張鳳翔 吳加濤

駱馬湖局水土資源開(kāi)發(fā)利用運(yùn)作機(jī)制探討

張鳳翔 吳加濤

近年來(lái)，隨著水管單位體制改革的不斷深入，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模逐步擴(kuò)大，駱馬湖水利管理局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)駱馬湖局）以此為契機(jī)，在做好工程維修養(yǎng)護(hù)的基礎(chǔ)上，開(kāi)展水土資源開(kāi)發(fā)利用，大力發(fā)展苗圃種植，有效地防止了水土流失，美化了直管工程形象面貌，增加了管理單位收入，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、工程效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)結(jié)合。

一、水土資源開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀

駱馬湖局直管堤防工程658千米，堤防兩側(cè)一定管理范圍內(nèi)的土地經(jīng)地方土地管理部門(mén)確權(quán)劃界并頒發(fā)土地使用證。已確權(quán)總土地面積約92798畝，其中可利用面積約58723畝，已經(jīng)開(kāi)發(fā)利用面積約55123畝。開(kāi)發(fā)利用主要以栽植楊樹(shù)為主。截至目前，全局共栽植楊樹(shù)約98萬(wàn)多棵，均由基層水管單位與沿岸承包戶(hù)簽訂樹(shù)木承包合同，基層水管單位負(fù)責(zé)樹(shù)木的栽植及日常管理養(yǎng)護(hù)，承包戶(hù)負(fù)責(zé)樹(shù)木的看護(hù)工作，樹(shù)木更新后取得的收益扣除苗木費(fèi)用后由基層水管單位和承包戶(hù)按照承包合同約定比例進(jìn)行分成。

為了提升水土資源利用效率，有效解決歷史上遺留的使用權(quán)不能收回的問(wèn)題，自2009年開(kāi)始，維修養(yǎng)護(hù)公司依托沭陽(yáng)縣境內(nèi)花卉產(chǎn)業(yè)環(huán)境，在沭陽(yáng)境內(nèi)堤防工程棄土區(qū)、背水灘地范圍內(nèi)試驗(yàn)小型喬木、灌木及花卉苗木栽植；根據(jù)市場(chǎng)對(duì)速生楊樹(shù)種苗的需求，在邳州、新沂境內(nèi)開(kāi)辟速生楊樹(shù)苗圃培育基地等，相關(guān)基層水管單位分別和維修養(yǎng)護(hù)公司簽訂土地租用協(xié)議，逐步理順國(guó)有土地使用權(quán)等各方權(quán)益關(guān)系。

目前，維修養(yǎng)護(hù)公司開(kāi)發(fā)苗圃基地共計(jì)229.3畝。其中，宿遷閘上下游32.1畝，新沂河道管理局沂河73.5畝，嶂山閘管理局12.1畝，沭陽(yáng)河道局新沂河21.6畝，灌南河道管理局90畝。

二、水土資源開(kāi)發(fā)利用運(yùn)作機(jī)制

為適應(yīng)水管體制改革的需要，駱馬湖局成立了水利工程維修養(yǎng)護(hù)公司，各基層水管單位的水利工程維修任務(wù)由水管單位以合同方式委托水利工程維修養(yǎng)護(hù)公司實(shí)施，管理體制由過(guò)去的“管養(yǎng)一體”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮莛B(yǎng)分離”的新型管理體制。水管單位根據(jù)水利工程運(yùn)行實(shí)際情況，參照《水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)》設(shè)置具體的維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目，編制工程維修養(yǎng)護(hù)實(shí)施方案并負(fù)責(zé)組織實(shí)施。堤防工程維修養(yǎng)護(hù)中有防浪林養(yǎng)護(hù)、護(hù)堤林帶養(yǎng)護(hù)等項(xiàng)目，水利工程維修養(yǎng)護(hù)實(shí)施以來(lái)，按照工程維修養(yǎng)護(hù)和水土資源開(kāi)發(fā)相結(jié)合的原則，先后對(duì)一些非標(biāo)準(zhǔn)化堤段及已老化的樹(shù)木進(jìn)行更新并進(jìn)行堤坡標(biāo)準(zhǔn)化整理，同時(shí)對(duì)已成林的樹(shù)木進(jìn)行日常養(yǎng)護(hù)。目前工程養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)中包含的堤頂行道林維修養(yǎng)護(hù)、防浪林養(yǎng)護(hù)、護(hù)堤林帶養(yǎng)護(hù)、閘區(qū)綠化等費(fèi)用，可以投資在直管工程管理范圍內(nèi)種植樹(shù)木以及樹(shù)木的后期管理，這樣每年均有一定量的資金可以利用，為駱馬湖局開(kāi)發(fā)利用水土資源提供一定的基礎(chǔ)資金。

1.水土資源開(kāi)發(fā)利用與工程維修養(yǎng)護(hù)相結(jié)合的運(yùn)作機(jī)制

駱馬湖局制定了《水土資源管理辦法》，并根據(jù)辦法制定了《護(hù)堤護(hù)岸林撫育承包協(xié)議書(shū)》范本，各基層水管單位根據(jù)模板結(jié)合自身的實(shí)際情況，根據(jù)不同堤段、不同環(huán)境、不同地質(zhì)分別與第三方簽訂了《護(hù)堤護(hù)岸林撫育承包協(xié)議書(shū)》，在規(guī)范種植、種植標(biāo)準(zhǔn)等方面責(zé)任明確、條理清晰，更具有法律效應(yīng)，從制度上保證了水土資源收入的穩(wěn)定性。

（2）機(jī)構(gòu)設(shè)置

根據(jù)《水土資源管理辦法》要求，駱馬湖局設(shè)置了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)直管工程管理范圍內(nèi)水土資源綜合利用工作進(jìn)行管理。駱馬湖局經(jīng)營(yíng)中心（撤銷(xiāo)后經(jīng)由水管科）負(fù)責(zé)水土資源的開(kāi)發(fā)管理工作，在此基礎(chǔ)上，維修養(yǎng)護(hù)公司成立了綠化項(xiàng)目部，專(zhuān)項(xiàng)負(fù)責(zé)水土資源（主要為樹(shù)木綠化）的前期考察與管理工作。

（3）管理方式

在苗木管理方式上，由基層水管單位與承包戶(hù)共同管理，基層水管單位委托維修養(yǎng)護(hù)公司負(fù)責(zé)日常養(yǎng)護(hù)，主要是樹(shù)木補(bǔ)植、病蟲(chóng)害防治和樹(shù)木修剪，保證樹(shù)木良好的生長(zhǎng)狀態(tài)；承包戶(hù)主要負(fù)責(zé)樹(shù)木的看護(hù)，確保樹(shù)木不被損壞和丟失。

2.水土資源開(kāi)發(fā)利用經(jīng)費(fèi)投入與收益方式

（1）經(jīng)費(fèi)投入

近年來(lái)，水土資源開(kāi)發(fā)利用依托水利工程維修養(yǎng)護(hù)中防浪林養(yǎng)護(hù)、護(hù)堤林帶養(yǎng)護(hù)和閘區(qū)綠化項(xiàng)目栽植、補(bǔ)植和養(yǎng)護(hù)成林樹(shù)木，其中以經(jīng)濟(jì)林楊樹(shù)為主。近年來(lái)投入樹(shù)木栽植經(jīng)費(fèi)210萬(wàn)元，栽植樹(shù)木約15萬(wàn)株；同時(shí)對(duì)缺損段樹(shù)木進(jìn)行補(bǔ)植，補(bǔ)植樹(shù)木約40萬(wàn)株，投入樹(shù)木補(bǔ)植經(jīng)費(fèi)518萬(wàn)元；投入樹(shù)木日常養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)506萬(wàn)元。近年來(lái)用于水土資源開(kāi)發(fā)利用樹(shù)木經(jīng)費(fèi)共1234萬(wàn)元。

（2）收益方式

1.1.1本次調(diào)查病例的納入標(biāo)準(zhǔn)為 （1）經(jīng)診斷均為腰椎間盤(pán)突出患者；（2）病歷資料完整;（3）無(wú)嚴(yán)重語(yǔ)言功能障礙患者；（4）無(wú)精神病史以及藥物過(guò)敏的患者。

水土資源開(kāi)發(fā)利用收益方式有兩種：一是土地承包，與承包戶(hù)簽訂土地承包合同，按照100～150元/畝不等收取承包費(fèi)；二是楊樹(shù)砍伐更新收入，這是目前最主要的一種方式，由于歷史原因和多種因素影響，如過(guò)去的樹(shù)木承包戶(hù)已形成的既得利益和樹(shù)木管護(hù)方面的影響，駱馬湖局各基層水管單位與當(dāng)?shù)爻邪鼞?hù)簽訂樹(shù)木承包看護(hù)協(xié)議，樹(shù)木更新后取得的收益扣除苗木費(fèi)用后由基層水管單位和承包戶(hù)按照承包合同約定比例進(jìn)行分成，分成比例多少不一，單位與承包戶(hù)的分成有四六分成、五五分成及六四分成等多種類(lèi)型。

3.水土資源開(kāi)發(fā)利用取得的成效

（1）水土資源合理開(kāi)發(fā)利用成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)

實(shí)際管理中，樹(shù)苗費(fèi)、日常管理費(fèi)由駱馬湖局投資，承包戶(hù)僅負(fù)責(zé)看護(hù)，成材后，按照6∶4的比例共同分成，按照駱馬湖局現(xiàn)有楊樹(shù)98萬(wàn)棵，成才期的經(jīng)濟(jì)價(jià)值按每棵樹(shù)木200元計(jì)算，樹(shù)木總價(jià)值1.96億元，10年生長(zhǎng)周期計(jì)算，除去10%的樹(shù)木死亡、缺損率，平均每年可以獲得1058.4萬(wàn)元收益，經(jīng)濟(jì)效益十分可觀。水土資源的合理開(kāi)發(fā)利用已成為駱馬湖局新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，也將是駱馬湖局長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源。

（2）有利于直管工程面貌提高和水利風(fēng)景區(qū)創(chuàng)建

利用直管工程管理范圍內(nèi)的水土資源，實(shí)行高效、規(guī)范的開(kāi)發(fā)利用，在靠近縣城、市區(qū)的地段，種植觀賞性樹(shù)木、植物等，利用寬棄土地育苗、種植速效經(jīng)濟(jì)林和其他高效經(jīng)濟(jì)作物，形成千里堤防千里林且有水利特色的生態(tài)自然景觀，對(duì)改善堤防工程面貌及推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)將起到積極的作用。

（3）水土資源得到充分利用

駱馬湖局直管堤防362.1千米，確權(quán)總面積74922畝，其中可利用面積59852畝。部分基層水管單位抓住苗木市場(chǎng)迅猛發(fā)展的機(jī)遇，與維修養(yǎng)護(hù)公司合作開(kāi)發(fā)苗圃基地，充分利用閑置土地資源育苗或種植速效經(jīng)濟(jì)林等其他高效經(jīng)濟(jì)作物。由維修養(yǎng)護(hù)公司集中承包閑置土地，進(jìn)行樹(shù)木栽植、維護(hù)、管理，明確效益劃分，實(shí)現(xiàn)雙方共贏。

（4）確保直管工程的完整與安全運(yùn)行

沿河湖周邊農(nóng)村人多地少，不少土地資源被周邊群眾非法侵占。通過(guò)開(kāi)展水土資源開(kāi)發(fā)利用，既能確保直管工程管理范圍內(nèi)閑置土地資源不被周邊群眾非法侵占，又能夠從當(dāng)?shù)厝罕娛种惺栈卦疽汛_權(quán)劃界但是被長(zhǎng)期占用的土地，保障了工程的完整和安全運(yùn)行。

三、存在問(wèn)題及原因分析

1.水土資源開(kāi)發(fā)利用手段較為單一

駱馬湖局主要以栽植經(jīng)濟(jì)林木楊樹(shù)為主，樹(shù)木種植品種單一，樹(shù)木抗病蟲(chóng)害能力不強(qiáng)。個(gè)別單位對(duì)土壤環(huán)境、選種等因素欠考慮，盲目種植，出現(xiàn)了樹(shù)木生長(zhǎng)緩慢等現(xiàn)象。

2.水土資源開(kāi)發(fā)利用缺乏專(zhuān)項(xiàng)資金

由于駱馬湖局水土資源綜合利用起步時(shí)間不長(zhǎng)，目前尚無(wú)水土資源開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)項(xiàng)資金，而水土資源開(kāi)發(fā)前期工作對(duì)資金的需求量比較大，水土資源開(kāi)發(fā)利用資金的籌集問(wèn)題難以解決。

3.水土資源開(kāi)發(fā)利用管理水平有待提高

管理不到位，承包收入低，是長(zhǎng)期以來(lái)一直存在的問(wèn)題。承包比例的制定缺乏市場(chǎng)調(diào)研，市場(chǎng)調(diào)價(jià)的空間預(yù)留不足，承包基數(shù)低。合同管理不規(guī)范，缺乏嚴(yán)肅性，雖然承包基數(shù)較低，卻也難以?xún)冬F(xiàn)。

四、幾點(diǎn)建議

1.科學(xué)制定水土資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃

駱馬湖局開(kāi)展了水土資源開(kāi)發(fā)利用與工程維修養(yǎng)護(hù)相結(jié)合的實(shí)踐，并取得了一定的成效。建議以基層水管單位為單位，立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，對(duì)所轄范圍內(nèi)的工程，結(jié)合維修養(yǎng)護(hù)的實(shí)施，制定水土資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，將工程日常維修養(yǎng)護(hù)同水土資源開(kāi)發(fā)利用中的運(yùn)作機(jī)制密切聯(lián)系，形成相互促進(jìn)、相互互補(bǔ)的良好循環(huán)機(jī)制。通過(guò)規(guī)劃，也能夠科學(xué)安排維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)用于水土資源開(kāi)發(fā)利用，提高維修養(yǎng)護(hù)資金使用的科學(xué)性、合理性。

2.推進(jìn)基層水管單位與維修養(yǎng)護(hù)公司的合作關(guān)系

由于基層水管單位擁有水土資源優(yōu)勢(shì)，但缺少水土資源開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi)，而維修養(yǎng)護(hù)公司有一定的資金積累，并在工程維修養(yǎng)護(hù)過(guò)程中還擁有人力資源優(yōu)勢(shì)，雙方應(yīng)實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)，在做好工程維修養(yǎng)護(hù)的同時(shí)，逐步壯大公司規(guī)模，實(shí)現(xiàn)水土資源效益最大化，達(dá)到雙方共贏的目的。

3.嚴(yán)格實(shí)行水土資源合同管理方式

土地資源管理應(yīng)建立承包合同核查年審制度，保證合同的完整性和數(shù)目實(shí)有數(shù)。對(duì)違反合同規(guī)定、不履行合同、不規(guī)范和不合理的合同，應(yīng)重新簽訂合同或者依法取締。在新的承包期滿(mǎn)后，應(yīng)公開(kāi)對(duì)外競(jìng)標(biāo)承包，或由維修養(yǎng)護(hù)公司進(jìn)行栽植、維護(hù)、管理，數(shù)目所有權(quán)為基層水管單位所有。在合同收益方式上要進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研，制定合理的分成比例，分成比例不宜太低。

4.加強(qiáng)水土資源開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)

基層水管單位和維修養(yǎng)護(hù)公司應(yīng)加強(qiáng)人才的引進(jìn)與培養(yǎng)，既要考慮招聘水土資源開(kāi)發(fā)利用方面的社會(huì)人才，尤其是具有一定水土資源綜合利用方面工作基礎(chǔ)的專(zhuān)業(yè)人才，還要注重對(duì)現(xiàn)有工程管理與施工人員因材施教，盡快形成優(yōu)秀的專(zhuān)業(yè)生產(chǎn)力。

五、結(jié)語(yǔ)

駱馬湖局結(jié)合工程維修養(yǎng)護(hù)開(kāi)展水土資源綜合利用，在直管工程管理范圍內(nèi)進(jìn)行苗木種植，產(chǎn)生了很好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，為沂沭泗局其他單位水土資源開(kāi)發(fā)利用提供了學(xué)習(xí)和借鑒的經(jīng)驗(yàn)，具有極大的推廣價(jià)值。沂沭泗局其他單位均擁有豐富的土地資源可供利用，在借鑒駱馬湖局的成功做法的基礎(chǔ)上，拓展思路，進(jìn)一步提升直管范圍內(nèi)水土資源綜合利用水平

沂沭泗水利管理局221009江蘇瑞龍水利工程有限公司223800）