陳復(fù)信

關(guān)于深化水管體制改革的幾點(diǎn)思考

陳復(fù)信

十年來，沂沭泗局直管工程面貌發(fā)生了巨大變化，工程效益、生態(tài)效益、社會效益體現(xiàn)了水利工程管理體制改革和工程管理工作的巨大成績。但現(xiàn)狀絕不是改革的結(jié)束和最終狀態(tài)，對此我們必須有清醒的認(rèn)識?？偨Y(jié)過去的改革實(shí)踐，認(rèn)識要超前，思路要清晰，措施要可行，實(shí)施要穩(wěn)妥。深化水管體制改革不能照搬其他單位的做法，必須在深刻理解各項(xiàng)相關(guān)政策精髓的基礎(chǔ)上，結(jié)合沂沭泗局現(xiàn)有的基礎(chǔ)和條件，統(tǒng)籌兼顧，切不可急躁冒進(jìn)，也不能因循守舊。

一、明確兩個(gè)定位

1.從事業(yè)單位分類改革的角度，深化對水管單位分類定性的認(rèn)識

目前，沂沭泗局所屬各水管單位按照所管水利工程的類型定性為事業(yè)單位；同時(shí)具有在指定范圍內(nèi)《防洪法》第七章規(guī)定的行政處罰和行政措施等行政管理職能。按照事業(yè)單位分類改革相關(guān)政策規(guī)定，部分承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位要認(rèn)真梳理職能，將屬于政府的職能劃歸相關(guān)行政機(jī)構(gòu)；職能調(diào)整后，要重新明確事業(yè)單位職責(zé)、劃定類別。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和水管體制改革相關(guān)政策，跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的骨干水利工程原則上由流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，所以，結(jié)合兩項(xiàng)改革政策應(yīng)當(dāng)將水管單位的行政職能連同相應(yīng)的行政編制和人員劃歸流域機(jī)構(gòu)或者流域機(jī)構(gòu)所屬的行政機(jī)構(gòu)（同時(shí)實(shí)現(xiàn)水政監(jiān)察專職隊(duì)伍建設(shè)目標(biāo)），以確保流域水行政管理職能和責(zé)任的履行（可以通過派駐或兼職其在水管單位原任職務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡）。而水管單位則回歸事業(yè)單位定位，即政府專門成立的從事水利設(shè)施運(yùn)行管理這一公共服務(wù)的生產(chǎn)者。

2.明確水利設(shè)施養(yǎng)護(hù)的行業(yè)定位

《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T 4754-2011）將防洪除澇設(shè)施的管理和運(yùn)行維護(hù)歸屬于水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)。更進(jìn)一步說，防洪除澇等公益性水利設(shè)施（以下所稱水利設(shè)施均指防洪除澇等公益性水利工程及其附屬設(shè)施）的維修養(yǎng)護(hù)是水利管理業(yè)的輔助活動，與工程的運(yùn)行管理具有相互交織的密切聯(lián)系，水利設(shè)施的管養(yǎng)分離是水利管理業(yè)內(nèi)部的分離，其目的和作用是精干管理機(jī)構(gòu)，推進(jìn)維修養(yǎng)護(hù)專業(yè)化，通過契約關(guān)系明確管養(yǎng)雙方責(zé)權(quán)，規(guī)范養(yǎng)護(hù)行為，提高工作效率和資金使用效益。但管養(yǎng)分離不是、也無法將養(yǎng)護(hù)活動從水利管理業(yè)中完全分離出去。當(dāng)然，現(xiàn)代社會分工越來越細(xì)，一些大型水利設(shè)施越來越成為集成信息化、機(jī)電一體化等的復(fù)雜系統(tǒng)，水利管理業(yè)輔助活動的屬性并不代表全部的維護(hù)活動都要由一個(gè)大而全或小而全的養(yǎng)護(hù)單位來完成，除了搶險(xiǎn)救災(zāi)、應(yīng)急處理及相關(guān)活動外，對于部分公益性較弱而專業(yè)性較強(qiáng)的維護(hù)業(yè)務(wù)或項(xiàng)目可以通過社會化方式擇優(yōu)選擇專業(yè)機(jī)構(gòu)完成以提高全社會的生產(chǎn)效率。但無論如何，對于公益性水利設(shè)施的維護(hù)均應(yīng)當(dāng)服從和服務(wù)于公益服務(wù)目標(biāo)而非以盈利為目標(biāo)。

二、完善養(yǎng)護(hù)體系

1.完善定額體系

明確不同層次定額的功能和作用，完善定額體系。

一是預(yù)算控制和分配定額。即現(xiàn)行的《水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)》，居于定額體系的頂層，是按照水利設(shè)施的不同功能類型、等級、運(yùn)行條件等劃分的，按照概化工作量確定的單位工程年度養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，是核定水管單位年度日常維護(hù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算總量的依據(jù)。

二是反映完成單位養(yǎng)護(hù)工作量所需人工、機(jī)械、材料消耗水平，確定合同價(jià)款或施工圖預(yù)算的定額。它是測算前述《定額標(biāo)準(zhǔn)》的基礎(chǔ)，可以稱之為《水利工程養(yǎng)護(hù)預(yù)算定額》。現(xiàn)行水利建筑工程預(yù)算定額、水利水電設(shè)備安裝工程預(yù)算定額并不能涵蓋全部的養(yǎng)護(hù)作業(yè)，并且即使類似作業(yè)項(xiàng)目由于水利建筑安裝施工與養(yǎng)護(hù)作業(yè)的工作環(huán)境、規(guī)模等存在較大差異，并不適宜全部直接套用水利建筑安裝工程預(yù)算定額，水利設(shè)施養(yǎng)護(hù)預(yù)算定額亟需補(bǔ)上；對于水閘、泵站等機(jī)電設(shè)備和自動化控制設(shè)施運(yùn)行還應(yīng)當(dāng)在養(yǎng)護(hù)預(yù)算定額之外另行制定運(yùn)行定額。

三是養(yǎng)護(hù)單位制定的施工組織、成本控制、質(zhì)量控制、內(nèi)部核算用的內(nèi)部作業(yè)定額。

此外，建議根據(jù)維修養(yǎng)護(hù)作業(yè)工藝特點(diǎn)以及規(guī)模小、分散、突發(fā)性等特點(diǎn)，在有關(guān)文件中明確規(guī)定各類取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。包括勘測設(shè)計(jì)費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)；包含在建筑安裝工程費(fèi)中的其他直接費(fèi)、現(xiàn)場經(jīng)費(fèi)、間接費(fèi)等。

2.完善合同計(jì)量和績效考核評價(jià)體系

開展水利設(shè)施養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目分類、定額與計(jì)量考核體系的研究，建立和完善各類工作規(guī)程、工作標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步形成適應(yīng)水利設(shè)施特點(diǎn)的合同計(jì)量和績效考核評價(jià)體系，科學(xué)合理地明確水利設(shè)施養(yǎng)護(hù)承接主體的要求、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，完善水利設(shè)施養(yǎng)護(hù)內(nèi)部和外部市場體系，防止簡單化地把政府購買服務(wù)等同于公開招標(biāo)，防止出現(xiàn)價(jià)低者得造成的工程安全隱患、影響公共服務(wù)及時(shí)有效提供等情況發(fā)生。具備條件的可以試行酬金制計(jì)費(fèi)方式。此外，建議盡快制定直管水利工程養(yǎng)護(hù)企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，采取措施確保兩年內(nèi)局屬養(yǎng)護(hù)企業(yè)維修養(yǎng)護(hù)資質(zhì)達(dá)標(biāo)。

3.明確養(yǎng)護(hù)企業(yè)的目標(biāo)定位和發(fā)展方向，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部管理

保證水利設(shè)施的安全運(yùn)行和效益是水管單位以及從事水利管理輔助活動的養(yǎng)護(hù)企業(yè)的首要目標(biāo)。目前作為水管體制改革的產(chǎn)物、從管理單位分離產(chǎn)生的維修養(yǎng)護(hù)企業(yè)，除了維修養(yǎng)護(hù)這一公益服務(wù)之外，還承擔(dān)了分離（流）事業(yè)單位人員穩(wěn)定就業(yè)等社會穩(wěn)定職能，其人員結(jié)構(gòu)、資本（產(chǎn)）的先天不足等也限制了其社會競爭能力?；跉v史、現(xiàn)狀和未來發(fā)展的考慮，現(xiàn)有的維修養(yǎng)護(hù)公司應(yīng)該向管理型、技術(shù)型企業(yè)的方向發(fā)展，既要解決現(xiàn)有人員結(jié)構(gòu)和素質(zhì)不能適應(yīng)養(yǎng)護(hù)工作需要的問題，也不能盲目擴(kuò)張人員數(shù)量。由于水利設(shè)施養(yǎng)護(hù)的長期性、延續(xù)性、公益性、專業(yè)性較強(qiáng)，以及自然環(huán)境影響大、應(yīng)對突發(fā)性事件要求高等特點(diǎn)，建立熟悉工情且人員相對穩(wěn)定的基本養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍非常重要。不能把養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍僅僅看作是養(yǎng)護(hù)企業(yè)自己的事，也不能由水管單位或其主管單位完全包辦代替。必須加快研究養(yǎng)護(hù)企業(yè)崗位設(shè)置和定員定額，制定包括管理人員、技術(shù)人員、養(yǎng)護(hù)人員等在內(nèi)的人員分類管理制度和薪酬保障制度。

三、分類實(shí)施維護(hù)

1.工程檢查、勘測設(shè)計(jì)、質(zhì)量監(jiān)督、施工監(jiān)理等前期工作和技術(shù)服務(wù)

這方面業(yè)務(wù)水利工程管理單位及水利設(shè)施原勘測設(shè)計(jì)單位具有先天的優(yōu)勢。作為水管單位的基本職責(zé)，工程普查、經(jīng)常性維護(hù)設(shè)計(jì)和質(zhì)量監(jiān)督檢查等應(yīng)當(dāng)由水管單位直接實(shí)施；對于技術(shù)復(fù)雜、需要較高資質(zhì)以保證質(zhì)量的專業(yè)檢查、設(shè)計(jì)、施工監(jiān)理、隱患探測等，則可以采取社會化方式提供。

2.水工建筑物及金屬結(jié)構(gòu)、管理設(shè)施維護(hù)

水利設(shè)施尤其是水閘、泵站日常養(yǎng)護(hù)與運(yùn)行管理關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)，連續(xù)、長期的技術(shù)資料和經(jīng)驗(yàn)積累對運(yùn)行和維護(hù)、搶險(xiǎn)都十分重要。因此，日常養(yǎng)護(hù)一般應(yīng)當(dāng)由熟悉工情、配備與維護(hù)業(yè)務(wù)相適應(yīng)的專職養(yǎng)護(hù)人員和在地群眾護(hù)堤（閘）人員的內(nèi)部養(yǎng)護(hù)單位承擔(dān)，按照相關(guān)定額核定人員配備、實(shí)行合同管理，按照養(yǎng)護(hù)工作規(guī)程和技術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)考核、計(jì)量；特別養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目一般應(yīng)按照設(shè)計(jì)和施工圖預(yù)算實(shí)行合同管理，并按照實(shí)際工作量計(jì)量和驗(yàn)收。對于內(nèi)部養(yǎng)護(hù)單位不具備養(yǎng)護(hù)資質(zhì)的專項(xiàng)維修項(xiàng)目可以采取社會化方式，合同金額達(dá)到政府采購標(biāo)準(zhǔn)的工程和服務(wù)，管理單位可以在確保公共安全的前提下按照政府采購相關(guān)規(guī)定實(shí)施。

3.電氣設(shè)備、機(jī)電設(shè)備、自動控制設(shè)施等維護(hù)

與水工建筑物的維護(hù)方式類似。養(yǎng)護(hù)單位內(nèi)部應(yīng)當(dāng)設(shè)置與養(yǎng)護(hù)任務(wù)相適應(yīng)的崗位和具備相應(yīng)資質(zhì)的工程技術(shù)人員，以完成日常養(yǎng)護(hù)任務(wù)，保證電氣設(shè)備、機(jī)電設(shè)備、自動控制設(shè)施的正常運(yùn)行。內(nèi)部養(yǎng)護(hù)單位不具備養(yǎng)護(hù)資質(zhì)的維修項(xiàng)目可以采取社會化方式，其中合同金額達(dá)到政府采購標(biāo)準(zhǔn)的工程和服務(wù)，管理單位可以按照政府采購相關(guān)規(guī)定實(shí)施。

4.水土保持及防護(hù)林（草）管護(hù)

管理本身是水管單位的職責(zé)，養(yǎng)護(hù)可以采取委托養(yǎng)護(hù)公司或由管理單位直接與群眾護(hù)堤（林）員簽訂管護(hù)合同實(shí)施。社情復(fù)雜的區(qū)域，也可以參考?xì)v史沿革因地制宜采取其他有效的管護(hù)方式，但防護(hù)林地、林木權(quán)屬應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)明確為水管單位。歷史上存在糾紛的，應(yīng)當(dāng)結(jié)合工程劃界確權(quán)和更新采伐逐步解決。原則上，應(yīng)當(dāng)盡量避免將同一片防護(hù)林既委托養(yǎng)護(hù)公司養(yǎng)護(hù)、同時(shí)又由管理單位直接與群眾護(hù)堤員簽訂管護(hù)合同，以免責(zé)權(quán)利交叉不清；而由管理單位直接與群眾護(hù)堤（林）員簽訂管護(hù)合同的應(yīng)當(dāng)明確護(hù)堤（林）員的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，分清養(yǎng)護(hù)公司和護(hù)林員（承包人）在林木管護(hù)方面的責(zé)任和支出。具備條件的可以探索引入市場機(jī)制，通過合同、委托等方式購買服務(wù)。

5.工程運(yùn)行燃料動力及備品備件購置

嚴(yán)格來說，水利設(shè)施運(yùn)行燃料動力消耗（不包括維護(hù)施工的燃料動力消耗）不應(yīng)當(dāng)列入維護(hù)定額而應(yīng)當(dāng)制定單獨(dú)的運(yùn)行定額。水利設(shè)施的運(yùn)行管理是水管單位的主要職責(zé)，應(yīng)當(dāng)由水管單位完成，所以工程運(yùn)行的燃料動力不宜發(fā)包給養(yǎng)護(hù)企業(yè)，而應(yīng)由管理單位根據(jù)與能源供應(yīng)商之間的合同約定和計(jì)量結(jié)果與能源供應(yīng)商直接結(jié)算。購置和儲存?zhèn)淦穫浼闹饕康氖墙鉀Q工程搶險(xiǎn)和應(yīng)急修復(fù)的需要，而非僅僅解決當(dāng)期維護(hù)需要，產(chǎn)權(quán)屬于管理單位，所以，一般由管理單位直接購置。當(dāng)然儲備品種和數(shù)量應(yīng)當(dāng)結(jié)合包括維護(hù)消耗在內(nèi)的需求科學(xué)確定，采購和庫存管理可以兼顧維護(hù)工作需要，維護(hù)需要時(shí)可以作為甲方供應(yīng)材料在合同中注明，并采取實(shí)物先進(jìn)先出，以保持備品備件完好性，且領(lǐng)用前后應(yīng)及時(shí)補(bǔ)充庫存，不得低于最低儲備水平

（作者單位：沂沭泗水利管理局221018）