劉西苓

水管體制改革于護堤護岸林管理之思考

劉西苓

管理單位一方面要管好堤防、搞好防汛，另一方面還要增加經(jīng)營收入，解決自身的生存問題。1996年水利部頒發(fā)的《堤防工程管理設計規(guī)范》中明確肯定了護堤林不僅對堤防具有防自然力侵蝕破壞的作用，而且對美化堤容堤貌、保護生態(tài)環(huán)境、增加管理單位收入等方面有著不可替代的作用。1996年下半年，沂沭泗局結合直管河道堤防實際，進行了認真調研，從調研獲得的多種方案中，選擇了以楊樹為主要樹種的護堤護岸林項目，并與中國林科院簽定了技術咨詢協(xié)議。1997年春季，在中國林科院的幫助下，由沂沭泗局主持的“淮委沂沭泗河道萬畝護堤護岸林工程”正式啟動，并于1999年初向水利部上報了部級科技項目計劃申請書，水利部國際合作與科技司于當年下發(fā)了《關于下達水利部科技項目認定計劃的通知》，認定該項目為水利部科技計劃項目。

該項目屬河道堤防生物護坡技術，是一個實用性較強的科技項目。截至目前，全局已累計栽植楊樹260余萬株，現(xiàn)存160余萬株，自2006年開始更新采伐及公開銷售，累計采伐近150萬棵，其中公開采伐銷售近100萬棵、工程占用未成材50多萬棵，銷售收入近億元。

一、項目效益

目前在沂沭泗局直管河道堤防上基本形成了大堤林蔭化的景觀，護堤護岸林產(chǎn)生的環(huán)境、經(jīng)濟社會等綜合效益得以顯現(xiàn)。

1.護堤護岸林的生態(tài)效益

護堤護岸林的生態(tài)效益是巨大的，很多地方林業(yè)部門將其列入生態(tài)林。由于成片的護堤護岸林長勢茂盛，堤防的生態(tài)環(huán)境明顯改善。

凈化空氣：森林是氧氣的主要制造者和二氧化碳的消耗者，調節(jié)小流域氣候發(fā)揮了積極作用；森林可以降低大氣中有害氣體的濃度，減少空氣中放射性物質，空氣過濾和吸附空氣中的灰塵，固定地面上的塵土并凈化污水。

涵養(yǎng)水源：雨水降落到森林后，會受到樹冠的阻留，成為地下水，減少形成徑流的水量，避免水土流失。

降低噪聲：樹木濃密的枝葉使聲波不定向反射或將聲波吸收，使噪聲大大降低。

調節(jié)氣候：森林對溫度、濕度、風力都有調節(jié)作用。

保持水土：森林樹冠可以滯留降水而避免對地表的直接沖刷，并積蓄雨水。樹木的根系能固定土壤、吸收水分。落葉、枯枝也能吸收相當數(shù)量的水分，減少地表徑流，防止水土流失。

固碳輸氧：樹木通過光合作用吸收了大氣中大量的二氧化碳，減緩了溫室效應，這就是通常所說的森林的碳匯作用。綠色植物通過光合作用將太陽能轉化為化學能，并將大氣中的二氧化碳轉化成有機物，這一轉化過程就形成了森林的固碳效果。森林的生長可以吸收并固定二氧化碳，是二氧化碳的吸收器、貯存庫和緩沖器。目前，發(fā)達國家已經(jīng)開展了森林固碳估算，用以置換工業(yè)碳排放。

2.護堤護岸林的工程效益

護堤護岸林對改變工程面貌及堤防保護發(fā)揮了作用。沒有實施護堤護岸林工程以前，在堤坡上違章種植、蓋房、埋墳、取土挖堤等現(xiàn)象屢禁不止；而實施了護堤護岸林的堤防，上述違章現(xiàn)象已基本杜絕，改變了堤防面貌，堤坡雨淋溝等自然損壞情況也明顯減少，護堤護岸效果明顯。

隨著樹木的成長，對防汛和搶險也非常有利。在迎水面堤腳栽植的護堤護岸林能夠起到防浪固堤的作用，在汛期如發(fā)生較大險情時可就地取材、用于抗洪搶險。

3.經(jīng)濟效益顯著

自2006年開始更新采伐及公開銷售，累計采伐近150萬棵，其中公開采伐銷售近100萬棵、工程占用未成材50多萬棵，銷售收入近億元，較好地彌補了單位事業(yè)經(jīng)費的不足。

二、存在問題

水利工程管理是沂沭泗局永恒的主題，護堤護岸林工程項目是水利工程管理的重要組成部分。護堤護岸林實施至今，已探索出行之有效的管理模式：即沂沭泗局、基層局和承包戶分別投入育林資金、土地和管理。隨著水管體制改革，護堤護岸林投資渠道發(fā)生了根本的轉變，投資主體變了，投入產(chǎn)出機制更加復雜，尤其經(jīng)濟利益分配更加不合理，迫切需要建立新的模式、新的管理體制投入產(chǎn)出機制，理順國家、單位和承包人的利益分配關系。為規(guī)范護堤護岸林的管理，查找問題以期對癥下藥：

1.對護堤護岸林工程重要性認識不足

個別單位還沒有從工程、社會、生態(tài)和經(jīng)濟等綜合效益的高度認識護堤護岸林工程的重要性。認為防汛和工程維修養(yǎng)護工作是單位主業(yè)，護堤護岸林工程建設管理屬次要工作，在思想上沒有高度重視；有的基層單位片面強調單位人手少，管理任務重，沒有專人搞護堤護岸林管理；有的認為護堤護岸林工程見效時間長，投入很難在短期內見到經(jīng)濟效益，積極性不高，忽視了護堤護岸林的遠期效益和綜合效益等。

2.認識的偏差，導致改革的滯后

水管體制改革前，護堤護岸林是全局的工程項目，無論投入產(chǎn)出都已有了成熟的模式，分配機制較順暢，水管體制改革后，隨著投資渠道的異化，護堤護岸林已經(jīng)不是一個工程項目了，其投入產(chǎn)出以及分配都應有相應的變化與之相適應，而實際上沒有跟上改革的步伐，致使分配上存在著較大風險，極易被認為套取國有資金。

認識上的偏差，致使“萬畝護堤護岸林”至今還存在著重栽輕管的問題。水土資源利用率仍舊不高，不少確權土地（護堤地）沒有利用甚或面臨喪失的境地等。

3.管理較粗放，力量薄弱

（1）無整體規(guī)劃，品種單一

無護堤護岸林規(guī)劃，林木品種樹種連成片，造成病蟲害發(fā)生時，傳播速度極快，無法有效控制蟲害的蔓延，防治任務十分艱巨。多年的蟲害嚴重影響了樹林的正常生長，延長了采伐年限，降低了林地生產(chǎn)力。

（2）管理較粗放，缺乏科技投入

在林木管理上，由于本單位人才均是水利專業(yè)人才，沒有林業(yè)管理專業(yè)人才，在林木管理上缺少技術支撐。同時對林業(yè)的新科技、新品種、新工藝等不能得到及時有效推廣應用。堤防林地資源管理信息化、數(shù)字化基本是空白，林木生長環(huán)境的信息掌握不多，不能有效指導生產(chǎn)各階段性的工作。比如：基層單位缺乏病蟲害防治和科學種植知識，早期種植的株行距小，栽植過密，樹木成林不成材。

（3）合同管理不規(guī)范

在合同管理上，有個別堤段與承包戶沒有簽訂承包管理合同；有的雖有合同，內容不齊全，沒有承包戶管理的堤段、樁號、迎（背）水面、樹株數(shù)和分成的比例；有的與承包戶簽訂的合同責權利不清等，所發(fā)生的風險和經(jīng)濟損失都由單位承擔；有的合同和資料手工登記，登記內容不全。

4.缺乏高附加值的后續(xù)產(chǎn)業(yè)

當前，護堤防林管護粗放，成樹成材質量不高，且只能賣樹，不能加工，沒有挖掘高附加值。

5.機構不健全，人員不到位

水管體制改革后，直屬局經(jīng)營中心撤銷，護堤護岸林管理，無專門機構無專管人員，尤其各基層管理單位由于各種原因，人員變動頻繁、工作銜接斷層、有些資料流失等，管理力量逐步弱化。

6.管理機制不適應改革的需要

沂沭泗局護堤護岸林經(jīng)多年的實施，已探索出一套行之有效的管理模式，護堤護岸林發(fā)揮了對堤防的保護作用，堤防面貌煥然一新，改善了生態(tài)環(huán)境，也產(chǎn)生了巨大經(jīng)濟效益；但隨著水管體制改革，投資渠道的異化，從育林、管護、防蟲、采伐、銷售都有養(yǎng)護經(jīng)費，承包人沒有投入，也無需投入，仍停留在承包分成的模式下，投入、產(chǎn)出及效益分配不能很好的明晰各方的關系，造成國有資產(chǎn)的流失。

7.護岸林木萎縮

隨著沂沭河濱河大道、南四湖湖西大堤濱湖大道的建設，護堤護岸林的種植，已經(jīng)萎縮近萬畝。

三、對策建議

1.提高認識，加強領導

沂沭泗局直管河道范圍內擁有豐富的水土資源，合理開發(fā)利用現(xiàn)有的水土資源，避免資源的閑置和浪費，將資源優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢，彌補財政供給缺口，改善職工福利條件，穩(wěn)定職工隊伍。各級領導干部要從單位生存發(fā)展的高度充分認識護堤護岸林工作重要性，護堤護岸林不僅是工程管理的重要組成部分，更事關單位的可持續(xù)發(fā)展，搞好護堤護岸林工作，既是對自己負責，也是對后人負責。

2.明確責任，績效掛鉤

護堤護岸林工程經(jīng)過20多年的實施，已產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟與社會效益。要把護堤護岸林工作當作重點工作來抓，認真總結經(jīng)驗教訓，穩(wěn)步推進目標管理考核，把相關指標納入各單位工程管理千分制考核內容。

3.規(guī)范管理，完善措施

（1）林木管理精細化

各單位已育成林木應依法向當?shù)乜h級林業(yè)主管部門提出登記申請核發(fā)林權證書，確認林木所有權。按照《沂沭泗水利管理局綠化經(jīng)營項目管理暫行辦法》的要求，層層落實管護責任制，必須做到：及時修枝；1～4年幼樹周圍每年進行一次雜草雜樹根莖的清除和松土等管護；加強巡視，防火、防病蟲害。對重點堤防路段可試行安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)，防止盜伐現(xiàn)象發(fā)生。

（2）資料管理規(guī)范化

實施合同管理的，嚴格承包合同書管理。各單位應將樹木承包合同書，按年度、分河道歸集整理，裝訂成冊。按要求輸入微機再交財務檔案室專人保管。實行動態(tài)管理，建立臺賬、登記備案。

（3）采伐更新程序化

各植樹單位每年度進行一次林木蓄積量的調查，將調查結果上報沂沭泗局。依法開展成材林木的更新工作，更新工作嚴格履行申報審批程序。開展品種多樣化建設，突出設置隔離帶，選用與常用樹種沒有共性病蟲害的樹種，如近幾年剛培育的速生竹柳等新品種，目前下級湖局已經(jīng)在湖西大堤試種。

4.科學規(guī)劃

堅持科學規(guī)劃，根據(jù)規(guī)劃編制年度實施方案——樹木更新計劃和綠化工程實施計劃。

5.優(yōu)化管理模式

進一步解放思想，積極推行體制改革，摒棄歷史遺留下來的不良體制與管理模式，充分發(fā)揮土地利用率，讓護堤護岸林成為和諧沂沭泗的重要經(jīng)濟支撐

（作者單位：沂沭泗水利管理局發(fā)展中心221018）