（陜西省涇惠渠管理局，713800，西安）

涇惠渠灌區(qū)位于陜西省關(guān)中平原中部，是一個以農(nóng)業(yè)灌溉為主的大型灌區(qū)，灌溉著西安、咸陽、渭南三市146.5萬畝（9.77萬hm2）農(nóng)田，灌區(qū)總?cè)丝?20萬人。灌區(qū)灌溉歷史悠久，始于公元前246年的秦鄭國渠，歷經(jīng)漢、唐、宋、元、明、清等各個朝代，多次改建擴建，屢次興廢，幾易其名，距今已有2261年歷史。1932年我國近代水利大師李儀祉先生主持在古代灌溉工程基礎(chǔ)上建成了涇惠渠。目前涇惠渠灌區(qū)有水庫、灌溉渠道、排水溝道、泵站等四大類工程設(shè)施，其中各級灌排渠道（溝道）總長逾5 000 km。

一、防護設(shè)施現(xiàn)狀

涇惠渠灌區(qū)自1932年建成運行以來，在歷次工程改造、改善過程中，基本沒有進行防護設(shè)施建設(shè)，水利工程安全防護設(shè)施基本缺失，灌溉渠道、排水溝道大多為梯形斷面或U形斷面，為開敞式，沒有防護網(wǎng)、欄桿等；過去建設(shè)的渠道橋梁特別是跨渠道生產(chǎn)橋，大部分沒有護欄或護欄過低（30 cm左右）；水庫工程樞紐上下游管理和保護范圍大多也沒有安全防護設(shè)施。水利工程防護設(shè)施的缺失對灌區(qū)群眾生命財產(chǎn)安全產(chǎn)生了一定的安全隱患，同時也對灌區(qū)防汛抗旱等運行管理工作造成較大影響。灌區(qū)灌溉渠道幾乎每年都發(fā)生行人、車輛溺水傷亡事故。渠道溺水傷亡事故發(fā)生后，往往有傷亡者家屬到灌區(qū)管理單位或所屬工程管理單位上訪，提出損害賠償?shù)仍V求，或組織人員到灌區(qū)管理單位采取封堵出入通道等極端方式要求進行賠償，嚴重影響了灌區(qū)管理單位正常的運行管理秩序。此類上訪事件有時需要數(shù)天、數(shù)周才能平息，有時需要數(shù)月甚至更長時間才能平息。而且灌區(qū)管理單位與傷亡者家屬在交涉中往往難以達成一致意見，部分上訪者不愿意走司法途徑進行解決。

灌區(qū)管理單位十分重視灌區(qū)水利工程安全防護問題，近幾年開展了有益探索和研究。一是制定灌區(qū)灌溉干支渠道防護設(shè)施建設(shè)規(guī)劃并進行試點建設(shè)；二是每年開展水法規(guī)及安全知識宣傳活動，增強群眾安全防范意識；三是在灌區(qū)水庫、渠道橋涵、渠道沿線人口居住密集處建設(shè)涉水警示牌；四是加強與灌區(qū)各市、縣（區(qū)）政府交通、城建等部門聯(lián)系，完善渠道橋梁防護欄桿。

二、問題分析

1.歷史原因

灌區(qū)分布最廣的水利工程為灌溉渠道和排水溝道，在涇惠渠灌區(qū)1 180 km2區(qū)域內(nèi)，灌溉渠道、排水溝道工程縱橫排列，線長面廣。灌區(qū)部分渠道渠堤由于歷史等原因兼作鄉(xiāng)村生產(chǎn)道路、交通公路；部分渠道緊鄰或穿越鎮(zhèn)村，或臨近交通道路，對過往行人及車輛產(chǎn)生安全隱患。千百年來，灌區(qū)灌溉渠道、排水溝道均為開敞式，渠堤基本沒有安全防護設(shè)施。我國的灌區(qū)灌排工程均存在此類問題。特別灌溉干支渠道和排水干支溝道，橫斷面及水流速都大，灌溉渠道設(shè)計流量在1.5～48 m3/s之間，安全隱患突出。

2.法律責任

發(fā)生灌溉渠道溺水傷亡事故后，法律責任應(yīng)當怎樣界定，灌區(qū)管理單位是否應(yīng)承擔損害賠償責任，目前我國現(xiàn)行法律對類似溺水傷亡損害賠償沒有明確的法律規(guī)定?！吨腥A人民共和國民法通則》《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》等有關(guān)法律法規(guī)對侵權(quán)責任做了相關(guān)規(guī)定，但難以科學(xué)、合理地界定此類問題的法律責任。《中華人民共和國民法通則》第一百二十五條規(guī)定：在公共場所、道旁或者通道上挖坑、修繕安裝地下設(shè)施等，沒有設(shè)置明顯標志和采取安全措施造成他人損害的，施工人應(yīng)當承擔民事責任；第一百二十六條規(guī)定：建筑物或者其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發(fā)生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的，它的所有人或者管理人應(yīng)當承擔民事責任，但能夠證明自己沒有過錯的除外。《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第六條規(guī)定：從事住宿、餐飲、娛樂等經(jīng)營活動或者其他社會活動的自然人、法人、其他組織，未盡合理限度范圍內(nèi)的安全保障義務(wù)致使他人遭受人身損害，賠償權(quán)利人請求其承擔相應(yīng)賠償責任的，人民法院應(yīng)予支持。從這些法律法規(guī)規(guī)定來看，灌區(qū)管理單位的主要責任在于是否履行了管護責任。

灌區(qū)管理單位是國家依據(jù)需要而組建成立的水利工程管理單位。灌區(qū)管理單位依照《中華人民共和國水法》等行業(yè)有關(guān)法律法規(guī)和上級單位賦予的職責，正確履行了自己的權(quán)利和義務(wù)，依法、依責履行了工程管護責任，即使發(fā)生了渠道溺水傷亡事故，灌區(qū)管理單位應(yīng)當是沒有法律責任的，不應(yīng)當負擔賠償責任。如果把這種溺水傷亡視為侵權(quán)責任的話，則是一種特殊的侵權(quán)責任，不能按照一般的侵權(quán)責任來判定。

3.建設(shè)問題

過去我國經(jīng)濟發(fā)展較為落后，國家主要將有限的資金放在水利工程主體建設(shè)方面，沒有能力投入大量資金進行工程防護設(shè)施建設(shè)，在工程規(guī)劃、改造設(shè)計中沒有納入防護設(shè)施。近年，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人們社會活動日益頻繁，全社會對人的生命的關(guān)注度、關(guān)愛度不斷提高，以人為本、和諧發(fā)展的理念深入人心。同時，隨著國家法制化進程的加快，人們的法律意識、安全意識、維權(quán)意識明顯增強。灌區(qū)水利工程在服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展方面效益巨大，但因防護設(shè)施缺失，經(jīng)常性發(fā)生渠道溺水傷亡事故，在社會上產(chǎn)生了很大的負面影響，特別是經(jīng)新聞媒體報道后，群眾反應(yīng)強烈，這一問題不得不令人深思，各級政府及水利工程管理單位必須重新審視水利工程建設(shè)問題。

灌區(qū)群眾期盼健全、完善的水利工程防護設(shè)施，灌區(qū)管理單位也期盼加快防護設(shè)施建設(shè)，但此項工程投入巨大，僅涇惠渠灌區(qū)規(guī)劃的灌溉干、支渠渠道防護設(shè)施建設(shè)概算投資就在1億元以上。涇惠渠灌區(qū)管理單位依靠農(nóng)業(yè)灌溉水費收入維持運行管理，農(nóng)業(yè)灌溉水價為政府定價，并且10多年來水價從未進行調(diào)整，灌區(qū)管理單位長期虧損運行，根本無力投入資金進行防護設(shè)施建設(shè)，必須依靠國家投資來進行建設(shè)。

三、加強水利工程安全防護工作的建議

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（2011年中央1號文件）指出，農(nóng)田水利建設(shè)滯后仍然是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷，水利設(shè)施薄弱仍然是國家基礎(chǔ)設(shè)施的明顯短板。2011年中央水利工作會議要求，要把水利作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利建設(shè)作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點任務(wù)，突出加強薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，促進水利可持續(xù)發(fā)展。明確要求力爭通過5年到10年的努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面，到2020年，基本建成防洪抗旱減災(zāi)等體系。黨的十八大以來，黨中央高度重視水利工作，提出了一系列加快水利改革發(fā)展的重大舉措，為我們做好新時期水利工作指明了方向。灌區(qū)管理單位應(yīng)把思想和認識統(tǒng)一到中央對水利形勢的科學(xué)判斷上來，按照國家加快水利改革發(fā)展的總體要求，牢牢抓住并用好重要戰(zhàn)略機遇期，加快灌區(qū)水利工程設(shè)施建設(shè)步伐，提高工程標準，尤其是應(yīng)當完善工程防護設(shè)施，努力把水利工程建設(shè)成滿足新形勢下經(jīng)濟社會發(fā)展需求的安全工程。

1.加快防護設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)步伐

應(yīng)當把握好“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的中央新時期治水思想，深入進行調(diào)研，運用系統(tǒng)思維、系統(tǒng)治理的思路，在灌區(qū)水利工程規(guī)劃改造建設(shè)中，在合適時機將水利工程安全防護設(shè)施列為強制性標準，逐步將工程改造與防護設(shè)施同時規(guī)劃、同時設(shè)計、同時實施，對已經(jīng)改造過的水利工程應(yīng)重新加設(shè)防護設(shè)施。建議水利工程防護設(shè)施由國家進行投資，按照規(guī)劃分輕重緩急、分年度予以實施，逐步改善灌區(qū)工程安全防護設(shè)施缺失問題，確保群眾生命財產(chǎn)安全、灌區(qū)管理單位運行管理安全，維護社會和諧穩(wěn)定。

2.科學(xué)合理確定防護設(shè)施形式

防護設(shè)施建設(shè)應(yīng)因地制宜，滿足美觀、實用、節(jié)約資金等需求。經(jīng)過涇惠渠灌區(qū)近幾年的試點建設(shè)，使用防護網(wǎng)、綠籬等形式比較好，同時對于宜采用開敞渠道加蓋板的，應(yīng)采用加蓋板的形式解決。對于灌區(qū)渠道上的生產(chǎn)橋、公路橋等，應(yīng)按照相關(guān)標準完善橋梁欄桿。

3.加大水法規(guī)宣傳力度，完善警示標牌

結(jié)合“世界水日”“中國水周”及普法宣傳月活動，加強水法規(guī)宣傳教育，營造良好的依法治水管水的社會輿論和法治環(huán)境，努力提高人們的水法制觀念，增強人們的水利工程保護意識。應(yīng)當向灌區(qū)群眾特別是中小學(xué)生宣傳講解灌溉渠道等水利工程的特殊性、危險性及自救措施等，提高自我安全防范意識。同時要著力完善水利工程警示牌建設(shè)，在工程所在區(qū)域及沿線的鎮(zhèn)村、學(xué)校、路橋等醒目位置設(shè)立涉水安全警示標志標牌。

4.加強水利工程巡查管護工作

建立健全工程巡查制度，定期進行巡護，杜絕破壞水利工程等行為的發(fā)生。禁止在水庫、渠道等工程水域內(nèi)游泳、垂釣、游玩等，盡力杜絕安全事故的發(fā)生。

[1]楊詩鴻.水利安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制初探[J].中國水利，2011（10）.

[2]馮玉祿.水利安全生產(chǎn)標準化建設(shè)探討[J].中國水利，2014（6）.