近、遠期水土流失防治布局提供依據(jù)。水土流失重點防治區(qū)劃分標準確定的合理與否，直接關系到劃分成果是否可行，進而影響水土保持目標責任等制度的實施效果，意義重大。筆者就劃分標準確定中的幾個關鍵問題進行探討。

1 水土流失重點防治區(qū)分級及各分區(qū)之間的關系

1.1 水土流失重點防治區(qū)分級

《中華人民共和國水土保持法實施條例》(1993年)第六條規(guī)定：“水土流失重點防治區(qū)按國家、省、縣三級劃分，具體范圍由縣級以上人民政府水行政主管部門提出，報同級人民政府批準并公告?！薄吨腥A人民共和國水土保持法》(2011年)第十二條規(guī)定：“縣級以上人民政府應當依據(jù)水土流失調查結果劃定并公告水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)?！备鶕?jù)下位法服從上位法的原則，水土流失重點防治區(qū)劃分由縣級以上人民政府劃定，應分為國家級、省級、市級和縣級4級，每一級又分為重點預防區(qū)和重點治理區(qū)2類。

1.2 各分區(qū)之間關系

為避免水土流失重點防治區(qū)管理上出現(xiàn)矛盾和不確定性，各類型區(qū)之間的關系應遵循以下原則：① 同級不交叉。同級水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)在空間投影上不能交叉和相互嵌套，即水土流失重點預防區(qū)中不能包含部分水土流失重點治理區(qū)，水土流失重點治理區(qū)中也不能包含部分水土流失重點預防區(qū)。②級間不重疊。不同級的水土流失重點防治區(qū)在空間投影上不能重疊，即國家級、省級、市級和縣級水土流失重點防治區(qū)不能相互重疊。③下級服從上級。上級水土流失重點防治區(qū)也是下級同類型的水土流失預防或治理重點。國家級水土流失重點防治區(qū)是省級、市級、縣級預防和治理重點，省級水土流失重點防治區(qū)是市級、縣級預防和治理重點。按照以上原則要求，下級水土流失重點防治區(qū)不應在上級范圍內再劃。為了避免重疊，合理界定不同級別邊界，下一級應在上一級劃定后，在上一級劃定的范圍外再行劃分。

2 水土流失重點防治區(qū)劃分指標

劃分指標是對水土流失重點防治區(qū)從定量和定性方面的表征，使其進一步對象化和具體化。劃分指標主要依據(jù)水土流失重點防治區(qū)特征確定。

2.1 水土流失重點預防區(qū)

2.1.1 主要特征

水土保持法第十二條規(guī)定：“對水土流失潛在危險較大的區(qū)域，應當劃定為水土流失重點預防區(qū)?！备鶕?jù)水土保持法釋義，水土流失重點預防區(qū)一般人為活動較少，植被蓋度高，大多處在森林區(qū)、草原區(qū)、重要水源區(qū)、萎縮的自然綠洲區(qū)，通過自然修復、輔以必要的人工措施，維護其水土保持生態(tài)功能[1]。水土流失重點預防區(qū)應具有以下特征：

(1)現(xiàn)狀生態(tài)環(huán)境良好?！八亮魇撛谖ｋU較大”表明該區(qū)域具有較大的水土流失危險，但當前處于“潛伏”狀態(tài)，尚未表現(xiàn)出來。換句話說，現(xiàn)狀生態(tài)環(huán)境良好，即使存在水土流失，也較為輕微，可采用封育保護措施，依靠自然修復能力恢復。一般而言，林草覆蓋率越高，輕度以下水土流失面積占比越大，區(qū)域現(xiàn)狀生態(tài)環(huán)境越好，水土流失越輕微。因此，可以用林草覆蓋率和輕度以下水土流失面積占區(qū)域總土地面積的比例來表示生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀。

(2)潛在水土流失危害較大。盡管現(xiàn)狀生態(tài)環(huán)境良好，但是如不采取措施進行預防保護，一旦生態(tài)系統(tǒng)失衡，就很容易造成水土流失，對區(qū)域生態(tài)環(huán)境造成嚴重危害，甚至發(fā)展到不能逆轉。這一特征可以用水土流失危險程度[1]來表征，危險程度越高表明潛在水土流失危害越嚴重。

(3)水土保持功能重要。對特定區(qū)域實施重點預防保護是劃定水土流失重點預防區(qū)的初衷。這些區(qū)域雖然現(xiàn)狀生態(tài)環(huán)境良好，但因水土流失加劇后造成的后果較為嚴重，必須加強預防保護。從可能造成的嚴重后果來分析，這些區(qū)域水土保持功能必定十分重要或意義特殊，如飲用水源區(qū)、重要江河源頭區(qū)和湖庫周邊區(qū)等。因此，可以用水土保持功能重要性，以及與飲用水源區(qū)、重要江河源頭區(qū)和湖庫周邊區(qū)區(qū)位關系來表示。此外，國家主體功能區(qū)中的禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)也應劃為水土流失重點預防區(qū)。

2.1.2 劃分指標

水土流失重點預防區(qū)劃分指標主要包括定量和定性兩類。

(1)定量指標。定量指標主要包括林草覆蓋率和輕度以下水土流失面積占總土地面積比例。林草覆蓋率是指在一定范圍內，符合一定條件的喬木林、灌木林與草地等林草植被面積占該區(qū)域土地總面積的百分比。輕度以下水土流失面積占總土地面積比例是指輕度和微度水土流失面積之和占總土地面積的比例。由于不同水土流失類型區(qū)容許土壤流失量不同，不同類型區(qū)水土流失重點防治區(qū)劃分量化指標值應不同。

(2)定性指標。定性指標主要包括水土保持功能重要性、水土流失危險程度，以及所處區(qū)位。水土流失危險程度是指植被遭到破壞或地表被擾動后，引起或加劇水土流失的可能性及其危害程度的大小。水土保持功能重要性是指區(qū)域土壤保持、水源涵養(yǎng)、生態(tài)維護、防風固沙、生物多樣性保護、洪水調蓄、農林產品供給等功能的重要性。所處區(qū)位是指是否處于國家主體功能區(qū)規(guī)劃中確定的禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)，以及飲用水水源區(qū)、重要江河源頭區(qū)或湖庫周邊區(qū)。

2.1.3 綜合判定

林草覆蓋率、輕度以下水土流失面積占總土地面積比例同時滿足要求，且水土保持功能重要性、水土流失危險程度、所處區(qū)位滿足其中之一要求的，應劃為水土流失重點預防區(qū)。

2.2 水土流失重點治理區(qū)

水土保持法第十二條規(guī)定：“對水土流失嚴重的區(qū)域，應當劃定為水土流失重點治理區(qū)?！彼帘３址ㄡ屃x中水土流失嚴重的區(qū)域主要是指人口密度較大、人為活動較為頻繁、自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境惡化、水旱風沙災害嚴重、水土流失是當?shù)睾拖掠螄窠?jīng)濟和社會發(fā)展主要制約因素的區(qū)域。

2.2.1 主要特征

(1)水土流失面積較大。區(qū)域水土流失面積超過一定規(guī)模，即區(qū)域大部分存在水土流失時，如不采取治理措施，任其發(fā)展，將會造成區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體破壞加劇。因此，區(qū)域水土流失面積占土地總面積的比例是反映區(qū)域水土流失嚴重程度的一個基本指標。

(2)水土流失強度較高。土壤侵蝕強度等級是判定水土流失現(xiàn)狀嚴重程度的一個指標。當區(qū)域大部分水土流失面積都處于中度以上強度等級時，表明區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡劣，

如果不能及時采取治理措施，水土流失及其對生態(tài)環(huán)境的危害將不斷加劇。這一特征可以用中度以上水土流失面積占水土流失總面積的比例來表示，比例越高，表明現(xiàn)狀水土流失越嚴重。

(3)危害嚴重。水土流失造成的危害體現(xiàn)在兩方面：一是水土流失造成的耕地減少、生物多樣性破壞，水旱風沙災害加劇等生態(tài)環(huán)境惡化問題；二是由于生態(tài)環(huán)境惡化導致的人類生產生活條件變差，危及人類生產安全、人居安全，甚至生存安全。這一特征可以用水土流失危害程度來表示。危害程度等級越高，表明水土流失及其危害越嚴重。

(4)急需人為積極干預。嚴重的水土流失對下游及周邊造成危害，必須積極干預，進行大規(guī)模治理，防止水土流失加劇和生態(tài)環(huán)境惡化。實施人為干預的前提是這些地區(qū)區(qū)位對當前經(jīng)濟社會發(fā)展至關重要。這一特征可以用當?shù)厝罕妼嵤┲卫淼钠惹谐潭葋肀硎?。此外，老少邊窮地區(qū)是我國扶貧開發(fā)的重點，且大部分都是水土流失嚴重地區(qū)，因此是否處于老少邊貧地區(qū)也應作為劃分水土流失重點治理區(qū)考慮的因素。

2.2.2 劃分指標

水土流失重點治理區(qū)劃分指標包括定量和定性兩類。

(1)定量指標。主要包括水土流失面積占總土地面積比例和中度以上水土流失面積占水土流失面積比例。水土流失面積占總土地面積的比例是指土壤侵蝕強度為輕度及以上的土地面積占總土地面積的比例。中度以上水土流失面積占水土流失總面積的比例是指土壤侵蝕強度為中度及以上的土地面積占水土流失面積的比例。

(2)定性指標。主要包括水土流失危害、治理迫切程度和所處區(qū)位。水土流失危害是指水土流失危害程度，應在綜合考慮水土流失破壞土地資源、降低土地生產力、淤積江河湖庫，以及加劇水旱風沙災害、威脅人類生產生活安全等因素的基礎上確定。治理迫切程度主要考慮水土流失對生產、生活、安全等的影響，群眾對開展水土流失治理的迫切意愿，以及所處區(qū)位是否處于老少邊窮地區(qū)。

2.2.3 綜合判定

水土流失面積占總土地面積比例、中度以上水土流失面積占水土流失總面積比例達到要求，且水土流失危害、治理迫切程度和所處區(qū)位滿足其中之一條件的，應劃為水土流失重點治理區(qū)。

3 劃分單元尺度

水土流失面積和土壤侵蝕強度等級都是以單位面積和單位時段內發(fā)生土壤侵蝕量為基礎計量的。因此，必須首先確定劃分單元，才能針對每一劃分單元統(tǒng)計分析不同強度水土流失面積，篩選符合劃分指標值的區(qū)域。

3.1 確定原則

確定劃分單元主要遵循以下原則：①精度從高。劃分單元越小，劃分精度越高，則越能反映真實情況，因此在水土流失調查數(shù)據(jù)等基礎條件具備的前提下，盡可能采用小尺度劃分單元。②與行政管理區(qū)劃協(xié)調。水土流失重點防治區(qū)劃分是實施地方政府水土保持目標責任制、編制水土保持規(guī)劃的基礎，這些制度依靠我國行政管理體制來落實，因此為避免管理事權模糊，水土流失重點防治區(qū)邊界必須與我國現(xiàn)行行政管理體制相協(xié)調。

3.2 各級劃分單元

按照上述兩條原則，可以分別確定國家級、省級、市級、縣級水土流失重點防治區(qū)的劃分單元。國家級應以縣級行政區(qū)為劃分單元。根據(jù)全國第一次水利普查水土保持情況普查成果，目前各地均獲取了縣域尺度的水土流失調查數(shù)據(jù)，并且國家級水土流失重點防治區(qū)主要是劃分單元集中連片面積超過一定規(guī)模，且對整個區(qū)域水土保持功能具有重要影響的地區(qū)，因此劃分單元應為縣級行政區(qū)。省級應以縣級行政區(qū)為劃分單元。有條件的，可以小流域、鄉(xiāng)級行政區(qū)為劃分單元。如北京等地，已取得小流域水土流失調查數(shù)據(jù)，按照精度從高原則，可以采用小流域、鄉(xiāng)級行政區(qū)等較小尺度的劃分單元。根據(jù)不同類型水土流失特征，在水力侵蝕區(qū)應以小流域為劃分單元劃分，結合行政區(qū)劃確定水土流失重點防治區(qū)邊界；在風力侵蝕區(qū)以鄉(xiāng)級行政區(qū)為單元劃分。市級和縣級水土流失重點防治區(qū)應以小流域、鄉(xiāng)級行政區(qū)或行政村為單元。為了便于管理，消除因邊界不確定造成的管理事權模糊，以小流域為劃分單元時應結合行政區(qū)劃邊界確定市級、縣級水土流失重點防治區(qū)邊界。

4 結 語

劃定并公告水土流失重點防治區(qū)，不僅為國家在水土流失重點防治區(qū)實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度，編制水土保持規(guī)劃，安排坡改梯、淤地壩和生態(tài)修復等重大工程，以及生產建設項目選址選線避讓或提高水土流失防治等級提供重要依據(jù)，而且為禁止鏟草皮、挖樹兜或者濫挖蟲草、甘草、麻黃等行為等提供依據(jù)。具體應用水土流失重點防治區(qū)劃分標準時應把握好以下幾點：一是定量指標要與定性指標相結合。判定水土流失重點防治區(qū)涉及因素復雜，既包含區(qū)域自然地理條件、水土流失現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢等自然因素，也包含防治需求等社會因素。這些因素中僅有一部分可以量化，其他的只能定性描述。因此，單純依據(jù)定量指標或定性指標來分析劃定水土流失重點防治區(qū)都是不可取的，只有將二者有機結合，相輔相成，互為補充，將定量指標作為篩選分析的基本指標，同時充分考慮更為具象、直觀的定性因素，才能為劃分水土流失重點防治區(qū)提供較為客觀、準確的技術依據(jù)。二是水土流失重點防治區(qū)劃分標準是動態(tài)調整的。水土流失重點防治區(qū)劃分標準并不是一成不變的。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們對自然生態(tài)環(huán)境要求不斷提高，與之相應，對“潛在危險”和“嚴重”賦予的含義也應有所不同。這種不同反映到水土流失重點防治區(qū)劃分標準上，就是定量標準取值調整和定性因素的增減。三是水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)也是動態(tài)調整的。隨著我國水土保持生態(tài)建設進程的不斷推進，一些水土流失重點治理區(qū)，經(jīng)過國家水土保持重點治理工程連續(xù)、多年綜合治理，水土流失得到有效控制，生態(tài)環(huán)境大幅改善，而成為水土流失重點預防區(qū)；一些水土流失重點預防區(qū)，或因預防保護措施不到位，以及自然地理、人為破壞等原因，水土流失加劇、生態(tài)環(huán)境惡化，應劃定為水土流失重點治理區(qū)。

[1] 李飛,郜風濤,周英,等.中華人民共和國水土保持法釋義[M].北京:法律出版社,2011:1-69.

(責任編輯 李楊楊)

S157

A

1000-0941(2015)12-0061-03

王海燕(1972—)，女，陜西延安市人，高級工程師，碩士，主要從事水土保持管理制度研究、技術標準和規(guī)劃制定等工作。

2015-02-25