湯瑞光

駱馬湖水利管理局水管體制改革成就及存在問題、建議

湯瑞光

水管體制改革自2005年試點、2006年全面推行，到今年已整整10周年。十年改革，在上級的大力支持、指導(dǎo)下，在基層局的辛勤努力下，取得了巨大的成就，當(dāng)然也還存在一些問題?，F(xiàn)以一個改革親歷者和參與者的身份，結(jié)合駱馬湖局的實際情況，談一些個人認(rèn)識和體會。

一、十年改革，進程不斷推進

水管體制改革最早源于2002年的機構(gòu)改革，當(dāng)時上級批復(fù)了各級流域管理機構(gòu)的“三定方案”，明確了機構(gòu)設(shè)置和人員編制。以駱馬湖局為例，方案批復(fù)駱馬湖局為正處級單位，含局機關(guān)、六個基層局、三個駐宿事業(yè)單位（即后勤中心、經(jīng)營中心和搶險隊），批復(fù)總編制271人，但控制編制229人（其中參公95人，事業(yè)編制134人）。當(dāng)時，所有干部身份同志分兩批轉(zhuǎn)為參公人員，工人身份定為事業(yè)人員。但因工人身份人員較多，受控制編制影響，當(dāng)時我局共有10名同志從原基層水管單位分流出去。

為了適應(yīng)水管體制改革、管養(yǎng)分離形勢需要，解決分流出去同志的工作問題，我局于2004年12月成立了宿遷瑞龍水利工程公司（以下簡稱瑞龍公司）。自2005年試點開始，這10名分流同志正式到瑞龍公司工作，工資關(guān)系轉(zhuǎn)入公司，但按照上級精神考慮平穩(wěn)過度，實行“老人老辦法”政策，執(zhí)行事業(yè)人員工資標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)政策，一直至今。2005年5月，基層單位事業(yè)人員全部開始實行人員聘用制改革，與單位簽定聘用合同，基層水管單位絕大多數(shù)職工按崗位分類被定為河道修防工和閘門運行工，現(xiàn)在這部分同志絕大多數(shù)為高級工，極少數(shù)為技師。

2005年水管單位體制改革試點工作在我局所屬的邳州河道管理局和嶂山閘管理局開展，2006年全面推行到全局所有水管單位。試點目的除了管養(yǎng)分開、理順職責(zé)以外，還有一個重要任務(wù)就是“驗證兩個定額”，即水管單位人員定額和水管單位維護經(jīng)費定額。從人員定額測算的情況看，我局6個基層水管單位需要800多人，而上級實際批復(fù)的6個基層水管單位編制卻只有197個，差距很大；維護經(jīng)費經(jīng)過驗證，總體出入不大。

截至目前，人員在原來水管體制改革批復(fù)的編制基礎(chǔ)上，又增加了30個事業(yè)編制，全部分配給各基層水管單位。這樣，全局共有301個編制，其中基層水管單位227個；基層水管單位人員的基本支出由原來水管體制改革前的1.8萬元，增加到改革初期的2.56萬元，目前已經(jīng)增加到6.1萬元；維護經(jīng)費也由原來改革前全局300萬元，增加到改革初期的3500萬元，目前已經(jīng)增加到5000萬元（東調(diào)南下續(xù)建工程完成后，部分河道工程變化較大，如增加了大量棄土區(qū)和混凝土道路等；水閘工程除險加固后，增加了許多工程護坡、水土保持和自動化控制等內(nèi)容。由于工程量增加或工程標(biāo)準(zhǔn)的提高，維護經(jīng)費得以大幅度增加）。隨著維護經(jīng)費投入加大和維護工作實施開展，瑞龍公司也在不斷壯大。目前瑞龍公司已經(jīng)成為注冊資金606萬元、擁有60多名員工、具備三級資質(zhì)的維修養(yǎng)護企業(yè)，去年經(jīng)營工程維護業(yè)務(wù)3000萬元，實現(xiàn)利潤200萬元。

二、十年改革，成就燦爛輝煌

水管體制改革理順了管養(yǎng)關(guān)系，增加了經(jīng)費投入，不僅提高了管理水平，而且極大改善了工程面貌，成就巨大、效益明顯、意義深遠(yuǎn)。

1.改革理順了管養(yǎng)關(guān)系，管理與維護實行分開，提升了基層水管單位的管理水平

由于實行水管體制改革，管理與維護從職責(zé)、人員到實施截然分開，打破了原來管養(yǎng)一體、管養(yǎng)不分的局面，管理單位得以把更多精力投入到管理工作中去，從而大大提高了管理水平。具體體現(xiàn)在管理的基礎(chǔ)工作如工程巡查、觀測等得到加強；河湖執(zhí)法工作，特別是采砂管理、建設(shè)項目管理工作得到進一步規(guī)范。

2.經(jīng)費穩(wěn)定投入，為基層水管單位正常運行和工程面貌持續(xù)改善提供了堅實保障

首先，基本支出的大幅增加，減輕了基層水管單位的創(chuàng)收壓力，為基層單位的正常運轉(zhuǎn)、職工隊伍的穩(wěn)定奠定了良好基礎(chǔ)。其次，維護經(jīng)費投入的增加，除了保證工程日常維護得以正常實施、工程標(biāo)準(zhǔn)不降低外，而且通過專項工程的安排實施，極大改善了局部工程面貌，過去遺留的“危、舊”和“不達(dá)標(biāo)”工程基本消失。

3.維護持續(xù)開展，為國家級水管單位創(chuàng)建奠定了堅實基礎(chǔ)

一是通過維護實施，工程面貌煥然一新。堤防工程經(jīng)過維護，工程缺陷逐步得到處理，從“非標(biāo)準(zhǔn)”逐步達(dá)到了標(biāo)準(zhǔn)化?，F(xiàn)在堤頂平整、堤坡順直、物料堆放整齊、護坡完整干凈、樹木郁郁蔥蔥、草皮平整成茵、標(biāo)志標(biāo)牌基本齊全。水閘工程通過維護，閘門啟閉自如、機房干凈明亮、各種圖表完整、標(biāo)志標(biāo)牌醒目。通過維護，所轄工程逐步實現(xiàn)了“堤是風(fēng)景線、閘是風(fēng)景區(qū)”的目標(biāo)。

二是通過部分維護專項工程實施，解決了歷史險工隱患，提高了防洪能力。十年來，我們在沂河、沭河做了大量控導(dǎo)工程，先后治理了沂河齊村、胡家、莊安、張老壩和沭河高原、果園、老虎溜、陳堰等眾多險工；嶂山閘進行了兩期計24孔的閘門噴鋅處理和止水更換。這些工程的實施，清除了工程隱患，提高了防御洪水能力，為保證防洪安全提供了保障。

三是堤頂?shù)缆方ㄔO(shè)，提高了道路標(biāo)準(zhǔn)，方便了工程巡查和汛期搶險，同時也方便了當(dāng)?shù)匕傩丈a(chǎn)生活，贏得了地方政府和群眾的贊賞。十年來，我們陸續(xù)實施了新沂河右堤68-86k，沂河左堤0-23k，中運河右堤38-53k等段混凝土道路和新沂河右堤107-115k、駱馬湖二線17-32k等段瀝清道路建設(shè)。加上東調(diào)南下二期工程硬化路面建設(shè)，目前我局658千米堤防道路已經(jīng)全部硬化，且60%以上為混凝土或瀝青道路?，F(xiàn)在，不論刮風(fēng)下雨，堤頂一路順暢，被當(dāng)?shù)匕傩招蜗蠓Q贊為平安路、致富路。

四是實施水土保持，開展植樹種草，在涵養(yǎng)水源、防止水土流失的同時，增加了社會、生態(tài)和經(jīng)濟效益。維護實施十年來，我們在直管河道堤防以及水閘閘區(qū)范圍內(nèi)，大力開展植樹種草活動，效益明顯。全局目前共有楊樹約85萬棵，草皮約15000畝，其中自2005年改革試點以來，植樹就達(dá)約60萬棵，草皮全部是改革以來新種植的。僅以新沂河為例，目前沭陽局、灌南局各有楊樹約25萬棵和13萬棵，草皮兩局各有約5000畝和2700畝。這些楊樹和草皮目前長勢良好，楊樹再過5年左右即可更新，經(jīng)濟效益必然可觀。如今，走在新沂河大堤上，猶如人在畫中游，令人心曠神怡。

五是水閘遠(yuǎn)程監(jiān)視監(jiān)控系統(tǒng)改造，提升了管理水平。前幾年，我們利用水閘維護經(jīng)費，對嶂山閘、宿遷閘、中運河水資源控制閘監(jiān)視監(jiān)控系統(tǒng)進行了升級改造，不僅增加了監(jiān)控點，還提高了清晰度，有效提高了管理水平。目前，我們在自動控制室中不僅可以看見閘上一切情況，而且還可以通過水閘自動控制系統(tǒng)，基本實現(xiàn)遠(yuǎn)程自動控制閘門運行及監(jiān)視運行數(shù)據(jù)。

綜上所述，正是因為大量的維護經(jīng)費投入和維護工程的實施，不僅保證工程標(biāo)準(zhǔn)不降低，而且還處理了大量險工，修建了高標(biāo)準(zhǔn)堤頂?shù)缆?，種植了大量樹木草皮，改造升級了遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)。這些都為國家級水管單位創(chuàng)建打下了堅實的工程硬件基礎(chǔ)。2011年和2013年我局下屬灌南局、嶂山局分別通過水利部國家級水管單位驗收，灌南局今年又順利通過國家級水管單位復(fù)檢。目前，嶂山局正在積極創(chuàng)建國家級水利風(fēng)景區(qū)，今年年底進行申報，力爭一次成功。

三、十年改革，問題仍需重視

水管體制改革十年，成就巨大，但我們也要清醒認(rèn)識到目前存在的突出問題，并積極尋找對策盡快加以解決。

1.基本支出財政撥款仍然不足

就目前看，維護經(jīng)費基本能夠滿足工程維護需要，基本支出財政撥款水平盡管不斷提高，但與實際支出水平相比仍然偏低，基層水管單位平均保障率還不到70%。隨著國家非稅收入上繳政策的嚴(yán)格執(zhí)行和收費政策的進一步緊縮甚至取消等情況變化，基層水管單位自己組織創(chuàng)收水平將進一步降低，加上機關(guān)、事業(yè)單位不許經(jīng)商辦企業(yè)的政策，未來基層水管單位包括上級機關(guān)經(jīng)費缺口問題可能都將難以解決。

2.維護工作實施過程中存在許多不規(guī)范問題

一是維護方案編制不科學(xué)、不合理，缺乏全面性、系統(tǒng)性和針對性；缺少維護規(guī)劃，維護重點不突出，導(dǎo)致維護效果不明顯。

二是維護項目實施不規(guī)范。具體體現(xiàn)在項目實施不能按照上級審批的維護方案進行，隨意性太大（特別是日常項目問題突出），造成實際施工項目內(nèi)容和發(fā)生經(jīng)費與編制的預(yù)算方案出入較大。專項工程設(shè)計深度不夠，合同簽訂不規(guī)范，施工質(zhì)量控制不嚴(yán)，工程資料不完整。

三是日常項目的驗收、結(jié)算界定標(biāo)準(zhǔn)不準(zhǔn)，結(jié)算依據(jù)明顯不足。我們現(xiàn)在執(zhí)行的“定性+定量”的驗收、結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)，實施執(zhí)行中，這兩者結(jié)合得不好，導(dǎo)致該做的工作有的沒做或沒有做好，經(jīng)費結(jié)算時，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失，支撐依據(jù)不足。

3.公司內(nèi)部管理有待加強

首先公司職責(zé)僅僅定位在工程“維護”上，缺少對所維護工程的“管理”（即對維護工程的現(xiàn)場看管、保護等），造成維護成果得不到鞏固，既影響了工程形象面貌的長久保持，又增加了工程維護成本。

再者公司內(nèi)部成本控制特別是對工程成本控制還應(yīng)繼續(xù)加強，成本控制不好，不僅造成公司利潤降低，也容易滋生腐敗。

四、幾點建議

1.大力組織開展單位經(jīng)濟創(chuàng)收工作，確保單位平穩(wěn)運行

在向上級積極呼吁增加財政撥款特別是基本支出撥款的同時，大力組織開展經(jīng)濟創(chuàng)收工作。對駱馬湖局來說，重點要抓好依法收費和水土資源開發(fā)利用工作。要把依法收費納入依法行政范疇，樹立不依法收費就是不作為的觀念，在開展費源普查基礎(chǔ)上，大力運用法律手段，確保做到應(yīng)收盡收。水土資源開發(fā)要從規(guī)劃做起，重點抓好樹木栽植、維護和更新；同時抓好灘地的開發(fā)利用和承包經(jīng)營工作，有條件的地方可以實行集約自主經(jīng)營，以獲取更大經(jīng)濟利益。通過開展上述經(jīng)濟創(chuàng)收，爭取有效保證單位正常運轉(zhuǎn)和職工隊伍的穩(wěn)定。

2.嚴(yán)格管理，規(guī)范運作，確保三個安全

（1）認(rèn)真組織編制維修養(yǎng)護3～5年規(guī)劃。從十年維護實際情況看，編制維護規(guī)劃十分重要，特別是對邳州局、新沂局這樣管理幾條河道、堤防長達(dá)200多千米的大局來說尤為重要。只有編制規(guī)劃，才能做到在總經(jīng)費控制下，統(tǒng)籌兼顧各河道，既全面維護又能重點突出。實踐證明，只有事先制定規(guī)劃，明確各河道維護重點和目標(biāo)，才能有效防止隨意花錢、不見整體效果的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（2）進一步規(guī)范維護項目管理。在科學(xué)編制維護方案前提下，嚴(yán)肅認(rèn)真執(zhí)行維護方案，減少隨意性。確因特殊情況變化需要進行項目調(diào)整的，必須履行調(diào)整審批手續(xù)。對于專項維護項目，要嚴(yán)格參照基本建設(shè)程序進行，從設(shè)計、監(jiān)理、施工、驗收等各方面從嚴(yán)控制，確保規(guī)范運作。

（3）對于日常維護項目，盡快推進工程的“物業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)”考核工作?，F(xiàn)在對日常維護工程考核，以維護標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，但又以工程量進行計量結(jié)算，操作起來很難。建議抓緊推進“物業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)”考核，只要考核達(dá)到“既定標(biāo)準(zhǔn)”，就按“對應(yīng)的價錢”付款。這樣既能減輕基層水管單位監(jiān)管負(fù)擔(dān)，又能有效防控維護企業(yè)的內(nèi)部風(fēng)險，一舉兩得。

3.加強“內(nèi)功”，適應(yīng)市場，不斷提高企業(yè)經(jīng)營管理水平

目前，維護工程實施，甲、乙方實行內(nèi)部合同管理，雖然總體逐步規(guī)范，但與預(yù)算管理、資金安全管理的新政策、新要求相比，仍存在很大差距，甚至存在廉政風(fēng)險。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)加強甲、乙方層面操作管理，通過規(guī)范運作，減少隨意性。另外，要在施工隊伍選擇方面進一步引進競爭選拔機制，做到公開透明，從而保證“三個安全”。從長遠(yuǎn)看，還要加強企業(yè)能力建設(shè)，進一步增強市場競爭力，為下一步走上社會市場做好充分的準(zhǔn)備

（作者單位：駱馬湖水利管理局223800）